Existuje v Európskej únii demokratický deficit?

Autori sa pokúšajú definovať demokratický deficit a odpovedať na otázku, ako sa tento deficit prejavuje vo vzťahoch medzi inštitúciami a orgánmi Európskej únie a jej občanmi.

SFPA, Partner
SFPA, Partner

 

Pokus o definíciu demokratického deficitu spôsobuje rovnaké problémy ako pokus o definíciu demokracie. Ak sa však o definovanie demokracie predsa pokúsime, môžeme vytvoriť istý rámec, do ktorého sa dá obsah skúmaného pojmu postupne vsunúť. Prvým predpokladom je odlíšenie „čistej“ demokracie (teda systému, ktorý vypovedá iba o inštitucionálnom spôsobe voľby, resp. rozhodovania, ale nehovorí nám napríklad nič o požiadavke priznania práv menšine) od demokracie nielen formálnej, ale „skutočnej“.

Na tento druhý typ demokracie máme už kvalitatívne iné a omnoho náročnejšie požiadavky. Požadujeme napríklad, aby aj menšinám garantovala rovnaké práva ako má väčšina. To okrem iného znamená aj ústavami garantované slobodné šírenie myšlienok občanov, s nimi spojenú slobodnú politickú súťaž, presadzovanie osvedčených ľudských hodnôt, čo môžeme označiť aj ako isté neformálne pravidlá podporujúce fungovanie dôveryhodnej demokracie dnešného typu.

V „skutočnej“ demokracii občania nielenže vyberajú svojich zástupcov a rozhodujú o veciach verejných, ale vedia ich aj racionálne a kriticky hodnotiť, čo stabilitu demokracie len posilňuje. Hovoríme tu teda o istých neformálnych pravidlách, ktoré sa pri „čistej“ demokracii nezdôrazňujú.

Hľadanie demokratického deficitu


Ak upriamime pozornosť na vzťah medzi občanmi Európskej únie a jej rozvetvenými inštitúciami, demokratický deficit je badateľný v komplikovanej komunikácii a v možnosti občanov primárne sa zorientovať v jej štruktúrach a právomociach. Samotná informovanosť však bude zbytočná, ak systém nezabezpečí efektívny inštitucionálny rámec, ktorý by občanom umožnil v potrebnej miere ovplyvňovať dianie na komunitárnej úrovni. Demokraciu teda treba posudzovať jednak podľa toho, do akej miery občania ako suverénne osoby môžu svojimi rozhodnutiami (napr. voľbami) reálne ovplyvňovať veci verejné, a na druhej strane, do akej miery majú občania dostatočné množstvo informácií na to, aby sa vo voľbách správne rozhodli, ale najmä, aby im ich rozhodnutia priniesli zamýšľaný efekt.


Nedávnu rekordne nízku účasť vo voľbách do Európskeho parlamentu prezentovali niektorí euroskeptici ako jasný dôkaz, že ľudia sú z politiky EÚ znechutení. Zároveň tvrdili, že takýto priebeh volieb je signálom, aby sa ďalej nepokračovalo v procese integrácie. Iní ten istý jav vysvetľovali práve deficitom demokracie v rámci EÚ. Málokto si však uvedomuje, že problém nízkeho záujmu a neinformovanosti občanov nemusí byť spôsobený iba tým, že inštitúcie EÚ slabo komunikujú s občanmi alebo sú pre nich príliš funkčne a štrukturálne komplikované. Toto hodnotenie avizuje istým spôsobom aj širšiu dimenziu európskej nespokojnosti. Prakticky vo všetkých krajinách EÚ (o severských krajinách to platí azda menej) možno pozorovať krízu demokracie sui generis, najmä pokiaľ ide o voľby do národných parlamentov.


Nedostatočný záujem občanov o dianie na komunitárnej úrovni je však aj dôsledkom iných súvislostí. Právomoci a z nich vyplývajúce akty EÚ, resp. Spoločenstiev, nezasahujú do života bežného človeka v takej miere, ako rozhodnutia národných parlamentov a vlád. Inými slovami, EÚ zatiaľ nereguluje také spoločenské vzťahy, ktoré by výraznou mierou mohli vzbudiť záujem „priemerného“ Európana o veci „európsky verejné“.
Z tohto pohľadu potom možno logicky konštatovať, že vina za nezáujem občanov o procesy a akútne problémy odohrávajúce sa na pôde inštitúcií EÚ nepadá len na ich predstaviteľov. Neobstojí vždy ani argument, podľa ktorého by sa mali európske inštitúcie pretvoriť na obraz národných inštitúcií, aby existoval akýsi jednotný systém a prístup k deľbe moci, tak na komunitárnej ako aj na národnej úrovni. Ktorý štát by slúžil ako vzor pre usporiadanie vzťahov medzi inštitúciami EÚ? Sprehľadnila by takáto reforma inštitúcií občanom úlohy a právomoci inštitúcií, ak stále bude platiť „čo štát, to iný systém“? Samozrejme, tým nechceme povedať, že vzťahy medzi inštitúciami EÚ sú optimálne. Zdôrazňujeme však, že treba hľadať skutočné, nie zástupné problémy.


Aká EÚ?


Je veľmi zložité určiť, aké by malo byť optimálne zloženie inštitúcií EÚ. Doterajšie usporiadanie je unikátne – systém nezodpovedá tradičnému modelu deľby moci či už v parlamentnej republike (vrátane monarchie) alebo v prezidentskej republike tak, ako je to vo všetkých demokraciách západného typu. Je ale inštitucionálne rozvetvená a „prebyrokratizovaná“ EÚ anomáliou, ktorá výrazne ohrozuje záujmy občanov a demokraciu ako takú? Podľa nás to tak nie je.


Základnými stavebnými jednotkami EÚ sú členské štáty. Únia vznikla na zmluvnom základe, z čoho niektorí teoretici medzinárodného práva verejného a ústavného práva vyvodzujú, že ide iba o multilaterálnu medzinárodnú zmluvu. Podľa nich teda existuje možnosť vystúpenia členského štátu z EÚ. Ak by to nejaký štát urobil, bolo by to významným dôkazom reálneho zachovania princípu suverenity občanov v EÚ. Takáto možnosť by sa dala prezentovať ako poistka pre občanov a národné štáty pred nežiaducim vývojom v EÚ. Nebolo by teda možné hovoriť o demokratickom deficite.


Lenže existuje druhá skupina teoretikov, ktorí síce uznávajú, že EÚ vznikla na princípoch medzinárodného práva verejného (teda na zmluvnom základe), ale po jej vzniku sa už jeho zásadami neriadi. Z tohto pohľadu je spochybnená možnosť vystúpenia členského štátu z EÚ, čím by sa oslabila aj samotná legitimita EÚ. Legitimitu totiž musíme chápať tak, že ustanovenie štátnych orgánov a ich právomoci sa odvodzujú od občanov, a že občania akceptujú usporiadanie štátu a štátne zriadenie.


Treba pripomenúť, že v Zmluve o EÚ v znení Zmluvy z Nice naozaj nebola explicitne vyjadrená možnosť vystúpenia členského štátu z EÚ. Preto obsah aj duch Zmluvy z Nice vrhal na legitimitu EÚ istý tieň podozrenia. Tento problém však už rieši Zmluva o Ústave pre Európu, článok I-60 („Každý členský štát sa môže rozhodnúť vystúpiť z únie, v súlade so svojimi ústavnými požiadavkami.“) Zmluva o Ústave pre Európu prinútila euroskeptikov „priznať farbu“. Odmietajú síce Zmluvu o Ústave pre Európu ako príliš prointegračnú (najmä kvôli rozšíreniu hlasovania kvalifikovanou väčšinou a kvôli zavedeniu niektorých nových inštitútov), ale na druhej strane im táto zmluva vyráža tromfy z rúk, pretože explicitne vyjadruje princíp suverenity občanov a legitimity EÚ.


Pokiaľ ide o otázku vyššieho stupňa demokracie v EÚ aplikovateľnej na jej inštitúcie a vzťahy medzi nimi, treba povedať, že ak vnímame priamu voliteľnosť zástupcov občanov ako ideál, EÚ má vo vzťahu k demokracii skutočne výrazné rezervy. Veľa závisí samozrejme od toho, či niekto považuje priamu voľbu za prospešnejšiu než voľbu volenými reprezentantmi.


Priama voľba v EÚ?


Podľa nášho názoru by v dôsledku priamej voľby predstaviteľov únie k zásadnejším kvalitatívnym zmenám nedošlo. Navyše, Rada ministrov je na základe dnešného systému akýmsi sprostredkovateľom medzi EÚ a národnými štátmi. Ministri členských štátov rokujú o agende, ktorá sa mnohokrát dotýka aj ich vlastných, „národných“ právomocí. V prípade priamej voľby do dnešnej Rady ministrov by vzniklo medzi členskými štátmi a komunitárnou úrovňou neprirodzené vákuum.


Z dnešného stavu vecí však vyplývajú aj problémy. Ide najmä o otázku mandátu jednotlivých ministrov, ktorá sa riešila aj v SR. Minister je totiž nevoleným zástupcom občanov a má primárnu zodpovednosť voči parlamentu, až potom voči občanom. V členskom štáte minister (vláda) ako zástupca exekutívy návrh zákona iba podáva; konečné schválenie je v rukách parlamentu. Na komunitárnej úrovni sa však minister (vláda) automaticky stáva zákonodarcom (i keď samozrejme v mnohých prípadov spolurozhoduje priamo volený Európsky parlament). Nastáva tak problém s legitimitou rozhodnutí ministrov na komunitárnej úrovni, ktorý riešili jednotlivé členské štáty rôzne.

Slovenská republika podľa nášho názoru vyriešila tento problém optimálne, keďže zaväzuje jednotlivých ministrov k určitému stanovisku tak, že od svojho pôvodného stanoviska sa minister síce môže odchýliť, ale musí to vysvetliť na pôde NR SR. Tá má okrem toho regulárne právo vyvodiť voči ministrovi kedykoľvek aj politickú zodpovednosť. Problémom však zostáva, že NR SR nemá možnosť rozhodnutia ministra na komunitárnej úrovni nijakým spôsobom zmeniť. Treba len dodať, že by túto možnosť nemala ani v prípade, ak by bola dnešná Rada ministrov volená priamo.


Systém dnešného zastúpenia v Rade ministrov má však minimálne jeden neuralgický bod – v súčasnosti stále môže jeden členský štát ovplyvniť komunitárne procesy, vyžadujúce naliehavé riešenie (i keď by to tak nemalo byť v budúcnosti – ústavná zmluva rozširuje hlasovanie kvalifikovanou väčšinou aj na iné oblasti.)
Problémom Rady ministrov je aj spôsob jej rozhodovania. Je pravda, že Zmluva o Ústave pre Európu zavádza nové oblasti, v ktorých členské štáty strácajú právo veta. Rada ministrov sa tak svojim spôsobom „supranacionalizuje“. Môžeme však na základe toho hovoriť o deficite demokracie? Hovorí niekto v USA o deficite demokracie, keď v oboch komorách Kongresu sa hlasuje či už jednoduchou alebo kvalifikovanou väčšinou (nikdy nie jednomyseľne)? Veď ak by rozhodovanie vyžadovalo vždy len konsenzus, nešlo by už o demokraciu, ale o konsocionalizmus.


Európsky parlament


Pri jedinej priamo volenej inštitúcii EÚ sa o demokratickom deficite hovorí najmä v súvislosti s nedostatkom právomocí. Obavy z posilnenia právomocí EP vyplývajú zrejme z faktu, že ak by mu bolo udelené právo zákonodarnej iniciatívy, význam Európskej komisie by zásadne klesol. Takáto negatívna vízia by sa skutočne naplnila, ak by predsedu komisie navrhovala aj naďalej Európska rada a komisárov členské štáty, pretože spôsob dnešného zostavovania komisie by neodrážal reálne rozloženie síl v EP. V dôsledku týchto zásadných zmien by sa ani legislatívna iniciatíva komisie nestretávala s veľkým záujmom zo strany parlamentu. Komisia by sa tak viac-menej stala čisto administratívnym orgánom, ktorý by vykonával iba rozhodnutia parlamentu a rady. Celý proces by smeroval k tomu, že predseda komisie aj komisári by boli volení (alebo potvrdzovaní) Európskym parlamentom, pričom by sa zrejme vytvorili „vládne koalície“. Komisári by sa tak už nevyberali na základe príslušnosti k členským štátom a vzniklo by riziko, že jednotlivé parlamentné frakcie by ich menovali podľa iných, často spochybniteľných kritérií. To by mohlo opäť vzbudiť podozrenie euroskeptikov z privilegovaného postavenia väčších štátov. Navyše, keďže v EP je oveľa nižšia stranícka disciplína ako v národných parlamentoch, mohlo by dôjsť k ešte väčšiemu chaosu, aký sa sporadicky vynára dnes (voľba predsedu, schvaľovanie nových komisárov a pod.) A ak by sa aj komisia zostavovala na základe kombinovaného straníckeho princípu (teda každý štát by mal po jednom členovi komisie pochádzajúcom z „koalície“ vytvorenej v EP), takisto by to mohlo vrhnúť tieň na legitimitu jednotlivých komisárov, pretože ak by napríklad dnes SR mala iba jediného zástupcu „ľudovcov“ v EP, stane sa komisárom… Na druhej strane treba pripustiť, že v stranícky volenej komisii by sa zrejme zotreli ideologické rozdiely, ktoré sú do istej miery hmatateľné v komisii kreovanej súčasným systémom. Avšak ani dnes nie sme svedkami urputných ideologických sporov medzi jednotlivými komisármi. Práve naopak, mnohé rozhodnutia sa prijímajú konsenzom, čo aj dokazuje, že do právomocí EÚ zatiaľ nepatria zásadné otázky „národných“ záujmov a z veľkej časti aj dôsledkom toho, že EÚ formuluje svoju legislatívu dosť široko na to, aby štáty mali možnosť akéhosi vlastného výkladu noriem. Tým však nechceme v žiadnom prípade povedať, že systémové prvky fungovania komisie a jej interakcie s ostatnými inštitúciami sú ideálne. Aj dnes sme svedkami niektorých závažných krokov komisárov, za ktoré by na „národnej“ úrovni zrejme čelili zodpovednosti.1 Treba však zrejme preskúmať aj to, či by zásada odvolateľnosti konkrétneho komisára Európskym parlamentom priniesla niečo pozitívne. Podľa nášho názoru by totiž mohla narušiť zásadu rovnosti medzi štátmi. Parlament, v ktorom sú štáty zastúpené podľa veľkosti, by mohol významným spôsobom prispôsobovať chod komisie svojim predstavám.


Akú komisiu však potrebujeme – silnú, alebo slabú? Parlament je obrovské teleso so (sveto)názorovými rozdielmi a diametrálne rozdiely existujú aj v samotných politických frakciách. Parlament by tak nebol schopný akčne a operatívne reagovať na aktuálne politicko-spoločenské požiadavky, o definovaní dlhodobých vízií ani nehovoriac. Navyše by sa do systému vniesli aj predvídateľné, ale neriešiteľné momenty, čo by určite zbližovaniu EÚ a občana neprispelo. Napokon však kvôli objektívnosti treba dodať, že parlament má aj dnes nepriamo možnosti zasahovať do prípravy legislatívy, napr. tak, že zaviaže komisiu, aby v určitej veci konala.


V EÚ existujú viaceré nedostatky, súvisiace s napĺňaním neformálnych aspektov demokracie. Nejde však o také nedostatky, ktoré by mohli ohroziť demokraciu v Európe ako takú a už vôbec nie o nedostatky, ktoré by spochybňovali princíp legitimity občanov. Dôkazom toho sú aj navrhované zmeny v Zmluve o Ústave pre Európu, ktorá potvrdzuje nastúpený trend. Jej cieľom je totiž priblíženie EÚ občanom, či už z hľadiska striktne právneho alebo neformálneho.


Referencie
Azud, Ján. K otázke vplyvu vstupu SR do EÚ na suverenitu SR v kontexte článku 7 Ústavy Slovenskej republiky. In: Právny obzor, 86 / 2003, s. 591-609
Čorba, Juraj. Európske právo na Slovensku. Kalligram: Bratislava, 2003.
Fiala, Petr a Pitrová, Markéta. Evropská unie. CDK: Brno, 2003.
Karas, Viliam a Králik, Andrej. Európske právo. IURA EDITION: Bratislava, 2004.
McCormick, John. Poznávame Európsku úniu. Formát: Pezinok, 2000.
Prusák, Jozef. Teória práva. VO PF UK: Bratislava, 2001.
Sýkora, Peter (ed.) Európska integrácia. Formát: Pezinok, 2002.
Zmluva o EÚ v znení Zmluvy z Nice
Zmluva o Ústave pre Európu

Poznámky
1) V izolovaných prípadoch dochádza k ovplyvňovaniu aj za súčasného stavu. Odvolávame sa na vyhlásenie odstupujúceho komisára pre rozšírenie. Svojim vyjadrením o predčasnom uzavretí negociačných kapitol jednou balkánskou krajinou tesne pred voľbami mediálne pomohol tamojšej vládnucej ľavicovej koalícii. Môžeme len tušiť, že za týmto vyhlásením bol buď intímny ľudský faktor alebo politický faktor. Svoju rolu zaiste zohral aj fakt, že takéto vyhlásenie pred odstúpením z funkcie nezaväzuje.

Analýza bola uverejnená v publikácii Listy SFPA 5/2004 3. februára 2005.

Ďalšie zdroje

REKLAMA

REKLAMA