Co znamená dánská výjimka z evropského občanství

Dánske kráľovstvo sa európskej spolupráce nezúčastňuje v plnom rozsahu. Po negatívnom výsledku referenda o Maastrichtskej zmluve v júni 1992 si vyjednalo štyri výnimky (opt-outs): zo spoločnej meny euro, spolupráce v oblasti justície a vnútra, obranných aspektov Spoločnej zahraničnej a bezpečnostnej politiky a európskeho občianstva.

Integrace, partner
Integrace, partner

 

Ke vstupu v platnost Maastrichtské smlouvy byla nutná její ratifikace všemi členskými státy. Po dánském “ne” nicméně ostatní evropské státy neměly v úmyslu znovu otvírat jednání o smlouvě, která byla výsledkem náročných kompromisů. Dánsko muselo situaci vyřešit samo. Řešení nastalého problému se odvíjelo od širokého konsensu politických stran, které ve smlouvě vytipovaly čtyři nejproblematičtější oblasti spolupráce pro dánské obyvatelstvo: společnou evropskou měnu, obrannou politiku, nadnárodní spolupráci v oblasti justice a vnitra a občanství EU. Evropská rada v Edinburku tyto výjimky Dánsku v prosinci 1992 schválila a upravenou smlouvu pak v referendu v květnu 1993 podpořili dánští občané.

Fakt, že se Dánsko nemůže plně účastnit spolupráce ve čtyřech oblastech evropské integrace, lze považovat za velmi komplikující a poškozující postavení Dánska v Unii. Především v případě výjimek na poli justice a vnitřních věcí a obrany se jedná navíc o velký paradox dánské evropské politiky. Výjimky byly přijaty v době, kdy nebylo jasné, jakým směrem se v těchto oblastech EU bude dále vyvíjet. Nadcházející vývoj byl nakonec odlišný od toho, co dánské politické špičky při projednávání výjimek předpokládaly. Dánsko se tak dnes nachází v paradoxní situaci, kdy mu výjimky nedovolí účastnit se spolupráce v jinak prioritních oblastech jeho politiky.

Komplikující charakter ale rozhodně nemá dánská výjimka na poli evropského občanství. Ta je s ohledem na nadcházející vývoj spíše považována za irelevantní. Cílem tohoto článku je vysvětlit, v čem spočívá dánské chápání evropského občanství, jaká byla motivace k vyjednání této výjimky a konečně jaké jsou v současnosti její praktické dopady.

Tři, nebo čtyři výjimky?

Dříve než začneme analýzu dánského postoje k evropskému občanství, je třeba zodpovědět otázku, zda Dánsko v podstatě nemá pouze tři výjimky (bez evropského občanství). Tato čtvrtá výjimka totiž bývá většinou považována za irelevantní a v mnoha studiích není ani analyzována, pouze zmíněna “pro úplnost”. Rovněž poslanci ve Folketingu (dánském parlamentu) běžně hovoří pouze o třech výjimkách.

Obsah výjimky z občanství EU

Zmínku o evropském občanství jako irelevantní výjimce je nicméně třeba blíže specifikovat. Neznamená totiž, že evropské občanství či jeho obsah jsou irelevantní. Dánsko rozhodně nemá výjimku z toho, co je substancí evropského občanství. Dánské výjimce je spíše třeba rozumět jako okrajovému chápání evropského občanství. Dánové se obávají, že evropské občanství nahradí či může nahradit občanství národní. Dánské obyvatelstvo nechtělo, aby se EU vyvinula v těleso s občanstvím.

Občanství Evropské unie zavádí až Maastrichtská smlouva. Již během negociací o této smlouvě se ukázalo, že jednotlivé členské státy si pojem unijního občanství představují rozdílně. Články v Maastrichtské smlouvě týkající se občanství jsou tedy velmi kompromisními formulacemi (článek 8 – dnes článek 17 a článek 8a – dnes článek 18).

Občanství Unie nabízí čtyři zvláštní práva:

  • svobodu pohybu a usazení se kdekoli v Unii,
  • právo volit a být volen do obecní samosprávy a do Evropského parlamentu v místě bydliště,
  • diplomatickou a konzulární ochranu orgány jakéhokoli členského státu Unie v případě, že členský stát příslušníka Unie není ve třetí zemi konzulárně nebo diplomaticky zastoupen,
  • právo petiční a právo obracet se na Evropského ombudsmana.

Dánsko ve skutečnosti patřilo mezi země, které prosazovaly většinu práv obsažených v pojmu občanství EU. Ještě před přijetím Maastrichtské smlouvy zavedlo, že všichni cizinci (tedy i ti z nečlenských zemí ES), kteří v Dánsku žijí déle než tři roky, smí hlasovat v komunálních volbách. Právě umožnění hlasování v komunálních volbách občanům z jiných členských států byl jeden z dánských návrhů na mezivládní konferenci v Maastrichtu. “Unijní občanství” tedy pro Dány možná znělo příliš vznešeně, nicméně ve skutečnosti se jednalo především o možnost hlasovat či kandidovat v komunálních volbách či volbách do EP v jiných členských zemích či možnost požádat o pomoc ambasádu jiného členského státu ve třetím státě.

Po podpisu Maastrichtské smlouvy se nicméně debata v Dánsku soustředila na vnímání unijního občanství jako občanství nadnárodního. Vznikly obavy, že toto občanství nahradí občanství národní a že postupem času může dojít ke stírání rozdílu mezi národním a evropským občanstvím a občané jiných členských států by se tak mohli stát dánskými občany. Podobně jako u jiných pokusů o prohloubení evropské integrace je pro Dány typický mírný skepticismus i v případě evropského občanství. Dánové jsou hrdí na to, že jsou Dánové a netouží po tom, aby byli vnímáni jako občané EU. Problém je možno nalézt v samotné symbolice pojmu občanství. Pojem “občanství” je chápán v úzkém spojení s Dánskem a pouze Dánskem a zavedení jakéhokoli jiného občanství znamená hrozbu nejen pro dánský stát, ale i pro dánský národ.

Amsterodamský doplněk k Maastrichtské smlouvě

Unijní občanství bylo těžko stravitelné i v jiných členských státech, proto bylo doplněno, že evropské občanství je pouze doplňkem k občanství národnímu. Stejnou koncepci nalezneme také přímo v textu Amsterodamské smlouvy. Díky tomuto upřesnění se dá dánská výjimka považovat za irelevantní a nemá žádné praktické následky (na rozdíl od dalších tří výjimek). V důsledku toho, že je v Amsterdamské smlouvě přímo zahrnuto vysvětlení, že občanství Unie národní občanství nenahrazuje, není o této výjimce již ani zmínka ve zvláštním protokolu k této smlouvě o postavení Dánska (kde se řeší zbývající výjimky).

Další z argumentů, který hovoří o této konkrétní výjimce jako o “spící výjimce”, je ten, že ani ostatní členské státy neměly zájem na rozšíření pojmu evropského občanství. Např. Smlouva z Nice tento pojem nijak nedoplňuje a Amsterodamská smlouva, jak bylo uvedeno výše, pouze zdůraznila doplňující charakter evropského občanství k občanství národnímu. Stejně tak návrh evropské ústavní smlouvy nepřináší žádné nové právní problémy pro tuto dánskou výjimku (na rozdíl od nejasností, které ústavní smlouva přináší v souvislosti s výjimkami na poli justice a vnitra a obranné spolupráce).

Odbourání dánských výjimek

Pokud by v budoucnu došlo k odbourání dánských výjimek, musí k tomu dojít za dvou okolností:

  • musí být svoláno referendum, ve kterém odbourání výjimek (či jedné výjimky) schválí voliči,
  • Dánsko může kdykoli informovat ostatní členské státy o tom, že už nechce mít výjimky uvedené v Edinburském kompromisu (dokumentu, kterým Evropská rada Dánsku schválila čtyři výjimky v roce 1992) či v protokolu č. 5 o postavení Dánska.

Z výše uvedeného vyplývá, že výjimku nelze zrušit jiným způsobem, než rozhodnutím občanů Dánska v lidovém hlasování. Rovněž výjimka z evropského občanství nemůže být bez splnění této podmínky odbourána.

Pokud by tedy mlo dojít k nějaké změně v dánských výjimkách, existují tři základní scénáře:

  • odbourání všech výjimek najednou (tzv. “big bang referendum”),
  • odbourání jednotlivých výjimek,
  • změna (modernizace) jedné či více výjimek.

Posledně jmenovaný scénář, tedy možnost redefinice jedné či více výjimek, platí prakticky pouze pro výjimky na poli justice a vnitřních věcí a obrany. Co se týče výjimky z účasti na třetí fázi EMU, nelze nic předefinovávat – země buď přijme společnou měnu, či nikoli.

Těžko si lze rovněž představit jakoukoli alternativu k výjimce na poli evropského občanství. Přesto k jejímu formálnímu odbourání může dojít v případě, když to voliči schválí v referendu, jakkoli absurdní se pak takové referendum může zdát. Z důvodu absurdity výjimky na poli evropského občanství nelze předpokládat, že se k ní uskuteční samostatné referendum. Hlasování o této výjimce bude zcela jistě spojeno s hlasováním o jiné výjimce či např. s volbami.

Zajímavá bude jistě kampaň před referendem o této výjimce, která se bude muset soustředit na ujištění Dánů, že výjimka žádný dopad nemá a že je třeba ji zrušit “pro pořádek”.

Naskýtá se tedy otázka, zda je nutné, aby se konalo referendum o výjimce, která v podstatě nemá žádný význam. Tato varianta zatím nicméně nebyla diskutována. Z čistě právního hlediska je ale nepředstavitelné, že by k odbourání (byť sebeabsurdnější) výjimky došlo jiným způsobem než odsouhlasením v referendu.

V současné době existují pro odbourání dánských výjimek tři základní scénáře:

  • referenda o každé výjimce zvlášť, tedy čtyři, popř. tři různá referenda,
  • referendum o všech výjimkách najednou,
  • referenda po skupinách, např. ve dvou až třech vlnách.

Existují argumenty pro i proti jednotlivým variantám. Pokud by byla zvolena první varianta, tedy čtyři různá referenda, mohl by se proces odbourání výjimek protáhnout na několik let. Jak ale bylo uvedeno výše, je krajně nepravděpodobné, že bude o výjimce z občanství hlasováno samostatně. Teoreticky však tato možnost existuje. Proti druhé variantě hovoří také fakt, že k smysluplnější debatě by přispělo, kdyby se každá výjimka mohla věcně diskutovat zvlášť. Lidově řečeno “házet výjimky do jednoho pytle” by se mohlo vymknout kontrole a voliči by spíše mohli inklinovat k tomu, že se budou vyjadřovat k EU obecně, nikoli ke specifickému konkrétnímu problému. Třetí scénář kombinuje argumenty pro i proti obou předešlých – nebezpečí směšování debat (i když do menší míry) a delší proces rozhodování. Případné “ne” jedné z výjimek může odsunout diskuse o dalších výjimkách na později.

V souvislosti se zrušeným referendem o evropské ústavní smlouvě (mělo se konat 27. září 2005) je pravděpodobné, že případné vyhlášení referenda o odbourání dánských výjimek bude odloženo na neurčito, a to minimálně do doby, kdy bude jasno, jak dál s ratifikací ústavní smlouvy.


Analýza bola uverejnená na portáli Integrace.cz 10. augusta 2005.  

Ďalšie zdroje

REKLAMA

REKLAMA