Liberalizace služeb v EU – současná diskuse

Kontroverzný návrh smernice o službách vyvolal búrlivú verejnú diskusiu v celej Európe. Tzv. „Bolkesteinova smernica“ mala byť nástrojom na odstránenie pretrvávajúcich prekážok na poli voľného pohybu služieb. Ide o sociálny dumping, ako namietajú jej odporcovia so „starých“ členských štátov EÚ?

Integrace, partner
Integrace, partner

Otázka liberalizace služeb je v EU ožehavým tématem posledních měsíců. Starý kontinent zažil masové demonstrace, petice, emotivní projevy politiků a celkově vzrušenou veřejnou diskusi. Impulsem byl kontroverzní návrh Směrnice o službách, dnes všeobecně známé jako „Bolkesteinova směrnice“ (podle bývalého komisaře pro vnitřní trh), který představila Prodiho Komise na počátku loňského roku jako nástroj k odstranění přetrvávajících překážek na poli volného pohybu služeb.

Volný pohyb služeb (VPS) je jednou ze čtyř základních svobod evropské integrace. Spočívá především ve svobodě poskytovatele služeb usazeného v některém členském státě nabízet své služby v ostatních členských státech, aniž by v nich musel mít stálou infrastrukturu. V hostitelském státě poskytuje pouze samotnou službu, která je dočasného charakteru, zatímco zázemí má ve svém domovském státě. Tímto se VPS liší od svobody usazování, která obnáší vytvoření stálé infrastruktury. Ta může znamenat založení nového podnikatelského subjektu, dceřinné společnosti či jen pouhé pobočky (bez právní subjektivity) zahraniční firmy. VPS zahrnuje kromě přeshraničního pohybu poskytovatele také přeshraniční pohyb příjemce, či služby samotné; problematika liberalizace VPS se však dotýká v prvé řadě aktivit spadajících do zmíněné základní definice.

V posledních letech byl často kritizován nedostatečný postup na poli VPS. Tato oblast je dosud svazována různými omezeními. Zpráva o stavu vnitřního trhu služeb, vydaná Komisí v létě 2002, popsala celou řadu přetrvávajících překážek, vyvstávajících z národních, regionálních a místních právních úprav a z chování veřejné správy. Zneužívány jsou povolovací procedury, poskytovatelé služeb jsou často nuceni usadit se v hostitelském státě. Složité procedury a právní nejistota prý odrazuje podnikatele (především malé a střední) od expanze za hranice domovské země. Zpráva uzavírá, že existence překážek v pohybu služeb jde na úkor konkurenceschopnosti evropské ekonomiky, a doporučuje jasnou politickou akci všech institucí EU a vlád členských států k odstranění přetrvávajících bariér.

Bolkesteinova směrnice

Směrnice o službách vznikla jako prostředek k odstranění nejzávažnějších překážek popsaných ve zmíněné zprávě, vytvářejíc obecný právní rámec použitelný s některými výjimkami (služby finanční, dopravní a služby elektronických komunikací a sítí, činnosti spojené s výkonem veřejné moci) na všechny služby. Proklamovaným cílem bylo dát poskytovatelům i příjemcům služeb právní jistotu.

Těžiště směrnice spočívá v zavedení principu země původu (PZP) pro přeshraniční služby. Podle něj by poskytovatel přeshraniční služby podléhal při své činnosti v zásadě jen právní regulaci své domovské země, nikoliv regulaci hostitelského státu. To by se týkalo úpravy přístupu na trh a výkonu této podnikatelské činnosti, především předpisů upravujících chování podnikatele, kvality a obsahu dané služby, reklamy, smluv i odpovědnosti podnikatele. Dohled nad podnikatelem by v této oblasti příslušel státu původu. Směrnice by navíc hostitelskému státu zakazovala vznášet na přeshraniční poskytovatele určité požadavky; například povinnost usadit se zde, povinnost ohlašovat se jeho úřadům a žádat povolení, povinnost mít zde zástupce atd.

Z použití PZP by existovala řada výjimek pro citlivé oblasti a případy, kde je to nutné v zájmu koheze s dosavadními instrumenty komunitárního práva. V první řadě by šlo o vysílání pracovníků, upravené směrnicí 96/71/ES. Podle této směrnice se na práci pracovníků vyslaných podnikatelem z jiného členského státu vztahují základní pracovní podmínky hostitelské země (minimální mzda, pracovní doba, doba odpočinku, zdravotní péče, hygiena, bezpečnostní standardy atd.), stanovené zákonem i kolektivními smlouvami. Pracovní podmínky hostitelské země by tedy musely být podnikateli z jiného členského státu i nadále respektovány a jejich dodržování by podléhalo kontrole hostitelského státu.

Další oblastí je odborná kvalifikace. Poskytovatel služby by v některých oborech musel i nadále prokazovat svou kvalifikaci úřadům hostitelského státu (např. lékaři). Dále jde o spotřebitelské smlouvy (alespoň do doby komplexní harmonizace), služby všeobecně zakázané v příslušném členském státě v souvislosti s veřejným pořádkem, bezpečností a veřejným zdravím, dále pak zvláštní požadavky spojené s místem poskytování služby, nutné k zachování veřejného pořádku, zdraví či ochrany životního prostředí. Sektorové výjimky se týkají poštovních služeb, dodávky elektřiny, plynu a vody.

Vedle všeobecných výjimek by se uplatňovaly individuální (case-by-case) výjimky, použitelné proti jednotlivým problémovým podnikatelům ve veřejném zájmu. Tato opatření by nicméně směla být učiněna jen v případě splnění zvláštních podmínek a dodržení určitých postupů zahrnujících spolupráci se státem původu a Komisí.

Individuální výjimky souvisejí s další oblastí, kterou směrnice upravuje, s mezinárodní spoluprací při dohledu nad poskytovateli přeshraničních služeb. Členské státy by byly povinny spolupracovat a poskytovat si vzájemnou pomoc. Musely by proto vytvořit kontaktní místa (každý stát nejméně jedno), která by komunikovala mezi sebou a s Komisí, a přes které by si členské státy poskytovaly na požádání informace o podnikatelích. Členský stát by proti přeshraničnímu poskytovateli služeb mohl zasáhnout až poté, co by tak na požádání neučinil stát původu, nebo v urgentních případech. Navíc by takové opatření podléhalo kontrole Komise, která by je mohla zakázat.

V zájmu zavedení PZP by směrnice harmonizovala některá základní pravidla týkající se kvality služeb a práv spotřebitelů. Dále by usnadnila vysílání pracovníků zákazem některých „nepřiměřených administrativních požadavků“ hostitelského státu a úhradu nákladů na zdravotnické služby využité v jiném členském státě.

Směrnice by se dotkla i svobody usazování. Členské státy by byly povinny zjednodušit procedury a formality, jež musí absolvovat zahraniční podnikatelé poskytující služby, kteří se chtějí usadit na jejich území. Byla by vytvořena jednotná kontaktní místa, kde by podnikatelé vyřídili všechny formality potřebné pro vstup na trh, místo toho, aby museli jednat s řadou různých úřadů. Státy by byly také povinny zajistit těmto podnikatelům snadný přístup k informacím o právních požadavcích pro výkon jejich příslušné aktivity.

Veřejná diskuse

S jistou mírou zjednodušení lze říci, že ve sporu o „Bolkesteinovu směrnici“ se na stranu Komise připojily vlády nových členských států, liberální strany a zástupci velkých podniků (UNICE, Eurochambres, EuroCommerce). Zástupci malých a středních podnikatelů (UEAPME) a spotřebitelů (BEUC) byli zdrženlivější. Nedůvěřiví byli k PZP, zejména pokud jde o úroveň dohledu nad poskytovateli, z jejíž nedostatečnosti by mohly profitovat podvodné podniky.

Levicové strany a odbory zahájily zarputilý boj proti návrhu, považujíce jej za útok proti „evropskému sociálnímu modelu“ a krok zpátky ve společenském vývoji. Na stranu levicové opozice se s halasnou sociální rétorikou připojili nejvyšší představitelé Francie, ač sami z pravicové části politického spektra. (Jak prezident Chirac, tak premiér Raffarin, označili opakovaně návrh za nepřijatelný.) Francie získala podporu Německa, Belgie, Švédska a dalších zemí „staré“ Evropy.

Základní námitky levice se týkají PZP, s jehož zavedením si spojují závažné sociální dopady. Jakýkoli podnik by prý mohl uniknout jurisdikci států s pokročilou sociální legislativou tím, že by se papírově usadil v zemi s nejliberálnějšími sociálními pravidly a používal tuto zemi jako základnu, z které by mohl působit ve všech dalších státech EU. V této souvislosti kritizují také usnadnění systému vysílání pracovníků; spočívající v omezení administrativních nároků, které mohou orgány hostitelského státu na vysílající firmu uložit.

Celkově by se tak prý zvýšilo riziko zavírání podniků v západní Evropě a jejich přesouvání na Východ, a s tím související zvyšování počtu nezaměstnaných. Výsledkem prý může být závod o snižování omezujících požadavků na podnikatele mezi jednotlivými zeměmi, který by vedl k likvidaci existujících systémů ochrany pracovníků, spotřebitelů a občanů obecně. Argumentují, že za situace, kdy právní úpravy jednotlivých zemí v tomto ohledu nejsou dostatečně harmonizované, by si měly státy zachovat pravomoc regulovat a kontrolovat poskytování služeb na svém území.

Směrnice prý zachází se všemi službami nediferencovaně, bez ohledu na to, zda jde o služby veřejného zájmu (SVZ), což údajně nebere v úvahu specifické požadavky ve vztahu k bezpečnosti, zdravotnictví a dalším veřejným zájmům na vyloučení některých oblastí z volné soutěže. S lékařskou péči, kulturou nebo vzděláváním tak prý zachází stejně jako s automechaniky nebo holiči. Směrnice by údajně vyústila v komercionalizaci SVZ.

Z těchto důvodů navrhují, aby SVZ byly upraveny zvláštní směrnicí, dříve než bude provedena obecná liberalizace služeb. Taková směrnice by prý dovolila členským státům definovat, které služby považují za SVZ, a které by tedy měly být chráněny před volnou soutěží. Měla by také obsahovat garance, že bude nadále na vládách, jak určí systém financování a organizace těchto služeb.

Další výhradou – podotkněme, že tentokrát nejen levicovou – je, že Směrnice by silně omezila možnost států dohlížet nad poskytovateli služeb na svém území. Systém dohledu založený na mezinárodní spolupráci, který by Směrnice zavedla, prý nezaručuje dostatečnou kontrolu.

Na obou stranách najdeme problematické argumenty a značnou míru zjednodušování a přehánění, levicoví odpůrci však v tomto ohledu hrají prim. Podívejme se proto kriticky nejprve na jejich tvrzení.

Proti obavám ze sociálního dumpingu spojeným s PZP lze jako protiargument postavit fakt, že z PZP je vyloučeno vysílání pracovníků, které by u tohoto problému připadalo v úvahu na prvním místě. Pracovníci z „levnějších“ zemí, vyslaní poskytovatelem služby do zemí s drahou pracovní silou, by nadále v hostitelské zemi podléhali místním základním pracovním standardům (včetně minimální mzdy). Pokud jde o jednotlivé drobné poskytovatele služeb – fyzické osoby, které vykonávají své řemeslo osobně: vyplývá z logiky věci vzhledem k druhům práce, které lze provádět bez pevné infrastruktury, že tito sociální rovnováhu západoevropských zemí nerozloží.

Také obavám z komercionalizace SVZ lze úspěšně oponovat. Směrnice totiž nepřikazuje státům otevřít SVZ, které drží pod svou kontrolou, volnému trhu. Jsou-li v některém státě určité SVZ (např. ve zdravotnictví) poskytovány výhradně státem, směrnice by nevedla ke změně. Uplatnila by se totiž jen na oblasti, které volnému trhu podléhají.

Není však možné nevidět problémy v argumentech druhé strany. Velmi diskutabilní je tvrzení Komise, že by navrhovaná úprava přinesla „právní jistotu“ poskytovatelům i příjemcům služeb. PZP by sice logicky usnadnil právní postavení poskytovatelů služeb, jistotě recipientů v hostitelské zemi by však jistě nijak neprospěl (i přes vynětí spotřebitelských smluv z PZP), protože pro ni je přínosnější soulad (s příjemcům známým) domácím právem. Na své „právní jistotě“ by však utrpěly hlavně členské státy. Směrnice by je de facto připravila o pravomoc stanovovat všeobecně závazná pravidla pro výkon podnikatelských aktivit na svém území. Vzhledem k tomu, že jejich úřady by ani nemusely být informovány o tom, že subjekt z jiného státu na jejich území provozuje podnikatelskou činnost, výrazně by se omezily možnosti státu dohlížet nad těmito aktivitami. Existují důvodné pochyby o tom, zda by mechanismy obsažené v návrhu směrnice umožnily státům provádět nad přeshraničními službami efektivní a pružný dohled. To by se mohlo obrátit proti spotřebitelům.

Nejistá budoucnost

Za základní problém „Bolkesteinovy směrnice“ lze považovat fakt, že rozumné a užitečné instrumenty odstraňující překážky pro vstup na trh jsou kombinovány se silně liberálními experimenty – především široce nastaveným principem země původu a razantními omezeními pro státy, co do jejich možností dohledu nad zahraničními poskytovateli. Směrnice proto představuje příliš ambiciózní projekt, který jde nad rámec toho, co je nutné k realizaci volného pohybu služeb tak, jak je definován ve Smlouvě ES a v judikatuře ESD. Evropská unie by se v oblasti VPS měla soustředit právě na nejvyšší možné usnadnění vstupu poskytovatelů na trh hostitelského státu a na to, aby jejich postavení bylo rovnoprávné s postavením podnikatelů v něm usazených – ovšem i co do povinnosti vykonávat činnost v souladu s právem dotyčného státu.

Kontroverze kolem „Bolkesteinovy směrnice“ se odrazily na jednání Evropské rady v Bruselu v březnu 2005, kde se vedoucí představitelé členských států, zejména kvůli vyhraněnému postoji Francie a Německa, shodli na tom, že ve Směrnici musí být provedeny “dalekosáhlé” změny (týkající se především podmínek uplatnění PZP) v zájmu zachování „evropského sociálního modelu“. Tyto změny mají být provedeny v rámci běžného průběhu legislativního procesu.

Další osud Směrnice o službách je nejistý. První jednání v Evropském parlamentu ukazují, že jí budou přinejmenším pořádně „přistřihnuta křídla.“ Princip země původu v současné podobě zřejmě nemá šanci přežít. Zbývá jen doufat, že na konci legislativního procesu bude stát kvalitní dokument odrážející kompromisní realistický přístup.


Analýza bola uverejnená na portáli Integrace.cz 17. mája 2005.

Ďalšie zdroje

REKLAMA

REKLAMA