Niekoľko poznámok k reforme EÚ

Po skončení práce Konventu o budúcnosti Európy sa prirodzene núka príležitosť stručne zhodnotiť obsah i proces príprav návrhu ústavnej zmluvy.

 

Laekenská deklarácia1 zaradila medzi hlavné výzvy reformy lepšiu deľbu a definíciu právomocí v Európskej únii, zjednodušenie jej inštrumentov, ako aj potrebu posilniť v Únii demokraciu, transparentnosť a efektivitu. Produkt, ktorý v mene členov Konventu odovzdal Valéry Giscard d’Estaing 18. júla 2003 talianskemu predsedníctvu Únie, dáva čiastkové odpovede na vybrané otázky z Laekenu.

Výsledkom takmer 17-mesačnej práce Konventu od februára 2002 do júla 2003 je komplexný, na mnohých miestach nie jednoducho čitateľný návrh ústavnej zmluvy, ktorý však má potenciál vyjasniť niektoré inštitucionálne vzťahy a politické procesy v EÚ. Text predstavuje široký záujmový kompromis. Neprináša revolučné zmeny, skôr konsoliduje existujúci stav v Únii. Články ústavnej zmluvy prechádzali niekoľkými kolami úprav, text ako celok má však ďaleko od vnútornej koherentnosti. Napriek tomu, že Medzivládna konferencia ešte ponúka možnosť i čas na substantívne i formálne úpravy, jej využitie zostáva otázne. Summa summarum, obsah návrhu odráža nielen vnútornú rôznorodosť Konventu a časové a inštitucionálne tlaky, ktoré sprevádzali jeho prácu, ale aj reálnu politickú vôľu pre momentálne prijateľné zmeny vo fungovaní a rozvoji Európskej únie.

NÁČRT ŠTRUKTÚRY A OBSAHU

Návrh ústavnej zmluvy sa skladá z preambuly a štyroch častí. Spolu má 240 strán. Jeho integrálnou súčasťou je aj päť protokolov a tri deklarácie. Z obsahového hľadiska je najzásadnejšou modifikáciou prvá časť návrhu, o ktorej sa v Konvente intenzívne diskutovalo a rokovalo najmä počas posledných troch mesiacov. Mimo iného táto časť definuje poslanie, právomoci, hodnotový základ a hlavne inštitucionálny rámec Únie. Druhú časť tvorí Charta základných práv, známa od summitu EÚ v Nice ako politický dokument.

Tretia časť návrhu je najdlhšia. Preberá obsah existujúcich článkov z platných zmluvných základov, ktoré detailne pojednávajú o spôsobe správy jednotlivých politických a hospodárskych oblastí v rámci Únie. Upravuje však ich pôvodný formát i obsah a dopĺňa aj niektoré nové články. Štvrtá časť ponúka všeobecné a záverečné ustanovenia, ktoré predovšetkým definujú podmienky pre platnosť novej zmluvy. Po jej schválení a ratifikácii má nová zmluva nahradiť súčasné zmluvné základy a Eu-rópska únia prevezme práva a záväzky Európskych spoločenstiev a únie. Pre platnosť zmluvy je potrebná ratifikácia všetkými signatármi na základe ich individuálnych ústavných pravidiel. Všeobecné a záverečné ustanovenia takisto zakotvujú možnosť zvolania Konventu pri ďalšej revízii ústavnej zmluvy. Takáto revízia sa môže uskutočniť na základe posúdenia podnetu vlády hociktorého členského štátu, Európskeho parlamentu alebo Európskej komisie (EK).

Za štvrtou časťou sú protokoly o úlohe národných parlamentov v EÚ, o uplatňo-vaní princípov subsidiarity a proporciona-lity a o zastúpení občanov v Európskom parlamente (EP) a vážení hlasov v Európ-skej rade (ER) a v Rade ministrov. Ďalej nasleduje Protokol o Euro skupine a Protokol pozmeňujúci Zmluvu o Euratome. Na záver sú uvádzané deklarácie. Prvá sa týka zastúpenia občanov Bulharska a Rumunska v EP a pozície týchto dvoch krajín v ER a Rade ministrov po ich vstupe do EÚ. Druhá pojednáva o zriadení Európskej vonkajšej služby (European external action service) – diplomatickej služby Únie, ktorá má v budúcnosti slúžiť ministrovi zahraničných vecí EÚ. Tretia deklarácia postuluje, že v prípade, ak niektorá členská krajina zmluvu neratifikuje, alebo má s ratifikáciou problémy dva roky po jej podpise, vzniknutou situáciou sa bude zaoberať Európska rada.

DEĽBA MOCI

Azda najväčšia pozornosť sa v Konvente sústredila na riešenie otázky budúcej deľby moci v Únii s 25 a viacerými členskými krajinami. Diskusia sa zamerala na dve principiálne roviny – deľbu moci medzi Úniou a členskými krajinami a deľbu moci medzi jednotlivými inštitucionálnymi aktérmi vo vnútri Únie.

Návrh ústavnej zmluvy jasne deklaruje, že moc sa odvádza od členských krajín Únie. Na základe spoločných pravidiel členské krajiny určujú obsah, priebeh a rýchlosť integračného projektu. Pre chápanie deľby práce v Únii je dobré, že text prináša explicitné pomenovanie výlučných, zdieľaných a podporných právomocí EÚ. Únia vykonáva výlučné právomoci len v štyroch zreteľne vytýčených oblastiach. Sú to menová politika, spoločná obchodná politika, colná únia a ochrana morských biologických zdrojov. V ostatných politických oblastiach členské štáty buď zdieľajú právomoci spolu s EÚ, alebo rozhodujú každý samostatne.

Zavedenie pojmov výlučné či zdieľané právomoci však nepredstavuje hlbšiu kategorizáciu rôznych politických oblastí. Nejedná sa o jednoznačné prekonanie súčasnej trojpilierovej štruktúry s prvým pilierom v podobe jednotného európskeho trhu, druhým pilierom tvoreným Spoločnou zahraničnou a bezpečnostnou politikou a tretím pilierom pre oblasť spravodlivosti a vnútorných záležitostí. Praktickým problémom zostáva, že každá politická oblasť sa riadi vlastnými pravidlami. Neexistuje jednotný systém pre danú kategóriu kompetencií. Oblasť vnútorného trhu i otázky vnútornej bezpečnosti tak napríklad patria do kategórie zdieľaných právomocí, ale mechanizmy spravujúce každú z týchto široko definovaných politických oblastí sa líšia. Napriek pokusu o jasnejšie vymedzenie pôsobnosti Európskej únie a členských štátov, každodenný politický proces na poli integrácie zostáva minimálne rovnako komplikovaný ako kedykoľvek v minulosti.

Detailnejšia analýza textu ústavnej zmluvy však odhalí, že sa nemení doterajšia prax vo sférach priamych daní alebo sociálneho či dôchodkového zabezpečenia, ktoré si jednotlivé krajiny Únie spravujú na základe vlastných domácich rozhodnutí. K prevratným zmenám neprichádza ani v oblasti Spoločnej zahraničnej a bezpeč-nostnej politiky, návrh ráta s vytvorením funkcie ministra zahraničných vecí EÚ. Ten bude môcť prichádzať s vlastnými zahraničnopolitckými iniciatívami, bude koordinovať externé aktivity Únie a reprezentovať EÚ smerom navonok. Aj v budúcnosti si však každé dôležité zahraničnopolitické rozhodnutie Európskej únie vyžiada súhlas všetkých členských štátov. K určitým badateľným posunom dochádza v citlivých otázkach spravodlivosti a vnútorných záležitostí. Návrh ústavnej zmluvy otvára možnosť ustanovenia inštitútu európskeho prokurátora a harmonizácie niektorých aspektov trestného práva. Uskutočnenie týchto krokov je však v zásade podmienené spoločným súhlasom všetkých členských krajín EÚ.

INŠTITUCIONÁLNA (NE)ROVNOVÁHA

Otázka deľby kompetencií medzi Úniou a členskými krajinami zďaleka nevyvolala v Konvente toľko diskusií a napätia ako rozličné predstavy o podobe exekutívnych vzťahov v EÚ. Diskusie o postavení a zložení Európskej komisie, Európskej rady a Rady ministrov vyústili do protichodných pozícií väčšiny menších a väčších členských krajín. Názory Veľkej Británie, Francúzska, Talianska, Španielska, ale aj Nemecka či Poľska o potrebe stáleho predsedu Európskej rady sa stretli s nevôľou skupiny šestnástich takzvane podobne zmýšľajúcich krajín (like – minded countries – medzi nimi aj Slovenska), ktoré podporili zachovanie rotujúceho predsedníctva ER a uplatnenie princípu jedna krajina – jeden komisár.

Napriek tomu, že v Konvente fungovalo niekoľko pracovných skupín podieľajúcich sa na príprave častí novej ústavnej zmluvy, reforma hlavných inštitúcií EÚ sa dohadovala až počas posledných týždňov práce Konventu. Prebiehala prevažne za zatvorenými dverami a pod pevnou taktovkou predsedníctva Konventu. Výsledný kompromis, prezentovaný tesne pred solúnskym summitom EÚ v júni 2003, však nedáva dostatočné odpovede na fungovanie výkonnej moci v Únii.

Návrh ústavnej zmluvy uvádza do života stálu funkciu predsedu Európskej rady, ktorého si zvolia šéfovia vlád a hlavy členských štátov EÚ, a ktorý nahradí súčasné šesťmesačné rotujúce predsedníctvo Únie. I keď väčšie krajiny EÚ pôvodne presadzovali výraznejšie právomoci pre nového predsedu ER, jeho hlavnou úlohou má byť príprava a úspešný chod summitov Únie. Reálne ambície človeka s takouto pozíciou sa však ťažko obmedzia iba na výkon administratívnych úloh. Zosobnenie predsedníctva Európskej rady vytvára potenciálnu pôdu pre vznik nového mocenského centra EÚ.

Ústavná zmluva modifikuje legitimitu Komisie, ktorá je dnes založená aj na fakte, že každý štát EÚ nominuje svojho kandidáta na post komisára. V budúcnosti sa má počet členov Európskej komisie obmedziť na 15. V Komisii by mali sedieť hlasujúci Európski komisári spolu s nehlasujúcimi komisármi. Návrh ústavnej zmluvy síce zachováva princíp rovnocennosti, keďže zastúpenie každej krajiny v EK má rotovať na pravidelnej báze bez ohľadu na veľkosť členského štátu, nedefinuje však deľbu práce medzi funkciami Európskeho komisára a komisára. Nie je jasné, či komisári budú určitým ekvivalentom štátnych tajomníkov Európskych komisárov v rámci spoločného portfólia, alebo budú zodpovední za samostatné portfóliá.

V exekutívnych vzťahoch sa príliš veľký priestor ponecháva na možnú prax. Vo vonkajších vzťahoch nie je zrejmý vzťah predsedu Európskej rady a ministra zahraničných vecí EÚ. Posilňuje sa úloha členských krajín. Tie sú primárne zodpovedné za výber predsedu Európskej komisie, ktorého konečné schválenie podlieha súhlasu EP, ale aj predsedu Európskej rady. Vytvára sa široký priestor pre možné konflikty a permanentné napätie medzi šéfmi EK a ER. Pomôcť by azda mohli vyvažujúce kontrolné inštitucionálne mechanizmy, napríklad alternatívny zdroj legitimity predsedu EK, odvodený od skutočnej voľby poslancami EP.

Vo všeobecnosti sa mení dnešná rovnováha medzi menšími a väčšími členskými štátmi EÚ. Nejasná deľba práce medzi rôznymi výkonnými aktérmi môže ohroziť akcieschopnosť Únie. Navyše, neuspokojivo definované exekutívne vzťahy v budúcej EÚ vytvárajú relatívne široký priestor pre možné zmeny existujúcej inštitucionálnej rovnováhy, a tým aj potenciálnu zmenu dynamiky a formy procesu európskej integrácie. Takýto vývoj nemusí byť a priori negatívny a pristupujúce krajiny ako Slovensko sa možnej novej realite prispôsobia azda i rýchlejšie ako zakladajúce členské štáty EÚ. Obavy o osud integračného projektu skôr plynú zo skutočnosti, že vágnosť predstáv o inštitucionálnych väzbách v rozšírenej Únii je oveľa viac výsledkom konfliktných postojov krajín EÚ ako výsledkom ich konvergujúcej zhody.

ZJEDNODUŠENIE NÁSTROJOV A POSILNENIE DEMOKRATICKÝCH MECHANIZMOV

Oproti inštitucionálnej architektúre členovia Konventu jednoznačne podporili ideu zjednodušenia primárneho práva. Viditeľným prínosom návrhu je pokus o nahradenie doterajších zmluvných základov Európskych spoločenstiev a Európskej únie jedným, uceleným dokumentom. Aj keď úspech snáh o zrozumiteľné definovanie vzťahov a pravidiel integrujúcej sa Európy je otázny, ústavná zmluva rieši problém právnej subjektivity a občanom aspoň verbálne približuje legislatívne nástroje. Namiesto nariadení a smerníc tak nájdu v bu-dúcej EÚ uplatnenie Európske zákony a Európske rámcové zákony.

Ústavná zmluva obsahuje iniciatívy smerujúce k posilneniu princípov demokracie a občianskych práv. Únia sa definuje ako hodnotové spoločenstvo založené na rešpektovaní ľudskej dôstojnosti, slobody, demokracie, právneho štátu a dodržiavania ľudských práv. Zahrnutie Charty základných práv EÚ do textu ústavy poskytne občanom šancu dovolávať sa vlastných práv a slobôd v súvislosti s konaním inštitúcií EÚ. Občania získajú príležitosť väčšieho dohľadu nad legislatívnymi návrhmi Únie formou politickej kontroly uplatňovania princípu subsidiarity národnými parlamentmi členských krajín. Rozšíri sa spolurozhodovanie Európskeho parlamentu. V legislatívnom procese sa zrovnoprávňuje postavenie Rady, zloženej z ministrov členských krajín,, a Európ-skeho parlamentu zloženého z priamo volených poslancov. Navyše, zasadnutia Rady ministrov pri rokovaní o legislatívnom návrhu budú verejné. Úplnou novinkou je možnosť predloženia spoločnej petície viac ako jedného milióna občanov EÚ, ktorí za určitých podmienok môžu iniciovať legislatívny návrh Európskej komisie. Podmienky pre takúto petíciu má určiť budúci európsky zákon. Nie je však zrejmé, kedy sa prijme.

Najvypuklejším problémom z pohľadu občana je množstvo duplicít, ktoré text ústavy obsahuje. Výklad práv a slobôd je v Charte, zároveň sa nachádza v prvej časti ústavy a venuje sa im aj tretia časť v rámci popisu fungovania jednotlivých politík EÚ. Mnohými duplicitami trpí predstavenie inštitucionálnych vzťahov. Ich základné poslanie, právomoci a zloženie možno nájsť v prvej časti, rozšírenú verziu v tretej časti. Text je redundantný, komplikuje sa tak interpretácia jeho obsahu.

SKÚSENOSŤ KONVENTU

Je evidentné, že Konvent nevyriešil mnohé záležitosti a Medzivládna konferencia môže priniesť nielen dôležité formálne úpravy. Prácu Konventu treba hodnotiť aj v širšom kontexte udalostí. Nebyť irackej krízy, dnes možno máme výraznejšie úpravy druhého piliera. Nebyť tlakov na uskutočnenie rýchlej Medzivládnej konferencie, návrh ústavnej zmluvy by možno pôsobil konzistentnejším a premyslenejším dojmom.

Konvent bol však zároveň prvou príležitosťou, ktorá praktickou participáciou zástupcov kandidátskych krajín ilustrovala životaschopnosť rozšírenej Únie. Členovia Konventu sa dohodli na posunoch, ktoré nedokázala zvládnuť Medzivládna konferencia 15 členských krajín v roku 2000. Na rozdiel od Zmluvy z Nice, ústavná zmluva otvára možnosť použitia flexibilného nástroja posilnenej spolupráce vo všetkých politických oblastiach. Napriek potenciálne nevýhodným praktickým dopadom na mnohé členské a najmä menšie pristupujúce krajiny, ústavná zmluva zjednodušuje definíciu kvalifikovanej väčšiny v EÚ tým, že odpadá komplexné váženie hlasov jednotlivých krajín v Rade. Tieto príklady naznačujú, že s rozšírením sa dynamika integrácie vôbec nemusí spomaliť.

Aj vďaka novým impulzom a skúsenostiam zo skutočnej praxe rozšírenej EÚ, ako aj vďaka obsahovým a formálnym deficitom návrhu novej ústavnej zmluvy má inštitút Konventu zrejmý predpoklad ďalšieho uplatnenia pri budúcich inštitucionálnych reformách Únie. Prinajmenšom je reálne sa domnievať, že životnosť metódy Konventu presiahne obdobie platnosti novej ústavnej zmluvy EÚ. Treba len dúfať, že ďalší “konventisti” naplnia ciele vlastného poslania ešte lepšie ako tí súčasní.


Pôvodný text nájdete na stránke SFPA.

Ďalšie analýzy si môžete prečítať na stránke Slovenskej spoločnosti pre zahraničnú politiku.

Ďalšie zdroje

REKLAMA

REKLAMA