Vytváranie európskeho občianstva

Význam myšlienky európskeho občianstva v súčasnosti narastá. Idea európskej jednoty ako garancie mieru a spravodlivosti bola po stáročia protiváhou európskeho rozdelenia, rovnováhy mocenskej politiky a častých vojen.

 

Po poslednej a najväčšej vojne sa tvorcovia posledného projektu európskeju integrácie zbavili utopických cieľov a prijali inkrementálny prístup založený na tzv. top-down princípe, posilnilo sa tiež postavenie individuálnych členských štátov.

Právo veta členských štátov v rozhodnu-tiach týkajúcich sa komunitárnych záležitostí pritom predstavovalo významnú protiváhu iniciatív nadnárodných inštitúcií. Napätie medzi tými, ktorí sa snažili o posilnenie vplyvu nadnárodných inštitúcií, a zástup-cami členských štátov pretrvalo až do súčasnosti. Napriek tomu sa však čoraz viac kompetencií presúva z členských štátov na európske inštitúcie, čo zvyšuje potrebu zvýšenia zodpovednosti (accountability) týchto inštitúcií z pohľadu občanov.

V rámci štruktúry medzinárodných vzťahov fungoval počiatočný prístup veľmi dobre – priniesol 50 rokov mieru a ekonomického rastu. Žiadne technokratické vysvetlenie však nezakryje fakt, že európska integrácia pokročila v niektorých oblastiach viac ako v iných. Jednou z príčin európskeho “demokratického deficitu” je deformovaná reprezentácia záujmov v európ-skom meradle. Napriek uvedomeniu si potreby väčšieho zapojenia občanov, rozhodovanie o európskych otázkach zostáva aj naďalej neprehľadné. Politická vôľa pre začlenenie občanov do právnej štruktúry EÚ sa prejavila už v prí-pravných diskusiách o Maastrichtskej zmluve, ktorá po prvýkrát otvorila otázku politickej únie. Problematika legitimity sa stala naliehavou, keď Dáni povedali “nie” v ratifikačnom referende o Maastrichskej zmluve v roku 1992.

Podľa nášho názoru existuje medzi členskými štátmi a európskymi inštitúciami historické napätie ohľadom procesu rozhodovania, a to aj napriek formalizácii postavenia občanov EÚ. Spomínané napätie oklieštilo aj uplatňovanie európskeho občianstva, hoci zavedenie tohto princípu vytvorilo priestor pre tvorivé aktivity zo strany samotných občanov.

EURÓPSKE OBČIANSTVO – FORMALIZÁCIA PRINCÍPU

Európske občianstvo ako princíp formálne zaviedla Maastrichtská zmluva z roku 1992. Hoci zmluva vznikla za zatvorenými dverami, potrebovala legitimizáciu zo strany občanov. Vytvorenie vnútorného trhu, založeného na obmedzení ekonomických bariér medzi členskými štátmi, vyžadovalo nielen slobodný pohyb tovarov, ale aj ľudí. Všetci občania, ktorí by sa presúvali z jedného členského štátu do druhého, by stratili politické práva, takže vznikla potreba zavedenia mechanizmov na ochranu týchto práv v mieste pobytu. Ďalším dôvodom bol koncept “Európy občanov”, ktorý sa prvýkrát objavil v roku 1975 a jeho cieľom malo byť vzbudenie európskeho “povedomia”. Pôvodná myšlienka spájania tvorcov politiky, popredných politikov a sektorových záujmov v rámci spoločných inštitúcií a štruktúra komunitárneho práva však nerátali s hlasom väčšiny občanov. Práve naopak, tento prístup bol skôr elitársky a technokratický. Napríklad občania členských štátov ES/EÚ mohli po prvýkrát voliť zástupcov Európskeho parlamentu až v roku 1979. Tento zastupiteľský orgán však až do roku 1992 nezískal medzi občanmi očakávanú vážnosť najmä pre jeho obmedzené legislatívne právomoci. Koncept európskeho občianstva bol teda zavedený v Maastrichtskej zmluve s cieľom priblížiť európsky projekt občanom prostredníctvom pocitu spolupatričnosti a priestoru pre politickú participáciu. Zmluva bola oficiálne ratifikovaná v ok-tóbri 1993 po tom, čo ju schválilo 12 národných parlamentov, ako aj referendá v Dánsku (Dáni hlasovali o tejto zmluve dvakrát), Francúzsku a Írsku. V júni 1994 v kampani pred voľbami do Európskeho parlamentu všetky politické strany vystupovali so sloganom: “Európa občanov”.

Podľa niektorých analytikov bolo zavedenie princípu európskeho občianstva prechodom od “trhového občana” k “politickému občanovi”, hoci len v zárodočnej podobe. Keďže konkrétne práva obsiahnuté v článku 8 Maastrichtskej zmluvy len veľmi málo rozšírili existujúce práva väčšiny občanov EÚ, diskusia, ktorá sa následne rozprúdila, ovplyvnila verejnú mienku do takej miery, ako samotné zavedenie týchto práv. Po prijatí Maastrichtskej zmluvy sa v akademických i politických kruhoch rozprúdila diskusia o obmedzenom uplatňovaní princípu európskeho občianstva. Za jedno zo zásadných obmedzení bolo považované zachovanie dimenzie národných štátov – občanmi EÚ sa mohli stať len občania členských štátov. V dôsledku toho zostalo približne 50 mil. ľudí, ktorí žijú na území členských štátov, bez európskeho občianstva. Toto je zjavne v rozpore s demokratickou kultúrou, na ktorú sú Európania takí hrdí. Maastricht bol teda jedným z niekoľkých krokov na ceste k formalizácii európskeho občianstva.

Na rozdiel od procesu tvorby ústavy v USA, budovanie Európskej únie predstavuje proces postupných krokov, ktorý sa vyvíja prostredníctvom primárneho a se-kundárneho práva, ako aj prostredníctvom rozhodnutí Európskeho súdneho dvora a (po Maastrichte) aj Európskeho parlamentu. Jedným zo spôsobov uchopenia vývoja inkrementálnej expanzie princípu európskeho občianstva je sledovať jeho vývoj v revízii Zmluvy o Únii (Treaty of Union). V októbri 1997 zaviedla Amsterdamská zmluva dodatky k princípu európskeho občianstva v článkoch 17 a 21 (bývalé články 8 a 8d). Amsterdamská zmluva jednoznačne uvádza, že “európske občianstvo je komplementárne a nenahrádza občianstvo národných štátov”. Občianstvo členského štátu EÚ je teda podmienkou získania občianstva EÚ, pričom európske občianstvo doplní práva zaručované občianstvom členských štátov. Amsterdamská zmluva navyše zaručila občanom EÚ nové právo. Každý občan Únie sa odvtedy môže obrátiť na Parlament, Radu, Komisiu, Súdny dvor, Dvor audítorov, Ekonomickú a sociálnu komisiu, Komisiu pre regióny a Ombudsmana v kto-romkoľvek z 12 jazykov EÚ a dostane odpoveď v rovnakom jazyku. Okrem toho, Amsterdamská zmluva formálne posilnila právomoc Európskeho súdneho dvora v tom zmysle, že má dohliadať na ochranu a rešpektovanie základných práv a slobôd zo strany európskych inštitúcií.

Na decembrovom summite v Nice navyše Európska rada privítala spoločnú deklaráciu Rady ministrov, Európskeho parlamentu a Komisie o Charte základných práv, ktorá v jednom texte kombinuje občianske, politické, ekonomické, sociálne a spoločenské práva, ktoré boli dovtedy súčasťou rôznych medzinárodných, európskych a národných právnych aktov. Spomínané práva vychádzajú zo základných práv a slobôd uznaných v Európskom dohovore o ochrane ľudských práv a základných slobôd a z ústavných tradícií jednotlivých členských krajín EÚ. Hoci Charta ešte nie je právne záväzná, občania a súdne rozhodnutia sa už na ňu odvolávajú. Na rozdiel od základných zmlúv vznikla novým spôsobom, ktorý predstavoval dôležitý krok smerom k vytvoreniu európskej občianskej sféry.

OBČANIA MEDZI EURÓPSKYMI INŠTITÚCIAMI A ČLENSKÝMI ŠTÁTMI

K formovaniu vzťahu medzi členskými štátmi a európskymi inštitúciami prispelo viacero faktorov, ktoré zároveň ovplyvnili aj občanov Európy. Ide o dlhodobé napätie medzi “intergovernmentalistami” a “supra-nacionalistami”, inherentnú logiku fungovania európskych inštitúcií, “misiu rozširovania” európskeho projektu a silne regulatívny charakter Európskej únie.

Od samotného začiatku vedľa seba existovali dve rozdielne koncepcie tohto projektu – na jednej strane obmedzený, pragmatický prístup k potrebe medzištátnej spolupráce a na strane druhej dlhodobý ambiciózny projekt určitej formy politickej únie. Väčšia časť histórie procesu európskej integrácie je pritom odrazom súboja medzi spomínanými koncepciami. Rozdiel medzi nimi sa často zhŕňal do pojmu “politika vs. politická forma” (policy vs. polity). Národné vlády nevideli príliš veľkú potrebu pre priame prepojenie nadnárodných inštitúcií a občanov Európy. Príkladom je Európsky parlament, založený v roku 1958 skôr ako “dekoratívny prvok” s poradným hlasom. Jeho pozícia sa však pomaly vyvíjala. Prvým krokom k demokratizácii bolo zavedenie priamych volieb do Európskeho parlamentu v roku 1979, ktoré však vzhľadom na jeho obmedzené legislatívne právomoci zostalo takmer bez efektu. Po počiatočnom nadšení v roku 1979 – s voličskou účasťou okolo 63 % – klesal záujem občanov o voľby až k hranici 49 % v roku 1999. Jednotný európsky akt (JEA) z roku 1987 a následné zmluvy z deväťdesiatych rokov však rozšírili právomoci Európskeho parlamentu. Ďalším príkladom fungovania autonómnej inštitucionálnej logiky je séria rozhodnutí Európskeho súdneho dvora, ktorý interpretoval základné zmluvy skôr ako ústavné než medzinárodné právo a tak naklonil misky váh v prospech “politickej formy” (polity). Formalizovaním a zavedením niektorých práv pod značkou “občianstvo” možno Maastrichtská zmluva vypustila ďalšieho džina z fľaše, a to aj napriek tomu, že členské štáty ustavične opakujú, že ide o kom-plementárnu formu občianstva.

Úspech “komunitárnej metódy” a pre-hlbujúce sa vzájomné prepojenie európskych ekonomík viedli členské štáty k podobnému prístupu aj v ďalších oblastiach. Zdravotníctvo, kultúra, sociálna politika či životné prostredie patria medzi tie oblasti, o ktorých sa rutinne diskutuje na európskej úrovni. V súčasnosti sa na európskych fórach diskutuje dokonca aj o oblastiach, ktoré patrili do výlučnej právomoci národných štátov, ako napríklad školstvo, boj proti kriminalite, obrana a zahraničná politika. A európski občania chcú viac – nedávny prieskum zverejnil zoznam 17 politických oblastí, ktoré by sa podľa väčšiny opýtaných mali riešiť na európskej úrovni. Znamená to, že čoraz viac budú občania denno-denne priamo ovplyvnení rozhodnutiami, ktoré sa prijmú na tejto úrovni. V oblastiach, kde je možné predpokladať kontroverzné alebo bolestivé rozhodnutia, sa potreba solídnej, širokej podpory verejnosti stáva čoraz zjavnejšia. Bolo by riskantné pokračovať v procese integrácie bez dialógu medzi tými, ktorí rozhodujú v európskom meradle a tými, ktorí sú ich rozhodnutiami ovplyvnení – európskymi občanmi – najmä v súvislosti s kle-sajúcou podporou verejnosti pre Európsku úniu.

Štvrtá rovina vývoja môže objasniť, prečo sa európska integrácia tak dlho dokázala viesť na vlne “znesiteľného konsenzu” (permissive consensus). Často sa hovorí o troch typoch štátnej politiky – (re)distribúcia, makroekonomická stabilizácia a regulačná funkcia – pričom európske inštitúcie sa sústredili takmer výlučne na tretí typ. V po-rovnaní so zdrojmi členských štátov je rozpočtový balík Európskej komisie príliš malý na redistribúciu, nehovoriac o Spoločnej poľnohospodárskej politike a vyrovnávaní regionálnych rozdielov. Vzhľadom k tomu, že redistribúcia je hra s nulovým súčtom a vyžaduje silnú legitimitu prostredníctvom pocitu solidarity, Európska únia bola dlho chránená pred potenciálnymi konfliktmi. EÚ pôsobila len v oblasti regulácie, teda v oblasti odstraňovania rôznych bariér, pričom dôsledky jej krokov mali podobný efekt ako keď sa pri prílive zdvihnú všetky lode. V momente, keď sa regulácia zmení z od-straňovania bariér na zavádzanie noriem, vzrastá potenciál napätia. Príkladom je rozhorčenie Nemcov, keď Európska komisia v rámci zavádzania pravidiel ochrany bezpečnosti potravín spochybňovala niektoré tradičné metódy nemeckej výroby piva. V tomto smere opätovne narastá potreba zavedenia mechanizmov komunikácie medzi tými, ktorí prijímajú rozhodnutia, a občanmi.

UPLATŇOVANIE EURÓPSKEHO OBČIANSTVA

V teórii je koncept občianstva inkluzívny nástroj, ktorý poskytuje všetkým ľuďom rovnoprávne postavenie bez ohľadu na ich vek, rod, vieru alebo farbu pleti. Inštitúcie sú potom zodpovedné za vytváranie podmienok na zabezpečenie tejto rovnoprávnosti. Podľa T. H. Marshalla, keď ľudia majú spoločné skúsenosti s konkrétnymi právami a nárokmi, zároveň zdieľajú aj spoločnú kultúru. Do akej miery teda poskytuje európske občianstvo určitú formu spoločnej kultúry európskych občanov a na akých základoch je táto kultúra postavená? Dá sa súhlasiť s názorom, že európsky občania si vytvoria silnú politickú (kultúrnu) identitu prostredníctvom demokratizácie európskych inštitúcií. Občianstvo EÚ by teda zaručovalo určitý politický status a prispie-valo by k vzniku spoločných záujmov medzi ľuďmi tohto politického útvaru.

Vznik národného občianstva, spojeného s redistribúciou a princípom solidarity, súvisel so spoločnou identitou. Európske občianstvo sa však napriek odporu národných štátov stane postnárodným inštitútom. Právo obrátiť sa na Ombudsmana EÚ majú už teraz všetci ľudia -občania aj rezidenti Únie. Európska identita, spojená s občianstvom, môže byť považovaná za “dodatočnú a komplementárnu občiansku identitu, ktorá v sebe zahŕňa ostatné identity, ako napríklad národnú či regionálnu identitu; alebo ako identitu, ktorá vzájomne pôsobí a niekedy koliduje s ostatnými občianskymi identitami”.

Európske inštitúcie sa pravidelne občanov pýtajú na ich subjektívny pocit identifikácie s ES/EÚ. Podľa prieskumu Eurobarometra sa v roku 2000 s Európskou úniou vo veľkej miere identifikovali obyvatelia Luxemburska (82 %), Švédska (74 %) a Španielska (72 %). Najmenej sa s EÚ identifikovali občania Veľkej Británie (41 %) a Grécka (43 %). Dôležitý je však fakt, že s Európou sa identifikovali skôr vekovo mladšie a vzdelanejšie vrstvy obyvateľstva, pre ktoré Európa znamená väčšiu mobilitu a zlepšenie ich ekonomickej situácie.

V súvislosti s európskym občianstvom sa ponúkajú dve otázky – jedna sa týka súčasného fungovania tohto konceptu a druhá jeho budúceho vývoja. Dvomi podmienkami existencie občianstva je jednak možnosť jeho uplatnenia a jednak jeho samotné uplatňovanie. Vytvorením podmienok na uplatňovanie určitých občianskych práv na európskej úrovni sa čiastočne naplnila prvá podmienka. Splnenie tej druhej vyžaduje, aby občania EÚ začali tieto práva uplatňovať – aby začali voliť, podávať žiadosti a diskutovať… Prípad írskeho referenda o zmluve z Nice poukázal na absenciu dostatočnej verejnej diskusie o európskych otázkach, neschopnosť politikov a mien-kotvorných osobností informovať, motivovať a mobilizovať voličov, ako aj na nedostatočnú schopnosť európskych inštitúcií odovzdať dôležité posolstvo občanom. Na riešenie týchto nedostatkov následne vznikla pracovná skupina, ktorá vo svojej správe z roku 2001 analyzuje existujúce problémy a navrhuje riešenia. Na jeden z jej podnetov vznikol program Dialóg s Európou na internetovej stránke Konventu o budúc-nosti Európy (http://europa.eu.int/dialogue), v rámci ktorého majú občania EÚ možnosť prejaviť svoj názor.

Okrem toho však existuje množstvo dôvodov pre intenzívnejšiu angažovanosť občanov vo verejných diskusiách o rozhod-nutiach, ktoré sa robia v Bruseli alebo v Európskej rade. Občania sa pravdepodobne budú čoraz viac zaujímať o regulatívy, ktoré ovplyvnia ich život, najmä ak pôjde o oblasť redistribúcie. Zatiaľ čo základné zmluvy EÚ ratifikovali národné parlamenty alebo v niektorých prípadoch aj referendá, regulatívne mechanizmy EÚ, ako napríklad smernice (directives), ešte neboli naozaj vystavené verejnej diskusii. Smernice EÚ pritom ovplyvňujú približne 70 % rozhodnutí prijímaných na národnej úrovni. Narastajúce množstvo európskych zákonov čoraz viac priamo ovplyvňuje život občanov, ktorí si čoraz viac uvedomujú potrebu zachovať historické výdobytky. Príkladom je zachovanie tzv. európskeho sociálneho modelu, ktorý má pre občanov zásadný význam.

V posledných dvoch desaťročiach zažili Európania vznik nových sociálnych štiepení, ako aj vnútornej neistoty, ktorú podnietila kombinácia vysokej miery nezamestnanosti a prílevu imigrantov z východnej Európy a rozvojových krajín. Navyše sa v Európe znížil prah citlivosti na sociálne vylúčenie, čo môže podnietiť stanovenie normatívnych cieľov, ako napríklad vytvorenie solidarity a spoločnej dohody na spravodlivej distribúcii. Toto je priestor pre uplatňovanie konceptu občianstva. Čo však Európskej únii chýba, je verejná sféra ako priestor pre diskusiu o týchto a ďalších problémoch naprieč hranicami národných štátov. Výsledkom toho je, že len relatívne málo ľudí (len 26 %) vyjadrilo na jar 2001 záujem zapojiť sa do diskusie o Európe (Eurobarometer 2001). V súčasnosti sú teda organizované skupiny ako odbory, mimovládne organizácie a akademické kruhy jednými z mála skupín obyvateľov, ktoré vstupujú do spomínaných diskusií. V tomto smere poskytuje prebiehajúci Konvent o budúcnosti Európy nový inštitucionálny nástroj na zapojenie jednotlivcov alebo skupín občanov do európskych záležitostí. Otvorenou otázkou teda zostáva, či vzniká priestor pre zapojenie sa a efektívnu účasť európskych občanov na rozhodovacom procese. Nakoniec, občianstvo môže byť výsledkom aktivít a nie len štartovacím bodom.


Marisol García pôsobí na University of Barcelona a Michiel Tegelaars pracuje v European University Institute.

Štúdia bola pôvodne publikovaná v časopise The Good Society, 2/2003 (redakčne upravené).

Pôvodný text môžete nájsť na stránke SFPA.

Ďalšie analýzy si môžete prečítať na stránke Slovenskej spoločnosti pre zahraničnú politiku.

REKLAMA

REKLAMA