Participativní demokracie v evropské ústavní smlouvě

Autor si všíma inštitúty participatívnej demokracie, ktoré obsahuje európska ústavná zmluva. Konštatuje pritom, že euroústava „obsahuje několik ustanovení, která se nevyskytují v ústavách a ústavních dokumentech jiných států“.

Integrace, partner
Integrace, partner

 

Evropská ústavní smlouva jednoznačně posouvá dál význam participativní demokracie. Smlouva totiž obsahuje několik ustanovení, která se nevyskytují v ústavách a ústavních dokumentech jiných států. Tento významný posun je zahrnut v článku I-47. V evropské ústavní smlouvě je tak patrná snaha vyvážit poměr mezi demokracií zastupitelskou (článek I-46) a demokracií participativní. Tato skutečnost musí být brána na zřetel, když se bavíme o roli občanské společnosti v evropském dění. Článek I-46 jasně implikuje, že zvolení zástupci evropských občanů (poslanci Evropského parlamentu) a nepřímo i vlády jednotlivých členských zemí mají k rozhodování politický mandát. Tento mandát nemůže být tudíž zpochybněn rozšířenými možnostmi samotných evropských občanů a neziskovými organizacemi. Jejich účast na správě evropských věcí veřejných je však potřebná, žádoucí a doplňující ve vztahu k již existujícím politickým institucím. V důsledku rozšíření možností evropských občanů na rozhodovacích procesech v EU mělo dojít k zásadnímu zmenšení demokratického deficitu EU a posílení pocitu evropské sounáležitosti mezi občany jednotlivých členských zemí.

Zde je nutno mít na paměti skutečnost, že Evropská unie je stále poměrně mladou, i když dospívající demokracií. Proto je třeba času a trpělivosti, aby se demokratické procesy v EU ustálily a zažily (Prof. J. Greenwood, Robert Gordon University na konferenci ECAS, 13.9.2004). Ze své strany bych tuto úvahu doplnil o poznámku, že řada politologů nepovažuje Evropskou unii za klasický politický útvar, který by se dal pochopit kritérii aplikovatelnými na národní stát. Tito politologové (například Andrew Moravcsik) tvrdí, že v případě EU máme co do činění s postmoderním seskupením, které si vytváří vlastní kategorie a měřítka. Sem by také mohl patřit již zmíněný prostor a důraz na participativní demokracii podle článku I-47.

V této souvislosti bych ale také vyslovil obavu, že důraz kladený na evropskou občanskou společnost, prostor pro evropský neziskový sektor v rámci možností nabízených ústavní smlouvou EU by se také dal označit na projev sociálního inženýrství, který ale má nejistý výsledek. Je zde patrná snaha vytvořit evropské veřejné mínění, evropský démos, po kterém se tolik stále volá. Při analýze ústavní smlouvy se člověk jen stěží ubrání dojmu, že některé její články působí přesně tímto směrem.

Budoucí vývoj závisí na zaváděné praxi, vzájemném působení, síle a chování jednotlivých aktérů a institucí. Jak je z textu ústavní smlouvy patrné, celá řada detailů a podstatných skutečností v ní není řešena. Mnohá zásadní rozhodnutí ovlivňující podobu zapojení neziskového sektoru do evropského dění budou teprve učiněna. (K jednotlivostem se ještě vrátím na jiném místě tohoto příspěvku.) Bude proto velmi důležitá praxe, jaká se zavede a uplatní. Bude rozhodovat síla a argumenty jednotlivých aktérů: evropských organizací zastupujících občanskou společnost na straně jedné a evropských institucí na straně druhé.

Článek I-47

Nyní již přistupme ke kritické analýze zmíněného článku I-47, který nese v textu ústavní smlouvy označení „Zásada participativní demokracie“. Zamysleme se nad jeho možným dopadem na evropské dění a na neziskové organizace především.

Pro začátek citujme znění tohoto článku:

  • 1. Orgány dávají vhodnými způsoby občanům a reprezentativním sdružením možnost projevovat a veřejně si vyměňovat své názory na všechny oblasti činnosti Unie.
  • 2. Orgány udržují otevřený, transparentní a pravidelný dialog s reprezentativními sdruženími a občanskou společností.
  • 3. Za účelem zajištění soudržnosti a transparentnosti činností Unie vede Komise s dotčenými stranami rozsáhlé konzultace.
  • 4. Nejméně jeden milion občanů Unie pocházejících z podstatného počtu členských států se může ujmout iniciativy a vyzvat Komisi, aby v rámci svých pravomocí předložila vhodný návrh k otázkám, k nimž je podle mínění těchto občanů nezbytné přijetí právního aktu Unie pro účely provedení ústavní smlouvy. Postup a podmínky požadované pro tuto občanskou iniciativu, včetně minimálního počtu členských států, z nichž musí tito občané pocházet, stanoví evropský zákon.

Začněme tím, že paragraf 4 článku I-47 osahující zápis o tzv. evropské občanské iniciativě (ECI – European Citizens Initiative) jednoho milionu občanů EU byl to textu smlouvy začleněn prakticky na poslední chvíli. O jeho prosazení usilovaly především evropské sítě neziskových organizací, zájmové skupiny (například odbory) a několik členů Konventu.

Tato skutečnost poukazuje na to, že význam ECI nebyl nejprve ze strany Konventu považován za významný. Jeho začlenění naopak může také (i když nemusí) poukazovat na snahu „zalíbit se“ a zvýšit tak přitažlivost ústavní smlouvy pro evropské občany.

Druhou podstatnou skutečností je fakt, že práh pro ECI (jeden milion podpisů) je stanoven na poměrně nízké úrovni, která odpovídá 0,28% populace EU. V jiných zemích, kde existují podobné prahy (především pro vypsání referenda), je toto procento podstatně vyšší. Například v Lotyšsku je nutné sesbírat podpisy 10% všech občanů, ve Španělsku 1,26%. Pouze v Itálii je tento práh nižší.

Důsledkem aplikace paragrafu 4 článku I-47 by tak mohlo být rozšíření kolektivního pocitu sdílení evropského občanství mezi občany národních států, kteří by se zapojili do ECI a podepsali se pod případným návrhem Evropské komisi za účelem „provedení Ústavy“. V případě, že návrh podepíše nezbytný počet lidí z potřebného počtu zemí, dané téma, kterého se návrh týká, se tak stane „evropským, lidovým“. Dá se s jistou nadsázkou říci, že aplikace ECI povede k posílení evropského veřejného mínění jako celku a také sounáležitosti evropské občanské společnosti.

Využití ECI

Otázkou zůstává, kdo a jaká témata budou mobilizovat evropské veřejné mínění tak, aby se podařilo naplnit předpoklad ECI – sesbírat milion podpisů občanů EU. I když, jak již bylo řečeno, je práh pro počet podpisů pod daným návrhem nízký, je nutné zajistit poměrně složitou logistickou operaci, koordinaci sběru podpisů, veřejnou propagaci a seznamování občanů EU s daným návrhem. Toto vše vyžaduje na straně organizátorů jistou míru štábní kultury, organizovanosti a zajištění nezbytných zdrojů (lidských i finančních). Kdo tedy v současné Evropské unii splňuje tyto předpoklady a dokáže natolik zmobilizovat veřejné mínění, aby se mu podařilo sesbírat potřebný počet podpisů?

Jsem toho názoru, že těmito organizacemi občanské společnosti, které se mohou obrátit na veřejnost a reprezentovat její názory, mohou být subjekty trojího druhu:

  • církve
  • evropské politické strany (spíše politické federace)
  • organizace občanské společnosti (neziskové organizace, zájmové svazy, odbory)

Subjekty patřící do jedné z těchto kategorií mají k dispozici nezbytné prostředky a zdroje a zároveň jsou poměrně dobře organizovány na evropské úrovni. Nicméně, i mezi nimi bude docházet k diferencovanosti. Například mezi neziskovými organizacemi jsou takové, které zastupují sektory, které jsou lidem „bližší“. Nedávno například sbíraly organizace na ochranu zvířat podpisy pod návrh týkající se této problematiky a poměrně lehce a rychle se jim na evropské úrovni podařilo dosáhnout počtu půl milionu podpisů. Otázkou zůstává, z jakých zemí byli tito signatáři, protože ne ve všech zemích EU existuje široké veřejné povědomí o otázkách ochrany a práv zvířat.

Z těchto důvodů je nezbytné se zamyslet, jaká témata mohou být předmětem ECI. Hlavním rysem těchto témat bude muset být jejich horizontálnost, tj. budou muset být uznána evropskou veřejností za důležitá napříč státy EU. Jako příklad podobného tématu je možné zmínit otázku geneticky upravených plodin. Všeobecné povědomí o této záležitosti a způsob nazírání na ni jsou napříč EU takřka totožné. V tomto případě je tedy představitelné využití ECI ze strany ekologických neziskových organizací.

Další charakteristikou případných témat, která se mohou stát předmětem ECI, bude to, že budou reagovat na společné problémy, které se týkají více než jedné evropské země. Jako příklad bych rád zmínil problematiku imigrace a řešení přistěhovalectví, a nebo otázky spojené s ochranou spotřebitelů.

Dá se také očekávat, že témata, která dokážou mobilizovat evropské veřejné mínění, se budou dovolávat na základní lidské hodnoty, které jsou v dnešní době různě diskutovány. Je proto samozřejmé, a to je další charakteristika případných témat, že se bude jednat o kontroverzní otázky, které budou spíše rozdělovat společnost a dělit ji na dva těžce smiřitelné tábory. Zde je možné si představit problematiku umělého přerušení těhotenství nebo eutanázie. V této souvislosti se proto nabízí poměrně velké pole působnosti pro církve.

Nicméně, je nutné si uvědomit, že předmětem ECI mohou být legislativní návrhy nezbytné pro provádění ústavní smlouvy. Proto hodně bude záviset na výkladu, zda to či ono téma spadá do působnosti EU a zda je tedy nezbytné pro provádění ústavní smlouvy. Proto bude nutné předcházet těm teoretickým situacím, kdy již budou sesbírány podpisy, ale následně bude na úrovni EU rozhodnuto, že dané téma nepatří mezi ta, která jsou nezbytná pro provádění ústavní smlouvy.

Toto všechno jsou otázky a rizika, se kterými je nutné počítat při dalších diskusích o detailních pravidlech pro naplňování článku I-47.

Případné nedostatky a problémy

Článek I-47 totiž stanovuje jen rámcová pravidla a vymezení. Všechny další detaily nejsou v textu smlouvy řešeny. Tyto úpravy, které do značné míry ovlivní naplňování tohoto článku a přičiní se o zavedení konkrétních forem a podob ECI, budou obsaženy v budoucím evropském zákonu. Existuje zde riziko zdržení přijetí prováděcího zákona. Toto je možná i klíčová otázka, protože současný zápis v ústavní smlouvě obsahuje hned několik záležitostí, které budou vyřešeny teprve následovně.

Budoucí prováděcí předpisy k ústavní smlouvě budou mj. určovat, kolik zemí EU odpovídá ustanovení „minimálního počtu členských států“, jak je to uvedeno v textu článku I-47. Podle slov zástupců Evropské komise je tento počet možné stanovit na osm zemí z celkového počtu pětadvaceti. Někteří zástupci neziskových organizací zase prosazují stanovení tohoto počtu na čtyři až šest členských státech EU.

Současný zápis v článku I-47 také neřeší váhové, procentuální zastoupení občanů z jednotlivých členských zemí. Teoreticky se může stát, že pod legislativním návrhem se podepíše například 900.000 občanů jedné země, 90.000 druhé a zbytek bude rozložen mezi více států. Bude tento návrh legitimní a budou občané, kteří se pod ním odepíší, reprezentovat dostatečný počet zemí EU? Stejným způsobem není v současné ústavní smlouvě stanoveno, během jakého časového období se mohou sbírat podpisy pod konkrétní návrhy. Z logiky věci by měly být tyto termíny stanoveny, protože evropské právo se vyvíjí a „lidové“ návrhy, pokud bude možné je podepisovat během několika let nebo bez časové hranice, ztratí své opodstatnění nebo budou prosazeny jiným, rychlejším způsobem (například skrze „tlak“ Evropského parlamentu, který rád využije možnosti prosazovat širší zájmy evropských občanů).

Další nevyjasněnou otázkou je financování nákladů spojených s celoevropským sbíráním podpisů pod konkrétní návrh. Nebude se jednat o levnou záležitost, a proto se dá ze strany organizátorů podpisových akcí očekávat tlak na alespoň částečné proplacení souvisejících nákladů z unijního rozpočtu. V poslední době bylo toto očekávání potvrzeno ze strany několika evropských neziskových organizací, které, podobně jako při volbách, požadují, aby jim za každý hlas byl uhrazen paušální poplatek. Proto bude velmi důležité sledovat, jak se tato diskuse vyvine a jaká bude následná praxe. Pokud by bylo možné na ECI „vydělat“, mělo by to asi zhoubný efekt na její celkovou myšlenku a význam pro demokratické postupy na evropské úrovni.

Případné otázky

V souvislosti se zaváděním ECI jako praktického nástroje participativní demokracie se objevuje několik stále nezodpovězených otázek. Na jejich zodpovězení bude záviset i celkový dopad ústavní smlouvy na neziskový sektor v EU.

Jednou z otázek může být i teoretická možnost, že ECI využijí k obhajobě svých práv tzv. „evropské“ národy, jejichž příslušníci obývají více než jednu členskou zemi EU. Jedná se nejen o Romy, ale i o přistěhovalce, například Turky nebo Maročany, kteří žijí ve více členských zemích, jejichž počet by jim mohl zajistit úspěch při představení vlastních návrhů v rámci ECI. Hypotetickou otázkou zůstane, jak by se k těmto návrhům stavěla „většinová“ společnost, která by se mohla cítit dotčena tím, že „jejich“ menšiny se musely obrátit v obhajobě svých práv k evropským institucím prostřednictvím legislativních návrhů ve vlastní prospěch.

S touto otázkou souvisí i další, neméně citlivá: co se bude dít v případě, že Evropská komise neuzná oprávněnost legislativních návrhů podpořených jedním milionem podpisů přesně podle článku I-47. Komise může totiž argumentovat, že daný návrh nespadá pod působnost nové ústavní smlouvy a tím pádem nemůže dále na zmíněném návrhu pracovat.

Tím se dostáváme k další otázce, která musí být zodpovězena: bude možné se proti rozhodnutí Komise nezabývat se daným návrhem někam odvolat? Měla by zde fungovat nezávislá instituce (nejlépe soudní), která by střežila výklad nejen článku I-47, ale i celé ústavní smlouvy. Tato instituce by mohla následně donutit EK vrátit se k návrhu, pod který se podepsal jeden milion evropských občanů. V opačném případě, tj. při neexistenci odvolací instance, by se mohlo stát, že důvěra občanů EU v mechanismus ECI by se při častém odmítavém postoji Evropské komise mohla vůči celé EU značně oslabit. To by mohlo způsobit i větší odklon občanů EU od evropských institucí, což by představovalo zcela opačný než původně zamýšlený efekt – zmenšit propast mezi občany a institucemi EU.

Zbývá také vyřešit otázku váhového zastoupení občanů z jednotlivých členských zemí na celkovém milionu podpisů. Pokud by platilo jen kritérium „minimálního počtu členských zemí“, snadno by se mohlo stát, že daný návrh vzešlý z ECI by byl nakonec vetován nebo odmítnut těmi státy, jejichž občané pod daným návrhem figurují v minimálním počtu.

Závěry

Bez diskuse je možné prohlásit, že evropská občanská iniciativa, jak je stanovena v paragrafu 4 článku I-47 ústavní smlouvy, představuje významný krok vpřed v zapojování veřejnosti do rozhodovacích procesů na evropské úrovni. Praktické využití ECI se může stát silným impulsem k posílení evropské integrace, identity a solidarity.

Pro neziskové organizace je to příležitost ještě více posílit vzájemnou spolupráci na evropské úrovni a koordinovat své aktivity v jednotlivých členských zemích EU. Do jisté míry se dá tvrdit, že by se jednalo o zárodek legitimní evropské veřejnosti, evropského démos. Pro neziskové organizace by tato příležitost rovněž znamenala nutnost vzniku celoevropských agend, společných programů a postupů, které budou prosazovat napříč státy. V této možnosti je skryt ohromný potenciál.

Pokud bude rozumně využit, posílí se i vazby mezi občany EU a jejími institucemi. Prosadí se širší chápání evropské identity, lidé z různých zemí by pocítili širší sounáležitost s jinými národy, jejichž příslušníci by rovněž figurovali mezi podepsanými pod jednotlivými „lidovými“ návrhy v rámci ECI.

Z politologického pohledu by se jednalo o obohacující teorii, o prvek, který by zároveň zvyšoval „good governance“ v praxi, čímž by se do značné míry obohatila demokracie na evropské rovni o novou kvalitu, která by ji odlišovala od demokratických postupů a zvyklostí na národní úrovni. Opět s jistou mírou nadsázky by se dalo tvrdit, že demokratický vývoj a praxe v EU by nabraly svůj směr prostřednictvím vlastních mechanismů.

Při těchto úvahách je nutné mít na zřeteli i případný opačný vývoj, ke kterému může dojít, pokud se nenaplní současná velká očekávání vůči ECI a potažmo nové ústavní smlouvě. Současný optimismus může rychle vystřídat zklamání a rozčarování z toho, že v praxi se ECI neprosadila. Zdrojů tohoto zklamání může být několik, řada z nich zde byla zmíněna již dříve (například zamítnutí iniciativy ze strany Komise). V praxi se dá očekávat, že vzhledem k náročnosti splnění podmínek pro předložení ECI bude těchto návrhů spíše méně. Tím pádem i účinnost zápisu o ECI v článku I-47 z pohledu participativní demokracie může být menší, než se obecně nyní předpokládá (hlavně na straně neziskových organizací).

V případě, že nebude daný návrh dotažen do konce (tj. vyústí v legislativní předpis navržený EK a následně nebude schválen Radou a Parlamentem), může dojít k rozčarování a zklamání signatářů podepsaného návrhu. Za této situace se dá očekávat spíše odmítavá reakce těchto občanů a organizátorů ECI, kteří se stěží budou více ztotožňovat s Unií a jejími institucemi zvláště, když případné návrhy jiných organizací a jiných skupin obyvatelstva budou více méně procházet bez problémů. Teoreticky by tak mohlo dojít i k oslabení evropské identity a k prohloubení a narůstání společenského napětí a to nejen uvnitř členských států, ale i mezi nimi. Tento „katastrofický scénář“ by mohl přijmout podobu konfliktu například mezi imigranty a starousedlíky (uvnitř jednotlivých členských států). Druhá linie případných neshod v důsledku uplatnění ECI by mohla nastat například mezi státy s převažujícím katolickým obyvatelstvem a státy, kde není tato víra většinová. Může se stát, že občané katolických zemí se budou snažit prostřednictvím ECI prosadit záležitosti, ke kterým další členské země EU budou více shovívavé (eutanázie). V těchto vyhrocených případech, které se mohou stát předmětem ECI, bude vždy jedna strana nespokojena a zklamána. Těžko se dá od ní čekávat větší vstřícnost a pocit blízkosti s evropskými institucemi a EU samotnou.

Pokud by nastala taková situace při zavádění ECI, její důsledek by se za těchto okolností mohl stát přesně opačným od zamýšleného. Mohlo by totiž dojít i k dalšímu prohlubování propasti mezi určitými skupinami evropských občanů a evropskými institucemi.

Toto jsou stále jen teoretické úvahy, které jsem zde vyhrotil do „černých scénářů“. Opět chci poznamenat, že je třeba si počkat na evropský prováděcí zákon k ECI. Tento zákon hodně napoví a bude klíčem k dalšímu vývoji. Přesto, dokud stále neexistuje, je již nyní možné a nutné vznášet k tomuto zákonu připomínky a námitky.

Zaprvé, asi nešťastným řešením by byla snaha v tomto evropském zákoně postihnout a ošetřit prostřednictvím předpisů všechny důležité body (počty zemí, způsob zpracování a ověřování podpisů, apod.). Je nutné, aby zákon obsahoval co nejméně omezující podmínky a pravidla. Ta musí být rámcová a nesmí ponechávat prostor pro různé výklady a interpretace.

Pokud se nepodaří napsat kvalitní, přehledný, funkční a více méně jednoduchý zákon regulující otázky ECI, ustanovení ústavní smlouvy o participativní demokracii by zůstala jen pouhým momentálním politickým gestem.

K přípravě nového zákona je proto nutné přizvat ty, kterých se bude týkat: evropské občany a jejich „zástupce“, neziskové organizace. Všem potenciálním zainteresovaným partnerům evropských institucí pak musí být dán dostatečný prostor pro konzultace těchto prováděcích pravidel.


Autor pracuje v českej Nadácii rozvoja občianskej spoločnosti. Je jedným z českých zástupcov v Hospodárskom a sociálnom výbore EÚ.

Ďalšie analýzy nájdete na stránkach Integrace.cz, ktoré vydáva Institut pro evropskou politiku – EUROPEUM

Ďalšie zdroje

REKLAMA

REKLAMA