Hra na partnerstvo

Autor sumarizuje svoje skúsenosti z tvorby programových dokumentov pre štrukturálne fondy a štátne orgány kritizuje predovšetkým kvôli nedostatočnému dodržiavaniu princípu partnerstva.

Priatelia Zeme - CEPA
Priatelia Zeme - CEPA

 

“Princíp partnerstva sa prísne dodržiava aj počas procesu prípravy Národného rozvojového plánu… a jednotlivých operačných programov, jednotných programových dokumentov… a aj počas prípravy programových doplnkov.”

Dodatok k Národnému rozvojovému plánu, Ministerstvo výstavby a regionálneho rozvoja SR, Bratislava, jún 2003

Na roky 2004 – 2006 vyčlenila EÚ pre Slovenskú republiku prostriedky zo štyroch štrukturálnych fondov v celkovej výške 1050,3 mil. EUR. Podmienkou ich čerpania je spolufinancovanie: štátny rozpočet bude musieť prispieť k európskej miliarde sumou 365 mil. EUR, samosprávy asi 33 mil. EUR a súkromný sektor 400 mil. EUR. Hlavným poslaním týchto fondov je zmierňovať ekonomické a sociálne rozdiely medzi regiónmi a posilňovať tie oblasti, ktoré z rôznych dôvodov zaostávajú. Každý zo štyroch štrukturálnych fondov má vymedzené poslanie a podporuje iné tematické oblasti.

Štrukturálne fondy nefinancujú individuálne projekty, ale viacročné rozvojové programy. Pri príprave týchto programov – programovaní – musí byť uplatňovaný tzv. princíp partnerstva. To znamená, že programovanie musí byť vykonávané v úzkej súčinnosti vlád, samospráv a socio-ekonomických partnerov, vrátane mimovládnych organizácií.

Ignorovanie princípu partnerstva by mohlo skomplikovať schválenie programových dokumentov zo strany Európskej komisie (EK). Preto inštitúcie zodpovedné za ich prípravu radi využijú každú príležitosť, aby deklarovali dôsledné uplatňovanie princípu partnerstva. Prax však s oficiálnymi deklaráciami často nekorešponduje.

Prv, než podložím toto tvrdenie argumentami, je potrebné objasniť, o akých dokumentoch je vlastne reč. Ako už naznačuje úvodný citát, budeme hovoriť o tzv. Národnom rozvojovom pláne, operačných programoch a programových doplnkoch.

Národný rozvojový plán je základným – najvšeobecnejším – programovým dokumentom uskutočňovania štrukturálnej a regionálnej politiky SR v rokoch 2004 – 2006. Nadväzujú naň štyri sektorové operačné programy, ktoré ho rozvíjajú do väčších detailov. V týchto dokumentoch sú definované priority a opatrenia, ktoré budú financované z jednotlivých štrukturálnych fondov. K operačným programom sa vypracúvajú programové doplnky – sú to v podstate ich vykonávacie predpisy. Programové doplnky presne špecifikujú kto, za akých podmienok, v akej výške a akým postupom bude môcť získať podporu zo štrukturálnych fondov.

Včasné a úplné informácie o obsahu uvedených dokumentov predurčuje úspešnosť budúcich uchádzačov o podporu zo štrukturálnych fondov. Pre všetkých, ktorým majú tieto fondy slúžiť, je dôležité najmä spolupodieľať sa na ich príprave. Ak takú možnosť majú, sú priebežne a bez skreslenia informovaní o vývoji pravidiel, ktoré všetkých predkladateľov projektov v budúcnosti čakajú a môžu podľa toho včas pripravovať svoje projektové zámery. Šance ostatných, ktorých zástupcovia v programovacom procese chýbajú, sú menšie. Kritériá na výber projektov pre štrukturálne fondy budú totiž náročné a na ich splnenie bude potrebný čas.

Uplatňovanie princípu partnerstva pri programovaní má teda garantovať rovnaké šance pre všetkých. Jeho zmyslom je tiež obmedziť priestor pre manipuláciu programov, znížiť riziko korupcie a zabezpečiť súlad medzi čerpaním fondov a verejnými záujmami. Dodržiavanie princípu partnerstva má neoceniteľný politický význam aj pre samotnú štátnu správu. Otvorenosť plánovacích a rozhodovacích procesov je najlepšou prevenciou pred spochybňovaním postupu úradníkov a mediálnymi škandálmi. Čím viac peňazí je v hre, tým je táto úmera priamejšia.

Pozrime sa teraz, ako sa programovalo na Slovensku:

Prvé ucelené verzie Národného rozvojového plánu a šiestich operačných programov boli dokončené v novembri 2002. Ich prípravu sprevádzal organizačný chaos, časový stres a neinformovanosť partnerov. Svedčí o tom spätná väzba z oficiálnych “konzultácií s partnermi”. Väčšina subjektov z regiónov, ktoré sa konzultácií zúčastnili, nepredložila žiadne pripomienky, pretože im chýbali najzákladnejšie vstupné informácie.

Celý ďalší programovací proces, v ktorom z pôvodnej štruktúry a obsahu prvej verzie programových dokumentov neostal kameň na kameni, už prebiehal celkom mimo verejnosť. Začiatkom roka 2003, po obdržaní pripomienok EK, sa v priebehu niekoľkých týždňov v kanceláriách úradníkov zlúčili tri sektorové operačné programy (dopravný, environmentálny a regionálny) do jediného (tzv. Základná infraštruktúra). Hra na participatívne plánovanie skončila. Pôvodné pogramy, ktorých prológy sa hrdili “spoluúčasťou socio-ekonomických partnerov”, “vzájomnou previazanosťou” a “symbiózou so strednodobými prioritami Slovenska”, sa zrazu spakruky menili.

Ing. arch. Peter Rusnák, člen pracovnej skupiny, ktorá mesiace pripravovala vtedy už neexistujúci Regionálny operačný program, tento postup komentoval slovami: “Vzhľadom k tomu, že som úzko spolupracoval s krajmi pri koordinácii pôvodného Regionálneho operačného programu SR a dobre som poznal potreby a požiadavky z regiónov, vidím, že dnes sa zásahmi a zlučovaním stratil pôvodný duch a poslanie tohto programu.”

K ďalším zásadným zmenám došlo neskôr, naposledy počas letných prázdnin, keď sa vláda na podnet EK rozhodla presmerovať 90 mil. EUR z rozvoja poľnohospodárstva a vidieka na výstavbu infraštruktúry, z toho asi 65 mil. EUR na budovanie ciest. Argumenty, ktorými vláda túto náhlu zmenu kurzu odôvodnila, stoja za povšimnutie. Tak napríklad: “Z hľadiska riešenia problému nezamestnanosti sa ako vhodnou aktivitou javí výstavba dopravnej infraštruktúry, v rámci ktorej môže byť riešená predovšetkým oblasť nezamestnanosti Rómov.” Je otázne, do akej miery by odborná i laická verejnosť “zožrali” takúto argumentáciu, ak by bol proces otvorený…

Úplne bizarný bol spôsob, akým sa pripravovali programové doplnky – kľúčové materiály, ktoré už špecifikujú podmienky poskytovania podpory zo štrukturálnych fondov.

Podľa pravidiel platných v EÚ musia byť programové doplnky schválené do troch mesiacov po schválení operačných programov. Keďže schválenie operačných programov sa očakáva až v decembri 2003, na tvorbu programových doplnkov malo byť dostatok času. Slovensko sa však v akčnom pláne Kapitoly 21 o regionálnej politike prekvapujúco zaviazalo odovzdať programové doplnky takmer s ročným predstihom, už v apríli 2003! Podľa úradníkov bol za týmto rozhodnutím opäť tlak EK. Aj keď si všetci vopred dobre uvedomovali nesplniteľnosť tohto termínu, práce na programových doplnkoch sa v marci 2003 “rozbehli”. Ministerstvá vyzývali kraje k zasielaniu podkladov, kraje ich výzvy posúvali obciam, aby rýchlo zasielali späť svoje projektové zámery. Čo výzva, to iný sprievodný list a iné informácie. Na lokálnej úrovni vznikol zmätok – mnohí starostovia nevedeli, o čo ide, a tak “písali projekty”, v obave, že ak ich včas nepošlú “hore”, vypadnú z hry o štrukturálne fondy. Milión sem – milión tam, radšej viac ako menej, lebo veď “aj tak nám neschvália všetko”.

Ako člen Prípravného výboru pre štrukturálne fondy som navrhol, aby vláda požiadala EK o predĺženie termínu na dokončenie programových doplnkov. Neuspel som. Úradníci sa obávali, že EK by takýto krok považovala za nesplnenie dohodnutého harmonogramu, čo podľa nich mohlo viesť až znovuotvoreniu kapitoly 21. Obrátil som sa teda listom priamo na EK s otázkou, či existuje možnosť predĺženia termínu odovzdania programových doplnkov. Po deviatich dňoch mi z Generálneho riaditeľstva EK pre regionálnu politiku prišla prekvapujúca odpoveď: “Už sme informovali slovenské úrady o tom, že sme pripravení k pružnejšiemu prístupu vo vzťahu k termínu odovzdania programových doplnkov… Takže čakáme na list, ktorý upresní, koľko času naviac bude potrebné vyčleniť…”

Upozornil som preto Ministerstvo výstavby a regionálneho rozvoja (MVRR), aby takúto možnosť využilo. Zároveň som ho požiadal, aby umožnilo socio-ekonomickým partnerom v predĺženom termíne aktívne sa zúčastniť tvorby programových doplnkov. V tejto súvislosti som poukázal na potrebu zriadenia špeciálnej internetovej stránky pre tých, čo prejavia záujem podieľať sa na tomto procese. Keďže MVRR nemalo na prípravu stránky kapacity, ponúkol som, že mimovládne organizácie stránku v priebehu 24 hodín pripravia, ak im ministerstvo poskytne potrebné informácie. Podnet ostal bez odpovede.

MVRR síce napokon získalo súhlas EK k predĺženiu termínu do konca júna, tento krok však vôbec neumožnil partnerom účasť na príprave programových doplnkov. “Ak veľa ľudí bude do toho zasahovať, môže sa to celé iba skomplikovať,” uzavreli vec bratislavskí euroúradníci na pôde Prípravného výboru pre štrukturálne fondy. Odvtedy som ešte niekoľkokrát ponúkol spoluprácu mimovládnych organizácií, vždy bez efektu.

Pritom vládni úradníci z iných kandidátskych krajín potvrdili, že účasť partnerov v procese prípravy programových doplnkov považujú za dôležitú. Podarilo sa mi napríklad získať kópiu listu, v ktorom Úrad vlády Maďarskej republiky vyzýva mimovládne organizácie, aby nominovali svojho zástupcu do pracovnej skupiny na prípravu doplnku k Regionálnemu operačnému plánu.

Po odovzdaní operačných programov EK koncom júna 2003 som sa pokúšal získať aspoň pracovné verzie programových doplnkov. Odmietavé odpovede sa opakovane odôvodňovali tým, že doplnky ešte nie sú ukončené a že treba počkať, keď budú hotové. Túto požiadavku som nadnášal aj na pôde Prípravného výboru pre štrukturálne fondy, ale ukázalo sa, že moje podnety sa až na jedinú výnimku nedostali ani len do zápisníc, hoci som riadnym členom tohto výboru s platným menovacím dekrétom.

Netransparentnosť paralyzuje moje pôsobenie v tomto výbore, ktorého úlohou je dohliadať na proces príprav Slovenska na čerpanie štrukturálnych fondov, včítane prípravy programových dokumentov. Bol som teda prinútený domáhať sa požadovaných programových doplnkov prostredníctvom zákona o slobodnom prístupe k informáciám. Moju požiadavku stihlo MVRR obratom odmietnuť, takže podávam odvolanie a v prípade, že sa minister stotožní s postupom svojich zamestnancov, podám podnet na súd.

Spôsob programovania štrukturálnych fondov pre roky 2004 – 2006 poskytuje preukazné dôvody k zásadnej zmene pravidiel programovania v ďalšom rozpočtovom období 2006-2013. Po “odfláknutom” programovaní predvstupových fondov a následnom zlyhaní štátnej správy pri zapájaní partnerov do programovania povstupovej pomoci EÚ by bolo naivné spoliehať na schopnosť vlády učiť sa z predchádzajúcich chýb. Tieto skúsenosti dokazujú, že frázy o „partnerskej koordinácii a spolupráci zodpovedných inštitúcií a socio-ekonomických partnerov“ priblížia na Slovensku pravde jedine jasné, záväzné a vynútiteľné pravidlá pre uplatňovanie princípu partnerstva.


Autor je výkonným riaditeľom Centra pre podporu miestneho aktivizmu, členskej organizácie Priateľov Zeme a Bankwatch Network.

Ďalšie analýzy nájdete na stránkach Centra pre podporu miestneho aktivizmu

REKLAMA

REKLAMA