Pakt rastu a stability – ďalšie kolo v súboji Komisia verzus Rada?

Rozhodnutie Európskej komisie riešiť súdnou cestou spor o (ne)plnení Paktu rastu a stability niektorými štátmi eurozóny vyvolal značnú pozornosť. Existujú právne a politické mechanizmy, ktorými by Európska komisia mohla dosiahnuť svojich cieľov. Je čisto právny model riešenia riskantný?

 

Hlavní aktéři sporu

Francie a Spolková republika Německo se spolu s ostatními členy eurozóny zavázaly k dodržování rozpočtových pravidel a limitů stanovených v Paktu stability a růstu. Oba státy ale opakovaně porušily jeden z klíčových prvků Paktu, kterým je rozpočtový deficit ve výši maximálně 3 %. Pakt stability a růstu předpokládá uvalení finančních sankcí na stát, který by daná rozpočtová pravidla porušil. Intenzita těchto sankcí je přitom radikálně vyšší než u postihů, které je možné použít v případě porušení jiného evropského práva členským státem.

Dalším aktérem v této kauze je Rada EU (dříve Rada ministrů). Sankce při porušení Paktu stability a růstu nenabíhají automaticky v okamžiku nedodržení jeho pravidel. O jejich uvalení a rozsahu musí rozhodnout Rada EU, obvykle ve složení ministrů financí (ECOFIN). Při svém rozhodování se Rada musí řídit právem EU (včetně pravidel Paktu stability a růstu), ale v oblasti právem výslovně neupravené je jí ponechána poměrně široká míra diskrece. O možném uvalení sankcí rozhoduje Rada kvalifikovanou většinou. O případu Francie a SRN jednala Rada v listopadu 2003. Rozhodnutím z 25. listopadu 2003 ale žádné sankce neuvalila a poskytla Francii i Německu odklad ke konsolidaci rozpočtů do roku 2005. Kritici tohoto rozhodnutí (například Nizozemí, Španělsko, Finsko, Rakousko, Evropská komise či Evropská centrální banka) poukazovali zejména na potenciálně diskriminační charakter rozhodnutí (první „výjimka“ byla udělena dvěma největším státům EU). Zároveň se jim zdálo nepřípustné i de facto pozastavení účinnosti Paktu stability až do roku 2005, protože by bylo politicky neprůchodné vymáhat prostřednictvím „tvrdých“ sankcí dodržování Paktu od zbývajících států Eurozóny po dobu trvání výjimky pro Francii a Německo.

Evropská komise je nazývána „strážkyní smluv“. Tato pozice jí dává pravomoc žalovat členský stát za porušení jeho povinností vyplývajících z evropského práva. Evropská komise je zároveň privilegovaným účastníkem řízení o neplatnosti sekundárních norem práva EU, což znamená, že může před Evropským soudním dvorem zpochybnit platnost téměř jakékoli závazné právní normy přijaté jinými orgány EU. Evropská komise dlouhodobě kritizovala Francii i Německo pro porušování Paktu stability a byla to právě ona, která iniciovala jednání Rady o možném uvalení sankcí. Evropská komise byla tudíž pochopitelně nespokojena s rozhodnutím Rady, která se od jejich doporučení zásadně odchýlila. Komise kromě protestů na politické linii provedla i právní analýzu postupu Rady a dospěla k závěru, že rozhodnutí Rady porušuje evropské primární právo (Pakt stability a růstu). Následně Evropská komise napadla rozhodnutí Rady žalobou před Evropským soudním dvorem.

Žaloba na neplatnost

Žaloba, kterou Evropská komise namířila proti Radě EU, je žalobou na neplatnost („annulment action“). Smyslem takové žaloby je přesvědčit ESD, aby prohlásil závaznou normu sekundárního práva EU (nařízení, směrnici nebo rozhodnutí) přijatou jedním nebo více orgány EU za neplatnou. Důvodem její neplatnosti je rozpor s primárním právem EU (například porušení procesních pravidel předpokládaných primárním právem pro přijetí příslušné sekundární normy, překročení pravomocí EU nebo porušení principů práva EU). Žaloba na neplatnost je tak analogická s ústavní žalobou před českým Ústavním soudem, kdy má soud posoudit soulad napadeného zákona s českým ústavním řádem. I v tomto typu řízení je podobně jako v řízení před Ústavním soudem ČR omezen okruh subjektů, které mohou řízení zahájit (jasným cílem je zabránit zahlcení soudu banálními či jasně nepodloženými žalobami podávanými notorickými stěžovateli). V evropském soudním systému se potenciální žalobci dělí do tří skupin: na privilegované, poloprivilegované a neprivilegované. Pouze privilegovaní účastníci, ke kterým patří společně s členskými státy, Radou a Evropským parlamentem i Evropská komise, mohou napadnout kteroukoliv závaznou sekundární normu; jsou omezeni pouze dvouměsíční lhůtou pro podání žaloby. Žaloby podané privilegovanými (a poloprivilegovanými) účastníky posuzuje v první instanci přímo Evropský soudní dvůr, k rozhodování o žalobách v první instanci neprivilegovaných účastníků (jednotlivců a firem) existuje Soud první instance.

Žaloby na neplatnost sekundárního práva se před ESD řeší méně často než žaloby Evropské komise proti členským státům nebo předběžné otázky položené soudem členského státu. I tak však řeší Evropský soudní dvůr několik desítek případů ročně; a navíc ještě několik desítek odvolání proti rozhodnutím Soudu první instance. Přesto je ale žaloba týkající se Paktu stability v mnoha aspektech unikátem. Specifik této žaloby je hned několik:

Mimořádná citlivost problému

Rozhodnutí Rady o „nepotrestání“ Francie a Německa pro porušení Paktu stability nebylo pouze otázkou právní úvahy, ale i úvahou o politické průchodnosti takového kroku, jeho vymahatelnosti a dlouhodobých dopadech na eurozónu i celou Evropskou unii. Kritici rozhodnutí Rady ze strany členských států se nerozhodli řešit kauzu soudní cestou, ačkoliv jsou stejně jako Evropská komise či Evropský parlament plně privilegovanými účastníky, kteří mohou před Evropským soudním dvorem napadnout jakoukoliv závaznou normu evropského sekundárního práva. Rozhodnutí Evropské komise iniciovat soudní přezkoumání je rovněž výrazným politickým krokem, který může v konečném důsledku nastavit novou institucionální rovnováhu v Evropské unii.

Právní důvody přezkumu

Cílem žaloby na neplatnost je posoudit soulad konkrétní normy evropského sekundárního práva s právem primárním. Konkrétní důvody, pro které může ESD normu zrušit, jsou zejména porušení procesních pravidel při přijímání dané normy, překročení pravomocí EU nebo ES, porušení principů evropského práva nebo zneužití pravomoci. Klíčovým problémem proto je otázka, která část nebo klauzule primárního práva byla narušena sekundární normou. V případě Paktu stability je klíčovým článek 104 Smlouvy o ES. Ten však stanoví pouze rámcová pravidla, detaily jsou upraveny v právu sekundárním (nařízení č. 1466/97 a 1467/97) a v Závěrech Evropské rady z roku 1997. Zde nastávají dva problémy: prvním je značná volnost až neurčitost, se kterou jsou pravidla rozhodování o sankcích formulována; druhým problémem je hierarchie aktů – pro ESD (a pro právníky Komise) by bylo výrazně snazší při posuzování legality rozhodnutí Rady argumentovat nařízením 1466/97 a 1467/97. Nařízení i rozhodnutí jsou ale normy sekundárního práva a hierarchické vztahy mezi nimi nejsou jasné. Oba typy norem stojí v hierarchii evropského práva spíše na stejné úrovni. Nejde tedy o hierarchický vztah jako například mezi zákonem a ministerskými vyhláškami v České republice, kde je abstraktní nařízení nadřazeno konkrétnímu rozhodnutí. ESD bude při svém rozhodování také nucen vzít v úvahu obecné principy evropského práva, zejména princip loajality členských států pro fungování evropské integrace (čím významnějšímu princip, tím nejasnější jeho obsah).

První využití urychlené procedury (zrychleného řízení) před Evropským soudním dvorem v přímé žalobě

Možnost zrychleného řízení byla zavedena změnou procesních pravidel soudu v roce 2000. Urychlená procedura by měla být pojistkou proti neodstranitelným či mimořádně závažným dopadům způsobené délkou soudního řízení u ESD (respektive kombinací prvoinstančního řízení před Soudem první instance a odvolacího řízení před ESD), která se běžně pohybuje mezi jedním a dvěma roky. Dosud bylo urychlené řízení použito jen při odvolacím řízení, kdy ESD přezkoumával rozhodnutí Soudu prvního stupně v otázce přezkumu rozhodnutí Evropské komise o autorizaci lékařských přípravků pro hubnutí. Ani zkrácená procedura nemá přesně stanovené časové limity pro ukončení.

Bylo by též vhodné podotknout, že i pokud by ESD prohlásila rozhodnutí Rady o neudělení sankcí za neplatné, nemůže jej v žádném případě nahradit vlastním rozhodnutím. ESD proto může fungovat pouze jako „negativní“ zákonodárce, ale funkci Rady nahradit nemůže.

Další použitelné právní nástroje

Žaloba na neplatnost není jediným nástrojem soudní kontroly, který by mohl být při sporu i implementaci Paktu stability a růstu využit.

Další možností by byla přímá žaloba na členské státy, kterou může Evropská komise použít proti státu, který porušuje své povinnosti podle evropského práva (takzvaná dozorčí žaloba). Tato žaloba by teoreticky mohla být zaměřena proti členským státům porušujícím Pakt stability nebo proti těm státům, které při svém hlasování v Radě blokovaly uvalení sankcí, což bylo podle Evropské komise nelegální. Důvodem nevyužití dozorčí žaloby je ještě větší opatrnost Evropské komise při jejím využívání. Evropská komise nemá povinnost podat dozorčí žalobu (stejně jako nemá povinnost podat žalobu na neplatnost sekundárního komunitárního práva) vždy, kdy se domnívá, že některý členský stát porušil své povinnosti (na rozdíl například od českého státního zastupitelství, které je povinné stíhat všechny trestné činy, o kterých se dozví). Obecně je Evropská komise při podávání dozorčích žalob mimořádně opatrná a soudní cestou jde jen v případech, kdy předpokládá mimořádně velkou šanci na úspěch. V roce 2002 tak Evropská komise vyhrála 90 z 93 kauz řešených před ESD. I při jasných kauzách se ale Evropská komise často přímé žalobě proti členskému státu vyhne, pokud očekává razantní reakci ze strany žalovaného státu. Evropská komise například nikdy nežalovala Německo kvůli tomu, že německý ústavní soud odmítá referovat při řešení kauz s evropským prvkem k Evropskému soudnímu dvoru. Dalším faktorem, který vedl Evropskou komisi k podání žaloby proti Radě jako celku místo žaloby proti jednotlivým členským státům, byl předpoklad, že při žalobě zaměřené proti instituci EU, byť složené ze zástupců členských zemí, nebudou reakce států tak prudké, jako kdyby žaloby mířily přímo na ně.

V budoucnosti by se před ESD mohla objevit i žaloba na nečinnost instituce EU. Evropský soudní dvůr může rozhodnutí Rady zrušit, ale nemůže jej nahradit vlastním „pozitivním“ rozhodnutím. Pokud by Rada i po případném rozsudku ESD zůstala pasivní, Evropská komise by se ji mohla pokusit k aktivitě přimět opět soudní cestou: Před ESD by mohla požádat o vydání rozsudku, který by konstatoval, že Rada svou nečinností porušuje evropské právo. Případný rozsudek by ale neobsahoval žádné vymáhací mechanismy a v případě „tvrdohlavosti“ Rady by na věci nic nezměnil, nanejvýš by mohl přidat do argumentáře Evropské komise další bod při politickém vyjednávání o řešení sporu. Pro svou relativní neúčinnost je institut žaloby na nečinnost využíván velmi zřídka a ESD řeší nanejvýš několik podobných kauz ročně.

Na teoretické rovině by se mohly rovněž objevit žaloby soukromých subjektů, které by se porušováním Paktu stability cítily poškozeni, proti členským státům nebo institucím EU (zejména Radě). Právo EU sice přiznává odpovědnost členských států i samotné EU za porušení evropského práva výslovně ve smlouvách či podle judikatury ESD, ale podmínky pro přiznání takové odpovědnosti jsou nastaveny tak přísně, že by šance soukromých subjektů v případě sporu o náhradu škody způsobenou porušením Paktu stability a růstu byly minimální.

Právo versus politika v Evropské unii

Právní regulace hraje v Evropské unii výrazně vyšší roli než ve většině jiných mezinárodních organizací. Vymáhání práva EU vůči členským státům je ale oblastí, ve které hrávají důležitou roli politické mechanismy. Evropské právo vybavilo Evropskou komisi coby „strážkyni smluv“ úctyhodnými pravomocemi zahajovat soudní řízení proti státům či institucím porušujícím dle názoru Komise své povinnosti. Evropské právo již však neobsahuje srovnatelné mechanismy pro vymáhání či trestání těchto pochybení. To záleží stále víceméně na dobrovolném souhlasu jednotlivých členských států a na diplomatickém tlaku ostatních zemí EU. Pakt stability a růstu zavedl první sankčně-vymáhací mechanismus, který mohl členské státy opravdu „bolet“. Jedná se o sankce v podobě bezúročných depozitů dosahujících desetin procent HDP příslušné země. Je příznačné, že při možnosti poprvé rozhodnout o využití těchto sankcí dala Rada přednost vyčkávací taktice. O to zajímavější je současná snaha Evropské komise podpořit plnění Paktu stability soudní cestou. Avšak i přes možné vítězství před ESD Evropská komise svého cíle automaticky nedosáhne. Klíčové slovo bude mít stále Rada ministrů, která může názor Komise i Soudu dosti úspěšně ignorovat. Rozsudek ESD se tak zřejmě opět stane jen jedním z prvků konečného řešení problému s politickým zákulisím.


Autor je člen Inštitútu pre európsku politiku EUROPEUM.

Ďalšie analýzy môžete nájsť na stránke integrace.cz.

Ďalšie zdroje

REKLAMA

REKLAMA