Evropský občan a veřejná správa

Autor sa venuje otázke európskeho občianstva v kontexte európskej politickej integrácie a komunitárneho práva. Vykresľuje vnímanie občianstva v rôznych národných podobách a analyzuje jeho zakotvenie v návrhu Ústavnej zmluvy pre Európu.

Integrace, partner
Integrace, partner

 

Když byla z popudu Evropské rady, která se sešla v roce 1974 v Paříži, vytvořena pracovní skupina pro otázky evropského občanství, šlo tehdy shodou okolností o reakci na výhrady uplatňované Velkou Británií a Dánskem po jejich vstupu do Společenství. Tyto spíše právně-technické než čistě politické výhrady směřovaly především k otázkám státní příslušnosti než k občanství, nicméně vyvolaly vedlejší efekt, který přišel některým dalším členským státům docela vhod. Byla tak dokořán otevřena Pandořina skříňka a začal se odvíjet proces, v němž zazněly hlasy o potřebě dotknout se zcela fundamentálních a v tomto smyslu i věčných problémů evropské politické integrace. Politické zadání pařížského summitu požadovalo, aby byly prozkoumány podmínky, za nichž mohou státní občané nabýt více práv díky vlastnostem komunitárního práva. V textu zadání se nadto hovořilo o občanských právech vyplývajících z členství ve Společenství. Nabízela se otázka, jakou povahu může mít v evropském právu pacte de citoyenneté jako předpokládaný pramen těchto práv.

Definici občanství zavedlo do komunitárního práva španělské memorandum k příslušnému článku Smlouvy o ES, v němž se pravilo, že „občanství je osobní a nezcizitelné právní postavení státních příslušníků členských států Unie. Tyto osoby realizují svá speciální oprávnění, vznikající vzhledem k příslušnosti k Unii na jejím území, a to bez újmy na postavení příslušníka členského státu Unie“. Konstrukce evroobčanského vztahu v Maastrichtské smlouvě nepochybně přesahuje obsah pojmu „status civitatis“.

Evropské občanství prošlo v devadesátých letech zkušebním obdobím. Lze dát za pravdu názorům, vyslovovaným již na počátku tohoto období, že davy Evropanů patrně mnohem více než přínos dodatečných práv zaregistrovaly realitu měnové unie. Evropští občané byli přesvědčováni, že peníze způsobují o to vyšší pohodlí, čím pohodlněji lze s nimi nakládat. Komfortnost platebního styku – jak ve smyslu spíše francouzském (confort) jako pohodlí, tak spíše anglickém (comfort) jako útěcha – může být občany úspěšně ověřena buďto tak, že se už nadále nebudou muset o měnový problém starat, nebo že se jim i při obecném nedostatku peněz bude zdát, že něco funguje jednodušeji.

Občanství v německém kontextu

I nadále se však pojetí evropského občanství potýká s tím, s čím se trápí všichni, kdo zůstanou v zajetí konceptu občanství tradičně zakotveného v té či oné národní představě. Je znám pokus definovat pojem občanství pomocí pojmu státní příslušnosti a je jasné, že lidé, kteří pomíjejí rozdíl mezi pojmy občanství a státní příslušnost, nemohou být takovouto definicí příliš uspokojeni. Předpokládejme však blízkost našeho a německého právního jazyka a vzpomeňme si, že v německém kontextu obvykle nepracujeme s dvojicí pojmů, ale s nesynonymní triádou Staatsbürgerschaft, Staatsangehörigkeit a Volksangehörigkeit. A jako by ani toto nestačilo, zavádí se v tomto kontextu i termín Staatszugehörigkeit pro druhou generaci imigrantů, kteří si mohou německé občanství zvolit.

Zamýšlíme-li se nad historickým významem slov, pak nás v uvedeném případě patrně napadne, že získat postavení státního občana bylo v německém prostředí něco jiného, než se stát měšťanem. Není proto bez zajímavosti skutečnost, že donedávna bylo pro cizince obtížnější získat německé občanství než například francouzské. A podíváme-li se k našim jižním sousedům, pak není historicky náhodné ani proslulé rakouské lpění na vzdání se cizího občanství v procesu naturalizace, ani to, že v řadě praktických momentů předčil v Rakousku státní občanství jiný srovnatelný institut – Heimatrecht.

Občanství ve francouzském kontextu

Francouzský prototyp občanství bývá oprávněně stavěn do protikladu k německému. Francouzské občanství mělo od Velké revoluce ve znaku svobodu a rovnost, zrovna tak jako patrný participační ideál. Ve vztahu k francouzskému prototypu se hovoří nejčastěji o smíšeném, liberálně-republikánském modelu občanství. Jde o zemi přistěhovalců, proto zde došlo též více uplatnění ius soli. Stmelujícím momentem obsahu francouzského občanství je však patrně laicité, tedy určitý stupeň vyvážení tolerance a republikánské aspirace k sociální a politické jednotě.

Občanství v britském kontextu

Ještě složitější problém je spojen s britským prototypem občanství. Citizenship je v této tradici spíše neprávním konceptem, i když Law of Settlement znalo již někdy v polovině 17. století způsob, jak vyhledat farnost, ke které ten či onen občan přirozeně patřil. Je jedním ze známých paradoxů britského konstitucionalismu, že se od 19. století vysvětluje rozdíl mezi poddanými Jejího Veličenstva a britskými občany tak, jako by Británie byla tou nejfunkčnější republikou. Citizenship v britské tradici je tedy především souhrn občanských práv, přičemž být poddaným Jejího Veličenstva je i podmínkou občanství.

Občané a cizinci

Res publica je občanskou korporací a jako taková přikládá občanství kreativní význam pro osobní statut. Cizinci nejsou, vyjádříme-li se slovy smluvní teorie, členy paktu – nemusejí být loajální, mohou se dovolávat zvláštních výsad a mohou bez následků odmítnout splnit povinnosti, za jejichž neplnění jsou občané sankcionováni. Cizinci se nemohou vždy spoléhat na to, že mají všechna práva jako občané, což je jeden z projevů známého paradoxu lidských a občanských práv.
Stírá-li se rozdíl mezi občany a cizinci, pak zejména v tom smyslu, že cizinci se mohou stát starousedlíky. Pro příklad lze jít do některých skandinávských zemí, kde se v nedávné minulosti stávala většina cizinců usedlíky s velmi výhodným statutem až překvapivě rychle. Denizen požívá zpravidla tatáž sociální, hospodářská i kulturní práva jako citizen, přičemž jeho největší jistotu představuje právo na trvalý pobyt. Denizenship je v poslední době chápáno především jako předstupeň občanství a v dobách intenzivní migrace se zdůrazňuje, že starousedlíkem by se neměl stát ten, kdo neprojevuje rozhodnou vůli k případnému přijetí občanství.

Leckterému člověku by koneckonců mohlo být jedno, zda je spíše příslušníkem toho či jiného politického útvaru, či převážně jen usedlíkem v tom či onom místě, kdyby mu veřejné úřady nedávaly najevo, že to jedno není. V úředním světě se pak docela nevinná situace může přetavit na téměř osudový rozpor mezi obecným zacházením s občany a zvláštním zacházením s cizinci. To, co vnímá jako projev dobré správy občan, může pak cizinec vidět zcela opačně.

Občanství a ústavní smlouva

Charta základních práv Evropské unie vyjádřila nepochybný úmysl skloubit vnitřní a vnější projevy dobré správy na všech úrovních tak, aby se s cizinci úředně nezacházelo jinak než s občany, neexistuje-li k tomu dostatečně spravedlivé odůvodnění. Týká se to i rozhodování národních, regionálních a místních vlád v rámci nepřímého výkonu evropského práva. Základní právo – vtělené nejnověji do článku II-101 Smlouvy o Ústavě pro Evropu – není vázané na státní příslušnost, ale jeho nositelem jsou všechny fyzické nebo právnické osoby s legálním bydlištěm nebo sídlem v členském státě Unie. Každá takováto osoba má právo na to, aby její záležitosti byly vyřízeny institucemi, orgány a jinými subjekty Unie nestranně, spravedlivě a v přiměřené lhůtě. Toto ustanovení je při dodržení zásady subsidiarity určeno i členským státům, pokud uplatňují právo EU, aniž by šlo o rozšíření působnosti evropského práva nad rámec pravomocí Unie.

Dobrá správa v pojetí evropské ústavní smlouvy zahrnuje právo být slyšen dříve, než je přijato správní opatření s případnými nepříznivými důsledky pro své adresáty, právo mít přístup k dokumentům ve vlastní věci při dodržení oprávněných požadavků důvěrnosti a profesního i obchodního tajemství či povinnost úřadů odůvodnit rozhodnutí. Každá osoba má právo na náhradu škody, způsobené institucemi nebo úředníky Evropské unie při plnění úředních kompetencí, a to v souladu s obecnými právními zásadami, které jsou společné členským státům.

Dobrou zprávu o zakotvení subjektivního práva na dobrou správu je třeba doplnit poněkud úsměvnou terminologickou poznámkou. Název, který zní ve francouzštině droit a une bonne administration, v angličtině right to good administration, v němčině Recht auf eine gute Verwaltung, ve španělštině derecho a una buena administración, či v italštině diritto ad una buona amministrazione, se bez velkých rozpaků oficiálně překládá ve slovenštině jako právo na dobrú správu vecí veřejných, či v polštině jako prawo do dobrej administraci. Český překlad Smlouvy o Ústavě pro Evropu hovoří o právu na řádnou správu.

Lze jen litovat, že právo na dobrou správu nebylo výslovně zmíněno již v Prohlášení lidských a občanských práv z roku 1789, pak by asi překlad nedělal takové potíže. Když bylo o 215 let později zpracováno memorandum konference pořádané Radou Evropy na téma Právo na dobrou správu, vyšlo přesvědčivě najevo, že o tomto základním právu lze hovořit především jako o právu třetí generace, neboť jde o právo, jemuž odpovídá řada obtížných veřejných úkolů i povinností na straně vykonavatelů veřejné správy. Dobrá správa je jako právní pojem rozložena do 29 položek, z nichž jen některé jsou obvyklými instituty českého správního práva, s nimiž operuje jak správní, tak zejména soudní praxe.

Stěží bychom mohli nalézt seriózního programového odpůrce prohloubení a rozšíření soudní kontroly nad sférou exekutivy a administrativy v evropském správním prostoru. Koneckonců již Jean Monnet přesvědčoval před více než půlstoletím politiky i odbornou veřejnost, že nadnárodní vláda a správa může být stravitelným soustem jen tehdy, jestliže je důsledně soudně kontrolována.

Evropský soudní dvůr byl koncipován jako silný správní soud, který posuzuje právní kvalitu normativních, obecných i individuálních aktů přijímaných na nadnárodní úrovni. Z této jeho pravomoci se postupně rozvíjejí funkce ESD jako ústavního soudu, neboť rostou ambice Evropských společenství a jejich nynějšího nástupce Evropské unie přijímat nejenom obecné či individuální vládní a správní akty, ale i normativní legislativní akty. Roste rovněž i význam následné soudní kontroly nařízení a směrnic – či v perspektivě evropské ústavní smlouvy – evropských zákonů a rámcových zákonů.

Respekt k základním právům, od něhož se odvíjí činnost všech institucí Evropské unie, vede zároveň k tomu, že Evropský soud se musí zabývat žalobními body namítajícími porušení základních práv. Správní žaloby často argumentují způsobem, který je příznačný pro ústavní stížnosti, a Evropský soudní dvůr nemůže tuto argumentaci přehlédnout a vyhradit ji pro jiné řízení, které by se zabývalo výlučně ústavněprávní stránkou věci.

Konstitucionalizace dobré správy v Chartě základních práv EU vede k tomu, že se argumenty namítající nedostatek řádné péče a odpovědnosti mohou opřít o mnohem pevnější základ. Nezapomínejme, že právo na dobrou správu jako základní právo začalo působit v prostoru, který je ohraničen těmito faktory:

  • přímým výkonem práva EU evropskou exekutivou a administrativou,
  • nepřímým výkonem evropského práva ústřední, regionální, popř. místní exekutivou a administrativou členských států EU,
  • výkonem soudní kontroly veřejné správy, a to jak na úrovni evropských soudů, tak na úrovni soudů členských států.

Evropská unie nedisponuje legislativní pravomocí pro úpravu společných základů nebo obecného právního rámce správního řízení či jiných exekutivních a administrativních procedur, pokud výkon této veřejnoprávní činnosti není svěřen do výlučné působnosti orgánů EU. V této souvislosti je třeba vzít v úvahu zejména důsledky rozdělení odpovědnosti za výkon exekutivních a administrativních funkcí mezi Unii a členské státy podle principů subsidiarity a proporcionality. V duchu těchto principů ponechávají opatření orgánů EU co nejvíce prostoru pro rozhodování orgánů členských států. Jestliže však vede použití zásady subsidiarity k nečinnosti orgánů Unie, vyžaduje se na členských státech, aby iniciativně přijímaly a uskutečňovaly veškerá vhodná opatření k plnění svých závazků. Pro evropskou exekutivu zároveň platí, že má náležitě zohlednit to, aby zatížení – ať už finanční nebo administrativní, které dopadá nejen na Unii jako celek, ale též na jednotlivé vlády, místní samosprávy, podnikatelské subjekty a občany – bylo co nejmenší a úměrné cíli, kterého se má dosáhnout.

Ďalšie zdroje

REKLAMA

REKLAMA