Nová rozpočtová perspektiva – velké klubko sporů a zájmů

Analýza hodnotí prebiehajúcu debatu o finančnej perspektíve na roku 2007 až 2013, ako aj záujmy jednotlivých aktérov šance ich naplnenia.

Integrace, partner
Integrace, partner

 

Evropská unie začíná v těchto měsících projednávat návrh nové finanční perspektivy. Ta určí výdajové stropy pro společný rozpočet v letech 2007 – 2013. Komise předložila v červenci detailní návrh v právní podobě, nad kterým začnou dlouhé diplomatické bitvy ministrů financí členských zemí. Ty se budou točit kolem několika zásadních otázek. Půjde především o celkovou velikost rozpočtu, a tedy i objem příspěvků nejbohatších států do společné kasy. K souvisejícím problémům patří otázky reformy regionální a zemědělské politiky Unie a společná podpora hospodářského růstu a konkurenceschopnosti. Paradoxem zůstává, že novou rozpočtovou perspektivu navrhuje stará Komise Romana Prodiho pro zcela nový tým komisařů, kteří se na tvorbě perspektivy nijak nepodíleli.

Samotná rozpočtová perspektiva na druhou stranu ještě neříká, kolik se ve skutečnosti utratí. Určuje pouze maximální výdaje. Ze zkušeností odstupující Komise je vidět, že skutečné výdaje mohou být častokrát mnohem nižší. Každoroční rozpočtová procedura, kterou shrnuje následující tabulka, dává totiž ministrům členských zemí velké možnosti srazit při projednávání skutečné výdaje hlouběji pod rozpočtové stropy.

Tabulka 1: Projednávání rozpočtu EU. (Zdroj: Evropská komise.)

Číslo

Fáze

Měsíc

1

Předběžný návrh

-připravený Komisí

-na základě politických a rozpočtových priorit

Červen

2

Návrh

– vypracovaný na základě předběžného návrhu Radou

Červenec

3

První čtení v Parlamentu

-připomínky k nepovinným výdajům

-dodatky k povinným výdajům

-možnost zamítnout jako celek

Říjen

4

Druhé čtení v Radě

Listopad

5

Druhé čtení v Parlamentu a schválení

Prosinec

Podívejme se nyní, co Komise přichystala pro Radu ministrů financí a hospodářství (ECOFIN) v návrhu finanční perspektivy a nad jakými otázkami se povedou největší bitvy.

Změny v nové rozpočtové perspektivě

V návrhu nové finanční perspektivy Evropská komise zcela předělala strukturu výdajů v členění do jednotlivých rozpočtových kapitol (headings). Nové a staré výdajové kapitoly ukazuje následující tabulka.

Tabulka 2: Rozpočtové kapitoly v staré a nové finanční perspektivě. (Zdroj: Evropská komise.)

Nové rozpočtové kapitoly (podíl na výdajích v roce 2013)

Staré rozpočtové kapitoly (podíl na celkových výdajích v roce 2006)

1) Udržitelný růst (48%)

a)konkurenceschopnost pro růst a zaměstnanost (16%)

b)koheze pro růst a zaměstnanost (32%)

1) Zemědělství a rybolov (47%)

a) výdaje na SZP

b) rozvoj venkova

2) Udržitelnost a správa přírodních zdrojů (včetně společné zemědělské politiky-SZP, rybolovu a ochrany životního prostředí) (37%)

2) Strukturální fondy (33,47%)

3) Občanství, svoboda, bezpečnost a spravedlnost (2%)

3) Vnitřní politiky (8%)

4) Evropská unie jako globální partner (10%)

4) Zahraniční akce (5%)

5) Administrativa (3%)

5) Administrativa (6%)

Komise se snaží v novém návrhu kapitol podle vlastních slov přímo a lépe zohlednit priority, na kterých se čelní představitelé členských zemí shodli. Jak je ale vidět ze vzájemného srovnání, mnohé výdajové skupiny zůstávají v poměru k celkovým výdajům v zásadě nezměněny. Strukturální politika pohltí stejně jako v minulé perspektivě přibližně 30% celkových výdajů. Výdaje na zemědělství, jejichž podíl bude sice podle dohody z minulého roku klesat, zaujímají stále druhé místo v rámci kapitoly 2 (37%). Poměrně výrazně má v nové perspektivě narůst podíl prostředků určených přímo na podporu konkurenceschopnosti, a to v souladu s cíli Lisabonské strategie. Tyto prostředky by měly jít především na podporu výzkumu a vývoje, zlepšení kvality vzdělávání a propojení Evropy prostřednictvím evropských sítí.

Jak velký má být rozpočet?

Otázkou číslo jedna při jednáních o nové perspektivě bude bezesporu celková velikost rozpočtu. Pětadvacítku lze z hlediska zájmů rozdělit na dva tábory: čisté přispěvatele a čisté příjemce z rozpočtu EU. V této bitvě pak většina čistých příjemců bude prosazovat co největší rozpočet a naopak. Čistí přispěvatelé mají z velké části zájem na štíhlejších společných financích. Šestice států (Velká Británie, Německo, Francie, Švédsko, Nizozemsko a Rakousko) dokonce zaslala dopis prezidentovi Komise Prodimu s žádostí, aby celkové výdaje nepřesahovaly 1% HNP. V případě Německa a Francie je situace více než pochopitelná. Brusel tyto země na jedné straně žádá, aby doma vzhledem k vysokým deficitům začaly více spořit, na druhou stranu vysvětluje, že je čas zvýšit odvody do společné kasy.

Na rozdíl od zmíněných šesti států, které podporují malý rozpočet za každou cenu, nejsou pozice ostatních zemí tak jasné, jak by se zdálo na první pohled. I mezi nováčky je mnoho takových, kteří prosazují spíše malý rozpočet, chtějí ale dostatečný nárůst těch částí (kapitol), na kterých jsou zainteresovaní. Například Česká republika podle Jana Gregora z Ministerstva financí nebude prosazovat velké rozpočty za každou cenu. Není třeba jasné, zda například prostředky určené na podporu konkurenceschopnosti (v návrhu s největším nárůstem) nepoplynou pouze do hrstky vybraných zemí.

Problém vlastních zdrojů a Britské slevy

Dlouhodobým problémem je postavit systém evropských veřejných financí na stabilnějších vlastních příjmech. Snížení podílu příspěvků z národních rozpočtů by umožnilo částečně odstranit současný „pocit“, že „jedni doplácejí na druhé“. To by i zmenšilo jisté napětí mezi skupinou čistých přispěvatelů a příjemců.

Evropská komise při předkládání nové finanční perspektivy navrhla i změnu zdrojů financování. Návrh počítá s tím, že by společné zdroje mohly být postaveny buď na energetické dani, na DPH nebo na dani z příjmu právnických osob. „Návrh reflektuje povahu Evropské unie jako unie členských států tím, že vyjasňuje vazbu mezi rozpočtem a daňovým poplatníkem,“ dodala na tiskové konferenci komisařka Michaele Schreyerová. I ta ovšem zdůrazňuje, že financování rozpočtu založené výhradně na vlastních zdrojích Unie je v dnešní době nepředstavitelné.

Při současných jednáních se zdá být také nadále neudržitelná pozice tzv. Britské slevy, kterou si Velká Británie prosadila na summitu ve Fontainebleau již v roce 1984 a která jí v současné době umožňuje krácení vlastních příspěvků do společného rozpočtu zhruba ve výši 4,6 miliardy ročně. Komise chce toto privilegium Británii postupně odebrat a nahradit jej transparentnějším systémem, ve kterém by měl za určitých podmínek nárok na slevu každý. Podle návrhu by měli čistí přispěvatelé nárok na vrácení části příspěvku, pokud jejich čistý příspěvek přesáhne 0,35% vlastního HDP. Příspěvek nad tuto hranici bude z 66% vrácen, maximálně však do výše 7,5 miliardy eur. Británie samozřejmě nesouhlasí, i když tuší, že její neústupnost je dlouhodobě neudržitelná.

Podpora regionů, ale jakých?

Velké diskuse se také vedou okolo nového konceptu regionální politiky na léta 2007 – 2013. V rozšířené Unii by mělo přes 50% regionální pomoci směřovat do desítky nových členských států a mnoho regionů profitujících ze systému v současné době již po roce 2007 o tuto možnost přijde. Díky rozšíření ztratí například Španělsko, dosud největší příjemce regionální pomoci, možnost žádat o prostředky z Kohezního fondu.

Konflikt mezi zájmy nových členů a chudších členských zemí ohledně regionální podpory dostává Komisi do situace, kdy se snaží reformovat systém tak, aby pokud možno uspokojil všechny. Podle Komisaře Jacquese Barrota by měl nový koncept regionální politiky být především „méně byrokratický a více decentralizovaný tak, aby podpořil méně konkurenceschopné regiony.“

V jednáních o výdajích na regionální politiku budou proti sobě stát přibližně tři základní zájmové skupiny zemí.

  • Osm nejchudších členů Unie s pouze 42% HDP na hlavu průměru Unie (Polsko, Maďarsko, Česká republika, Slovensko, Litva, Lotyšsko, Estonsko a Malta).
  • Pětice zemí, která má v průměru 71% HDP na hlavu Unie (Španělsko, Portugalsko, Řecko, Slovinsko a Kypr).
  • Zbylých dvanáct zemí je nadprůměrně bohatých a v průměru dosahuje 115% HDP na hlavu Unie.

Z popisu je poměrně jasné, jaké pozice budou jednotlivé skupiny zastávat. Osm nejchudších včetně České republiky bude prosazovat co nejvyšší výdaje na kohezní politiku s jasnou prioritou pro nejzaostalejší regiony. Pětice bohatších členů bude chtít rovněž co největší nárůst prostředků na regionální politiku s tím, aby byly v systému zohledněny i země a regiony, které po dlouhou dobu čerpaly pomoc, ale s rozšířením od roku 2007 ztrácejí nárok. Nejbohatší dvanáctka si pak určitě ve skrytu duše alespoň občas přeje, aby žádná regionální politika neexistovala. Pokud by měla totiž vyslyšet přání všech chudších regionů, nejbohatší státy by to přišlo hodně draho. Největší přispěvovatelé do společného rozpočtu zatím vystupují značně nekompromisně speciálně vůči požadavkům druhé skupiny zemí a říkají, že chudší regiony původní Patnáctky nemohou v novém složení donekonečna profitovat z regionální politiky.

Mohou farmáři dostávat méně?

Další výzvou, která se objevuje v souvislosti s projednáváním nové finanční perspektivy, je reforma společné zemědělské politiky. Evropská unie se shodla na tom, že systém založený na dotacích vázaných na množství výroby je přežitkem. Situace, kdy zhruba polovička rozpočtu jde do kapsy zemědělcům ve formě podpor, je neudržitelná. Intervenční ceny a ochrana domácího trhu se zemědělskými produkty v Unii je také terčem kritiky rozvojových zemí při vyjednávání na půdě WTO. V neposlední řadě nové členské země a další kandidátské země mají častokrát vysoký podíl zemědělské výroby na HDP, a rozpočet by tak hrozil nárůstem do enormních výšek.

Ministři zemědělství se shodli na prosazování reformy od roku 2007. Byly stanoveny maximální výdaje na společnou zemědělskou politiku. Většina dotací by měla ztratit charakter příspěvků vázaných na výrobu a farmy by měly získávat částky v závislosti na referenčním období 2000 – 2002 nehledě na objem výroby. Farmám s ročními přímými platbami nad 5000 euro budou tyto částky postupně až do roku 2013 kráceny (modulovány), a to zpočátku 3 – 4% a od roku 2007 pravidelně o 5% ročně. Ušetřené prostředky mají být určeny na narůstající podporu rozvoje venkova. Z velké části musí jít o podporu venkova v těch zemích, kde byly příspěvky nejvíce kráceny.

Pokud se vám celá reforma zdá příliš komplikovaná, málo srozumitelná a málo reformní, máte pravdu. Komise ale neměla v silné zemědělské lobby lehké protihráče. Přes její snahu snížit angažovanost evropských financí v zemědělské politice (SZP) klesne podíl výdajů na SZP a rozvoj venkova na celkovém rozpočtu do roku 2007 pouze o 10%. V roce 2007 tak navzdory reformnímu úsilí budou výdaje na SZP tvořit necelých 40% veškerých výdajů.

Jde podpořit hospodářský růst?

Poslední problémový bod bytostně souvisí s iniciativou Komise pojmenovanou podle hlavního města Portugalska Lisabonu. Řeč je o Lisabonské strategii a návrhu Komise utratit pod novou rozpočtovou kapitolou 1a (konkurenceschopnost pro růst a zaměstnanost) v roce 2013 až 26 miliard eur.

Stát se do roku 2010 nejkonkurenceschopnější světovou ekonomikou je jistě správným cílem a většina reforem navržených v rámci Lisabonského procesu má také hlavu a patu. Odborníci i politici se ale dnes shodují na tom, že hlavním bojištěm pro Lisabonské cíle je prosazení reforem na národních úrovních.

Jak mohou k splnění cílů přispět peníze na evropské úrovni je diskutabilní, protože nezpružní národní trhy práce, neflexibilní financování výzkumu a ani neprosadí důchodové reformy. Význam sebevětších finančních částek utracených na evropské úrovni na podporu růstu a konkurenceschopnosti tak nikdy nebude klíčový.

Podpora transevropských sítí je zatím nejjasnějším bodem na financování v této oblasti. Většina států však zatím nemá jasnou představu, jaké projekty a v jakém rozsahu budou pod touto kapitolou financovány. Proto jen těžko odhadují svůj podíl z koláče a zůstávají opatrnější. Největšími zastánci nárůstu výdajů z této oblasti tak dozajista budou ty členské státy, přes které povede nejvíce kilometrů transevropských sítí.

Jak vidíme, debaty o nové finanční perspektivě se zdaleka netýkají pouze financí. Nový rozpočtový rámec Unie nastaví mantinel jednotlivým politikám a iniciativám a na dalších šest let určí možnosti jejich rozvoje. Půjde tedy o to rozhodnout, v jakých politikách budou skutečné priority Unie. Z tohoto pohledu jsou však peníze zásadní, protože při debatách o nich vychází najevo, kdo má zájem co podporovat a za jakou cenu. Shodnout se na společných cílech na obecné úrovni je lehké oproti tomu, jak náročné je dohodnout se, kdo je zaplatí. Taková jednání teď do roku 2006 povedou členské státy. Evropská komise jim do ringu hodila první návrh.


Jan Bureš je redaktorom časopisu Integrace a vedúcim ekonomicko-sociálneho programu Inštitútu pre európsku politiku EUROPEUM.

Ďalšie analýzy nájdete na stránkach portálu Integrace.cz, ktorý vydáva inštitút EUROPEUM

Ďalšie zdroje

REKLAMA

REKLAMA