Kľúčové otázky pre konvent v záverečnej fáze rozšírenia EÚ

Do roku 2004 sa tvár Európy výrazne zmení. Na Európskej rade v Kodani 12. a 13. decembra 2002 vlády súčasných pätnástich členských štátov vydláždili cestu rozšíreniu EÚ.

 

Kodanská Cestovná mapa (road map) zabezpečuje podpis prístupovej zmluvy desiatim krajinám v apríli 2003. Za predpokladu, že národné referendá o členstve v EÚ v Českej republike, Estónsku, Maďarsku, Lotyšsku, Litve, Malte, Poľsku, Slovinsku a Slovensku sa skončia v roku 2003 s pozitívnym výsledkom, prvá vlna rozšírenia na dvadsaťpäť členov sa ukončí 1. mája 2004.

Stanovenie rámca: Súčasná diskusia o budúcnosti Európy

Len dva mesiace pred Kodaňou, 19. októbra, odstránilo “áno”, ktoré zaznelo v druhom írskom referende o Zmluve z Nice, ďalšiu dôležitú prekážku rozšírenia únie. I keď panuje široká zhoda v tom, že výsledky summitu v Nice nesplnili očakávania v súvislosti s reformami potrebnými na prispôsobenie inštitucionálnych kapacít EÚ rastúcemu počtu členských štátov, revidovaná zmluva vstúpila do platnosti 1. februára 2003.

Nová zmluva však zostane len krátkou epizódou v histórii európskej integrácie. Bez akejkoľvek prestávky Európska únia pokračuje v procese reformy a dnes zápasí o najambicióznejšie revidovanie svojho politického systému od čias založenia. Keď sa pätnásti predstavitelia štátov a vlád v decembri 2000 dohodli na Zmluve z Nice, prijali tiež deklaráciu o budúcnosti Európskej únie, ktorá má zabezpečiť ďalšie reformné kroky do roku 2004. Oznámili zároveň aj vôľu rozprúdiť širokú verejnú diskusiu o budúcnosti Európskej únie, ktorá by sa mala zamerať na štyri hlavné témy:

  • presnejšie rozdelenie právomocí medzi EÚ a členskými štátmi, dodržiavajúc pritom princíp subsidiarity,
  • budúce právne postavenie Charty základných práv EÚ, ktorá bola v Nice slávnostne vyhlásená, no zatiaľ sa nestala súčasťou zmlúv,
  • zjednodušenie zmlúv, aby boli jasnejšie a zrozumiteľnejšie, bez zmeny ich významu,
  • budúca úloha národných parlamentov v rozhodovacích procesoch EÚ.

Zdá sa, že inštitucionálne ustanovenia Zmluvy z Nice sú v prvom rade o tom, ako zachovať schopnosť EÚ konať efektívne aj s dvadsiatimi piatimi alebo aj s väčším počtom členských štátov. V deklarácii hlavy štátov a vlád však zdôraznili “potrebu zlepšiť a monitorovať demokratickú legitimitu a transparentnosť únie a jej inštitúcií s cieľom priblížiť ich občanom členských štátov”. Jednoducho povedané, Zmluva z Nice je predovšetkým o efektívnosti, Deklarácia z Nice o budúcnosti Európskej únie je predovšetkým o demokracii.

Podľa deklarácie má verejná diskusia viesť k ďalšej medzivládnej konferencii o revidovaní zmlúv, a tá by sa mala ukončiť v roku 2004. Na zasadaní Európskej rady v Laekene v decembri 2001 vlády súčasných pätnástich členských štátov stanovili ďalšie detaily procesu reformy. V druhej Deklarácii o budúcnosti Európskej únie sa dohodli na podrobnom zozname približne 60 otázok, ktoré tvoria reformnú agendu pre rok 2004. V porovnaní s deklaráciou z Nice je laekenská cestovná mapa ešte ambicióznejšia, keďže po prvýkrát je v nej explicitná zmienka o zámere mať ústavu pre občanov Európy.

Pätnásť hláv štátov a vlád sa v Laekene dohodli vytvoriť Konvent o budúcnosti Európskej únie ako prípravný orgán pre nadchádzajúcu medzivládnu konferenciu. Toto konzultačné fórum je formované podľa vzoru prvého konventu, ktorý pripravil Chartu základných práv EÚ pred summitom v Nice. Na rozdiel od diplomatického mechanizmu revidovania zmlúv medzivládnymi konferenciami, ktoré primárne právo ešte stále zaručuje, konvent okrem predstaviteľov národných vlád zahŕňa aj členov Európskeho parlamentu, Európskej komisie a národných parlamentov zo súčasných 15 členských štátov a 13 kandidátskych krajín.

S celkovým počtom 105 členov (predseda Valéry Giscard d´Estaing, podpredsedovia Giuliano Amato a Jean-Luc Dehaene, 28 predstaviteľov národných vlád, po 2 členoch zo všetkých 28 národných parlamentov, 16 poslancov Európskeho parlamentu, 2 členovia Európskej komisie) a s rovnakým počtom náhradníkov, ktorí majú tiež právo zúčastňovať sa na plenárnych zasadaniach, konvent začal svoju činnosť vo februári 2002. Do leta 2003 predloží záverečný dokument ako východiskový bod na rokovania následnej medzivládnej konferencie. Táto konferencia predstaviteľov národných vlád bude zodpovedná za prijatie rozhodnutí o budúcich zmenách v zmluve.

Pokiaľ ide o zloženie konventu, znenie laekenskej deklarácie o participácii budúcich členských štátov je obzvlášť zaujímavé: “Pristupujúce kandidátske krajiny budú plne zapojené do činnosti konventu. Budú zastúpené rovnakým spôsobom ako súčasné členské štáty (jeden predstaviteľ vlády a dvaja členovia národného parlamentu) a budú sa môcť zúčastniť na rokovaniach, avšak bez možnosti zabrániť konsenzu, ktorý medzi členskými štátmi môže vzniknúť.”

I keď táto formulácia na prvý pohľad naznačuje určitú druhotriednu participáciu kandidátskych krajín, rokovanie konventu a interpretácia laekenského mandátu sa ukázali byť dostatočne flexibilné na prekonanie tejto priepasti. Prvým významným krokom smerom k rovnakému zaobchádzaniu s budúcimi členskými štátmi bolo rozhodnutie akceptovať poslanca Aloisa Peterleho ako stáleho pozorovateľa predsedníctva konventu. V dôsledku toho je akákoľvek konštelácia, v ktorej sa súčasné členské štáty dohodnú na záverečnom dokumente bez toho, aby vzali do úvahy záujmy kandidátskych štátov, už len ťažko predstaviteľná.

Zvlásť to platí odvtedy, čo v kodanských záveroch dánskeho predsedníctva EÚ z decembra 2002 hlavy štátov a vlád európskej pätnástky potvrdili, že “nové členské štáty sa plnohodnotne zúčastnia na nadchádzajúcej medzivládnej konferencii”, ktorá prijme záverečné rozhodnutie o návrhu ústavy pripravenej európskym konventom. V Kodani navyše jasne vyhlásili, že “zmluva bude podpísaná po pristúpení”. Tento záväzok je dôležitý najmä z toho hľadiska, že medzivládna konferencia skončí svoju činnosť pravdepodobne za talianskeho predsedníctva v druhej polovici roku 2003 a záverečná textová verzia budúcej európskej ústavy bude prijatá už na zasadaní Európskej rady v Ríme v decembri 2003. S cieľom zabrániť tomu, aby táto zmena v časovom rámci nešla na úkor kandidátskych krajín, veľkú podporu medzi kandidátskymi krajinami získala maďarská iniciatíva vyzývajúca na rovnaké postavenie so súčasnými členskými štátmi v konvente a v nadchádzajúcej medzivládnej konferencii. Berúc do úvahy skutočnosť, že revidovanie zmluvy ešte stále závisí od jednomyseľnej dohody všetkých členských štátov, navrhovaný mechanizmus by zahrnul aj právo desiatich budúcich členských štátov zablokovať záverečný výsledok diskusie o ústave v prípade, že by nemali rovnaký názor.

Súčasný stav diskusií v konvente

Na základe návrhu predsedu konventu Giscarda d’Estainga sa práca rozdelila do troch rôznych etáp. V prvej fáze počúvania od februára do júla sa konvent obmedzil na identifikovanie hlavných očakávaní verejnosti smerom k Európskej únii.

Druhá fáza uvažovania sa začala už v júli, keď konvent rozhodol o ustanovení prvých šiestich pracovných skupín, ktoré boli po letnej prestávke doplnené ďalšími piatimi pracovnými skupinami. Mandáty jedenástich pracovných skupín pokrývali tieto oblasti:

  • Pracovná skupina I – Princíp subsidiarity
  • Pracovná skupina II – Inkorporácia Charty základných práv EÚ/ Pristúpenie EÚ k Európskemu dohovoru o ľudských právach
  • Pracovná skupina III – Právna subjektivita Európskej únie
  • Pracovná skupina IV – Budúca úloha národných parlamentov
  • Pracovná skupina V – Doplnkové kompetencie
  • Pracovná skupina VI – Ekonomické riadenie
  • Pracovná skupina VII – Vonkajšie vzťahy
  • Pracovná skupina VIII – Obranná politika
  • Pracovná skupina IX – Zjednodušenie zmlúv
  • Pracovná skupina X – Jednotná zóna slobody, bezpečnosti a spravodlivosti
  • Pracovná skupina XI – Sociálna Európa

Fáza uvažovania sa skončila v decembri 2002, keď desať pracovných skupín predstavilo svoje záverečné správy. Jedine pracovná skupina XI, ktorá bola dodatočne ustanovená koncom roku s cieľom kompenzovať nedostatky pracovnej skupiny VI v súvislosti so sociálnou dimenziou, predložila svoju správu na prvom plenárnom zasadaní konventu vo februári 2003.

Druhým míľnikom v rámci tejto pracovnej fázy bolo predloženie Základnej štruktúry budúcej ústavnej zmluvy Európy prezidentom Giscardom d´Estaingom koncom októbra 2002. Členovia konventu návrh široko podporili. Štruktúra dokumentu je rozdelená do troch častí a preambuly. Giscardov návrh štruktúry sa v zásade prikláňa k rozčleneniu existujúcich zmlúv na základný text obsahujúci jadro ústavných pravidiel (časť I) a druhý text zmluvy týkajúci sa implementácie pravidiel pre každú osobitnú politickú oblasť (časť II). Namiesto vypracovania dvoch separátnych štruktúr textov, štruktúra zvolená pre ústavnú zmluvu spája oba prvky pod spoločnú strechu. Ak zvážime skutočnosť, že ústavná zmluva zabezpečí Európskej únii vlastnú právnu subjektivitu, existujúce zmluvy bude možné spojiť pod jednu strechu a prekonať tak súčasnú trojpilierovú štruktúru Zmluvy o Európskej únii. Podľa odhadu predsedu Giscarda d’Estainga prepísanie zmlúv podľa novej štruktúry by znamenalo, že zo súčasných 414 článkov zmluvy bude možné ponechať približne 205, 136 článkov by sa muselo mierne modifikovať a asi 73 ustanovení by sa muselo zmeniť úplne.

Časť I návrhu štruktúry so 46 článkami tvorí ústavné jadro budúcej únie a vyjadruje základné spôsoby fungovania. Pod názvom Ústavná štruktúra sa zaoberá:

– Definícia a ciele únie (titulok I),

  • Občianstvo únie a základné práva (titulok II),
  • Kompetencie a oblasti pôsobenia únie (titulok III),
  • Inštitúcie únie (titulok IV);
  • Realizácia opatrení únie (titulok V),
  • Demokratický život únie (titulok VI);
  • Financie únie (titulok VII);
  • Pôsobenie únie vo svete (titulok VIII);
  • Únia a jej bezprostredné okolie (titulok IX);
  • Členstvo v únii (titulok X).

Časť II základnej štruktúry bude obsahovať ustanovenia týkajúce sa Politík únie a ich implementácie. V tejto časti budú revidované špecifické pravidlá pre jednotlivé politické oblasti zakotvené v súčasných zmluvách a adaptované v súlade so zmenami vyplývajúcimi z časti I ústavnej zmluvy.

Časť III nesie názov Všeobecné a záverečné ustanovenia a týka sa otázok ako právna kontinuita, zrušenie predchádzajúcich zmlúv, postupy pri revidovaní zmluvy, prijatie, ratifikácia a nadobudnutie platnosti ústavných zmien.

Z rôznych pohľadov treba prijatie tohto návrhu dokumentu plenárnou schôdzou považovať za významný zlom v činnosti konventu. Znamená to predovšetkým to, že konvent nebude pre medzivládnu konferenciu pripravovať alternatívne dokumenty. Namiesto toho predloží jediný návrh textu európskej ústavy. Za predpokladu, že konventu sa nakoniec podarí dosiahnuť široký konsenzus o záverečnom návrhu textu, tento prístup by významne zredukoval manévrovací priestor vlád členský štátov počas medzivládnej konferencie. V dôsledku toho čoraz väčší počet vlád rozhodol, že svojich zástupcov v konvente nahradí ministrami zahraničných vecí so zámerom vyvážiť tento vývoj a udržať si vplyv na záverečný výsledok diskusie o ústave.

Štruktúra jednotného ústavného textu naznačila ďalšie kroky, ktoré sa vykonajú počas súčasnej tretej fázy draftovania, ktorá sa začala začiatkom roka 2003 a pri ktorej sa musí dodržať mimoriadne napätý hraničný termín vzhľadom na skutočnosť, že konvent má ukončiť svoju činnosť do júna. Na základe správ z pracovných skupín a výsledkov plenárnych diskusií Predsedníctvo konventu predložilo začiatkom februára svojim členom prvý súbor návrhov ustanovení v titulkoch I až III časti I. Členovia konventu mali len osem dní na to, aby predložili zmeny v týchto ďalekosiahlych návrhoch, ktoré sa týkajú budúceho rozdelenia kompetencií. Podľa pracovného plánu konventu bude druhý súbor článkov časti I predložený koncom februára (titulky V, VII, IX) a tretí súbor bude predložený na plenárnom zasadaní v polovici marca alebo začiatkom apríla (titulky IV, VI, VIII, X). Plénum prediskutuje všetky súbory predbežných článkov na schôdzi, ktorá bude nasledovať po tej, na ktorej boli návrhy predložené. V prípade “osobitných požiadaviek” je možné ustanoviť malé “skupiny uvažovania”, ktoré by ich mali objasniť a predniesť správu počas nasledujúcej plenárnej schôdze.

Analýza toho, ako prepracovať a modifikovať špecifické ustanovenia o politikách v časti II ústavnej zmluvy, sa začala v januári. Pokiaľ ide o túto časť, predsedníctvo predloží plénu návrhy iba tých článkov, ktoré si vyžadujú podstatné zmeny, kým články vyžadujúce si iba technické zmeny budú pripravené v spolupráci medzi sekretariátom konventu a expertmi z právnych odborov Európskeho parlamentu, Európskej komisie a Európskej rady.

Najneskôr do konca apríla budú hotové všetky záverečné ustanovenia časti III a predložené do pléna v súlade s postupom pre časť I ústavnej zmluvy.

V prípade, že sa konventu podarí dodržať tento časový harmonogram, prvý ucelený návrh by mohol byť hotový koncom apríla a plenárne zasadania konventu v máji a júni by sa potom venovali celkovej diskusii. No ako už naznačil samotný predseda konventu Giscard d´Estaing, ktorý presadzoval, aby konvent mohol pracovať aj po júnovom termíne (termín, ktorý pôvodne stanovila Európska rada), mohlo by byť mimoriadne komplikované ukončiť konzultácie načas. Hlbšie preskúmanie každej otázky, dôkladná diskusia o dôsledkoch všetkých ustanovení, vyvarovanie sa nezrovnalostiam a súčasné budovanie čo najširšieho možného konsenzu si vyžaduje čas. Platí to najmä z toho dôvodu, že ešte stále je niekoľko kľúčových otázok týkajúcich sa budúceho tvaru väčšej Európy, ktoré sú medzi členmi konventu veľmi kontroverzné.

Kľúčové výzvy v záverečnej fáze činnosti konventu

V konvente sú ešte stále nevyjasnené otázky, ako presne by mal vyzerať budúci politický systém rozšírenej Európskej únie a ako naplniť očakávania jej občanov.

Bilancia činnosti konventu je oveľa pozitívnejšia, ako by boli predpovedali mnohí pozorovatelia v začiatkoch konventu pred rokom. Charta základných práv EÚ bude do ústavnej zmluvy inkorporovaná, aj keď ešte nie je vyjasnené, akým spôsobom. Významne sa pokročilo v súvislosti s väčším zapojením národných parlamentov do európskej legislatívy. Pracovná skupina zaoberajúca sa subsidiaritou vypracovala nový “mechanizmus včasného varovania”, ktorý posilňuje ich funkciu kontroly ex ante nad tým, či návrh legislatívneho predpisu je v súlade s princípom subsidiarity. Po desiatich rokoch vášnivej diskusie sa členovia konventu navyše dohodli, že Európska únia bude mať právnu subjektivitu.

Ďalším veľkým zlomom je široký konsenzus týkajúci sa zavedenia rôznych kategórií kompetencií EÚ v ústavnej zmluve. V súlade so znením prvého návrhu článkov časti I (články 10 až 15) predložených predsedníctvom začiatkom februára sa bude rozlišovať medzi výlučnými kompetenciami únie, zdieľanými kompetenciami a podpornými opatreniami. I keď tento nový systém je vzhľadom na oddelené ustanovenia pre koordináciu hospodárskych politík a spoločnú zahraničnú a bezpečnostnú politiku trochu komplikovaný, je významným krokom k zjednodušeniu zmlúv, a tým aj k väčšej transparentnosti.

Na druhej strane sa vedie veľký spor o politickú podstatu európskej integrácie. Obzvlášť prekvapujúca je nevôľa niekoľkých členských štátov voči posilneniu schopnosti EÚ konať efektívne ako medzinárodný aktér v celosvetových záležitostiach. Aj keď nedávne nezhody, ktoré sa medzi členskými štátmi objavili v otázke, či podporiť Spojené štáty v prípade vojenskej intervencie Iraku, opäť poukázali na to, nakoľko je pre EÚ naliehavá spoločná obranná a bezpečnostná politika, v konvente sa postúpilo iba veľmi málo. Iným príkladom značných rozdielov medzi členskými štátmi v súvislosti s kľúčovými úlohami budúcej Európy je neuspokojivý výsledok pracovných skupín zaoberajúcich sa ekonomickým riadením a sociálnou Európou. Napriek nárastu ekonomických a sociálnych rozdielov po rozšírení je únia ešte veľmi ďaleko od Leitbild Európskeho solidárneho spoločenstva alebo od určitej spoločnej predstavy o tom, ako by mal vyzerať európsky ekonomický a sociálny model. Ako ilustruje niekoľko takýchto príkladov, je tu hrozba, že úspech konventu sa obmedzí len na transparentnejšiu systematizáciu kompetencií únie, no bez zdokonalenia jej schopností naplniť očakávania jej občanov v oblasti kľúčových úloh únie.

Ďalší bod, ktorému sa konzultácie konventu zatiaľ vyhli, je otázka budúceho inštitucionálneho usporiadania EÚ. Keď predseda Giscard d´Estaing rozhodol, že špeciálna pracovná skupina pre inštitucionálne otázky ustanovená nebude, toto rozhodnutie bolo motivované zámerom neohroziť budovanie konsenzu v konvente vnášaním tradičných rozporov medzi tými, ktorí presadzujú medzivládny prístup a federalistami na jednej strane, a medzi veľkými a malými členskými štátmi na druhej strane. No po poslednej iniciatíve A(znara)-B(laira)-Chiraca, ktorá navrhuje voleného predsedu Európskej rady, sa táto otázka dostala aj na vrchol agendy konventu. Po predložení spoločného francúzsko-nemeckého návrhu o dvojitom predsedníctve s predsedom komisie voleným Európskym parlamentom a predsedom Európskej rady menovaným hlavami štátov a vlád, plénum konventu diskutovalo o fungovaní inštitúcií EÚ po prvý raz až v januári. Pri tejto príležitosti sa ukázali ešte stále pretrvávajúce hlboké trhliny medzi členmi konventu ohľadom rovnováhy moci v budúcom politickom systéme Európy.

Najmä dve kontroverzné oblasti – budúce inštitucionálne usporiadanie väčšej Európy a demokratická podstata európskej integrácie v rozhodujúcich oblastiach ako zahraničná a bezpečnostná politika alebo sociálna politika – budú rozhodujúce v otázkach:

  • či konvent bude môcť ukončiť svoju činnosť načas,
  •  
  • či bude schopný predložiť medzivládnej konferencii jednotný návrh ústavy založený na širokom konsenze,
  •  
  • a či sa medzivládna konferencia dohodne na návrhu konventu alebo či začne s opätovnými negociáciami – vrátane hrozby, že v roku 2004 dôjde k podobnému biednemu a neuspokojivému výsledku ako pri summite v Nice v roku 2000.


Autor pôsobí v Bertelsmann Stiftung

REKLAMA

REKLAMA