Pár otázok európskej regionálnej, štrukturálnej a kohéznej politiky

Esej skúma teoretické prístupy k vývoju a pôsobeniu regionálnej, štrukturálnej a kohéznej politiky EÚ.

 

„Rozšírenie Európskej únie si vyžaduje zmenu myslenia o type regionálnej politiky, ktorá bude vhodná pre novú Úniu…“
Regional Policy in Europe After Enlargment, European Policies Reseerch Centre 2001

Dlho som uvažovala nad vhodným názvom tejto eseje a ešte dlhšie som ju písala… Asi aj preto, že európska regionálna politika (RP EÚ) predstavuje zložitú tému, kde sa spájajú ideály solidarity a pomoci s realitou finančných vyjednávaní a obmedzení. Čím viac materiálov som prečítala, tým viac som sa zamotávala do rôznorodých prístupov k vymedzeniu RP EÚ, názorov na jej efektívnosť a budúce smerovanie. Ešte ani teraz nemám v niektorých otázkach celkom „jasno“, ale pre zložitosť problematiky z toho nezúfam… veď esej nemá ambíciu odbornej práce, preto sa v nej skôr laicky zamýšľam nad pár otázkami: Čo je to vlastne „európska regionálna politika“? V čom sa líši od štrukturálnej a kohéznej politiky? Ako reaguje na posledné najväčšie rozšírenie v histórii Únie? Akým spôsobom presadzuje ciele? Čo o nej hovoria kritéria ekonomickej efektívnosti? Ide v nej naozaj o solidaritu?

Dojmy nie sú pojmy

Prvá otázka, ktorú sa už dlhšie snažím zodpovedať (konkrétne od skúšky z Hospodárskej politiky EÚ), je veľmi prozaická: „Čo je to európska regionálna politika? Ako sa líši od štrukturálnej a kohéznej politiky? “. Používanie pojmov európska regionálna politika, štrukturálna politika, kohézna politika (resp. politika súdržnosti) v médiách ale aj v niektorých odborných textoch (1) totiž vzbudzuje dojem, že ide o synonymá. Napriek tomu sa významovo líšia, pričom rozdiely medzi nimi sa interpretujú rôzne a myslím, že zmeny v chápaní týchto pojmov nastali aj v procese formovania európskych politík. Kým som si nevyjasnila tieto pojmy, nebola som si istá názvom práce…

Pri štúdiu literatúry som sa stretla s niekoľkými pohľadmi. Prvý by sme mohli označiť ako „historický“. Vychádza z historických súvislostí, v procese rozširovania Európskeho spoločenstva (ES) o chudobnejšie štáty vznikla potreba koordinácie RP EÚ s inými spoločnými politikami – preto „v roku 1988 došlo k integrácii regionálnej politiky s časťou sociálnej a agrárnej politiky do tzv. štrukturálnej politiky“ (Lebiedzik, 2006) – akoby regionálna politika bola užším pojmom ako štrukturálna.

Podľa iného prístupu, nazvala som ho „inštitucionálny“, by sme mohli sledovať rozdiely medzi regionálnou a štrukturálnou politikou na základe riadiacich orgánov európskych inštitúcií, pod ktoré spadajú, a nástrojov, ktorými sa realizujú (2). Riadiacim orgánom je Generálne riaditeľstvo EK (na čele s komisárkou Danuta Hübner) pre regionálny rozvoj (DG Regio) a do jeho kompetencie spadajú dva finančné nástroje – štrukturálny Európsky fond regionálneho rozvoja (ERDF) a Kohézny fond. Ale fungujú aj ďalšie štrukturálne fondy (3) pod správou sektorových DG, ktoré realizujú svoje aktivity tiež na regionálnej úrovni. Štrukturálne fondy a Kohézny fond sledujú teda regionálne ale aj iné ciele, zamerané plošne na územie EÚ. V tomto zmysle by bol rozdiel medzi regionálnou a štrukturálnou politikou v pokrytí, štrukturálna politika sa vzťahuje plošne na celé územie EÚ, regionálna politika operuje na úrovni regiónov (teritoriálnych jednotiek), teda „štrukturálna politika presahuje „územné“ hranice regionálnej politiky“. Lenže na druhej strane všetky sumárne vyhlásenia, správy o kohézii, návrhy reformy, uznesenia týkajúce sa štrukturálnej a kohéznej politiky zverejňuje DG Regio – teda politický orgán regionálnej politiky zastrešuje plánovanie a hodnotenie štrukturálnej a kohéznej politiky a informuje o nej.

Ďalšie hľadisko ponúka analýza Regional Policy in Europe After Enlargment, podľa ktorej štrukturálna a kohézna politika je jedným z pilierov európskej regionálnej politiky. Táto štúdia britského Výskumného centra európskych politík z roku 2001 analyzuje RP EÚ v súčasnom programovacom období 2000 – 2006 a hodnotí jej možné reakcie na rozšírenie Únie. Budúcnosť európskej regionálnej politiky naznačuje v podmienkach tzv. „trojuholníka politík“ a to regionálnych politík na úrovni členských štátov, európskej politiky hospodárskej súťaže a európskej štrukturálnej a kohéznej politiky“. Teda v tomto zmysle považuje RP za širší pojem ako štrukturálna a kohézna politika. K cieľom RP sa vyjadruje napr. nasledovne: „Primárnym cieľom európskej regionálnej politiky musí byť podpora kohézie naprieč Spoločenstva…ale dôležité si je uvedomiť, že regionálna politika obsahuje aj iné ciele: pripravuje európsky strategický rámec pre regionálny rozvoj, podporuje integráciu, pomáha pri pohromách,….(4)“

Ešte som sa nepokúsila definovať rozdiel medzi štrukturálnou a kohéznou politikou. Z názvu dedukujem, že zámerom kohéznej politiky je zabezpečiť kohéziu, súdržnosť v rámci EÚ, kým štrukturálne operácie majú pomôcť postihnutým regiónom a skupinám obyvateľstva prispôsobiť sa štrukturálnym zmenám v ekonomikách, ktoré prináša nástup poznatkovej ekonomiky, globalizácia či transformácia (krajiny SVE). Popisovaná štúdia považuje za „kohézny prístup“, podporu celému štátu bez ohľadu na prosperitu jednotlivých regiónov (ako v prípade štyroch kohéznych krajín). Štrukturálna politika zase alokuje pomoc podľa ekonomickej úrovne regiónov.(5)

Je teda regionálna politika širším, či užším pojmom ako štrukturálna a kohézna? Aby som sa celkom poplietla, pokúsila som sa o „finančný prístup“ a analyzovala rozdiely z hľadiska finančného rozpočtu únie. Po nahliadnutí do štruktúry rozpočtu EÚ, od roku 2000 do roku 2006 je súčasťou rozpočtu výdavková kapitola Štrukturálne operácie (Structural operations)(6), ktorá zahŕňa prostriedky určené pre Štrukturálne fondy (Structural Funds) a Kohézny fond (Cohesion Fund). Podľa toho štrukturálnu politiku predstavujú v súčasnosti aktivity štrukturálnych fondov, kohézneho fondu, iniciatív spoločenstva (Community initiatives), tzv. inovačné opatrenia a technická pomoc (Innovative measures and Technical assistance). Bližšie sa výdavková kapitola „Štrukturálne operácie“ člení podľa cieľov pomoci a sektorov politík (napr. regionálna politika, zamestnanosť a sociálne veci, rybné hospodárstvo..). Teda aj z rozpočtu je zrejmé, že štrukturálne fondy sledujú aj iné ako regionálne ciele. Na druhej strane na sektorovú regionálnu politiku nachádzame finančné zdroje aj v ďalších kapitolách, teda aj regionálna politika sleduje iné ciele ako štrukturálna resp. kohézna politika. Vo februári 2004 Európska komisia predstavila návrh financovania EÚ – 25 na ďalšie programovacie obdobie 2007 – 2013 a Tretiu správu o ekonomickej a sociálnej súdržnosti, v ktorej predstavila princípy reformy štrukturálnej a kohéznej politiky na ďalšie programovacie obdobie. Zverejneným politickým prioritám sa prispôsobilo aj nové členenie rozpočtu. Pôvodne osem kapitol sa zredukovalo na päť (7). Samostatnú kapitolu štrukturálne operácie nahradila podkapitola 1B „Kohézia pre rast a zamestnanosť“ (Cohesion for growth and employment). V podkapitole ostávajú vyčlenené prostriedky pre štrukturálne fondy (8) a Kohézny fond.

Z analýzy rozpočtu som nadobudla dojem, že v súvislosti plánovania rozpočtu po roku 2007 pojem štrukturálna politika nahradil pojem kohézna politika. Napriek tomu, že sa k novým členským štátom vôbec nebude pristupovať ako k novým „kohéznym“ krajinám a naopak Únia presúva svoju pozornosť na ekonomické ukazovatele regiónov Grécka, Španielska a Portugalska. Regionálna politika v rozpočte vystupuje ako „geografická úroveň“ štrukturálnej pomoci, teda pomoc na úrovni regionálnych cieľov.

A čo hovorí o obsahu európskej regionálnej politiky samotné Generálne riaditeľstvo pre regionálnu politiku? Paradoxne sa po otvorení stránky DG Regio na oficiálnom webovom serveri EÚ (europa.eu.int) dočítame, že regionálna politika EÚ ako prostriedok solidarity alokuje tretinu rozpočtu Únie do členských štátov za účelom znižovania ekonomických a sociálnych disparít medzi regiónmi a občanmi Únie. Čo sa týka cieľa znižovania rozdielov, súhlasím i keď k tomuto širokému cieľu smerujú aj ďalšie európske politiky: sociálna, poľnohospodárska, atď. (a na druhej strane RP má aj iné ciele). Ale čo sa týka financií, v zmysle rozpočtu v  období 2000 – 2006 prerozdeľovala tretinu rozpočtu Únie politika štrukturálna a v programovacom období 2007 – 2013 bude politika kohézna… Ak by sme zrátali finančné položky uvedené pri sektore „regionálna politika“ bolo by to menej eur..

Takže po tomto vcelku podrobnom výklade musím konštatovať, že napriek nesporným rozdielom medzi regionálnou, štrukturálnou a kohéznou politikou sú vzájomne prepojené cieľmi i nástrojmi a nemožno ich popisovať oddelene. Ak chcem hodnotiť RP EÚ, musím písať o reforme kohéznej politiky, o eurofondoch a mechanizme poskytovania podpory, o podobe rozpočtu, ktorý finančne determinuje rozsah štrukturálnej pomoci. Regionálna politika na národnej úrovni podľa teórie predstavuje čiastkovú prierezovú hospodársku politiku, ktorú môžeme interpretovať ako „koordinačnú politiku všetkých nástrojov na určitom území (9)“. Európska regionálna politika by mohla byť koordinačnou politikou štrukturálnych operácii na úrovni územných jednotiek definovaných európskou nomenklatúrou ako NUTS II. Obrazne som si predstavila dva trojuholníky ležiace na sebe s posunutými vrcholmi – spodný trojuholník ako štrukturálnu a kohéznu politiku, vrchný ako RP EÚ. Trojuholníky sa v prevažnej miere prekrývajú a to aj tieto politiky. Aby som neignorovala rozdiely medzi nimi, v názve eseje som vymenovala všetky tri. Ďalej v texte ich budem používať podľa súvislostí.

Dôvody pre európsku regionálnu politiku

Dôvodom vzniku spoločnej RP EÚ sa stali narastajúce ekonomické a sociálne rozdiely medzi členskými štátmi a regiónmi (teritoriálnymi celkami) Únie. Ozaj dramatický rozmer nadobudli až po poslednom rozšírení v roku 2004.

Pomerový ukazovateľ HDP na obyvateľa za celú EÚ – 25 celkovo poklesol o 14 % v porovnaní z EÚ-10. Výrazné rozdiely medzi „novými“ a  „starými“ členmi sú najmä v produktivite práce, zamestnanosti, investíciách na vedu a výskum, zahraničných investíciách. V roku 2003 sa úroveň HDP na obyvateľa (meraná v paritách kúpnej sily) pohybovala od 41 % priemeru EÚ v Lotyšsku do 215 % v Luxembursku. 17. mája 2005 Európska komisárka pre regionálny rozvoj D. Hübner zverejnila Tretiu správu o pokroku v ekonomickej a sociálnej kohézii, ktorá sa venuje analýze regionálnych rozdielov v rámci rozšírenej EÚ. Správa vychádza najmä z údajov z roka 2002, novšie neboli dostupné v požadovanej štruktúre. Meranie a analýza regionálnych disparít naráža na množstvo „štatistických“ problémov. Zatiaľ nie je k dispozícii adekvátna údajová databáza z krajín SVE a problém je tiež s kompatibilitou dostupných údajov. Problém diverzity regionálnych indikátorov je jednou z bariér identifikovania skutočných rozdielov v rámci EÚ. A tiež použitie makroekonomických ukazovateľov (HDP na obyvateľa, miera zamestnanosti, miera hospodárskeho rastu) neposkytuje dostatočný pohľad na skutočný stav rozvoja porovnávaného regiónu.(10)

Napriek štatistickým problémom sú jasné markantné rozdiely v rámci EÚ. A teraz nastupujú otázky, ktoré by mali viesť k formulovaniu správnej politiky na ich zníženie.

Podporovať chudobné štáty alebo chudobné regióny?

Otázku ekonomických a sociálnych rozdielov v priestore Únie možno vnímať, ako je to naznačené v predchádzajúcich riadkoch, na úrovni členských štátov a na úrovní regiónov. Reforma štrukturálnej a kohéznej politiky v roku 1999 zmenila orientáciu na chudobnejšie štáty (štyri kohézne krajiny – Grécko, Írsko, Portugalsko, Španielsko) na orientáciu smerom k chudobným regiónom. Táto orientácia pokračuje aj v reforme kohéznej politiky na ďalšie programovacie obdobie. Rozmenené na drobné, oprávnenými žiadateľmi o podporu z eurofondov sú regióny, ktoré v prípade Cieľa 1 nedosahujú 75% priemeru hodnoty HDP na obyv. EÚ. To samozrejme znamená, že ide aj o územia najrozvinutejších štátov.

V procese formovania štrukturálnej a kohéznej politiky novej Únie experti vytvorili niekoľko scenárov reformy. Jedným z nich bol aj extrémny „Koncentrovaný politický prístup“ (Concentrated Policy Approach), kedy by pomoc zo spoločných prostriedkov EÚ mohli žiadať len krajiny, ktoré by nedosahovali určitú vopred stanovenú hodnotu napr. 90 % HDP na obyvateľa EÚ. Toto kritérium by sa týkalo všetkých nováčikov a Portugalska s Gréckom. Iste koncentrácia finančných prostriedkov na najchudobnejšie štáty by mohla znamenať ich rýchlejšie dobiehanie vyspelejších susedov, ale sotva by sa stretla so súhlasom čistých platcov do európskeho rozpočtu. Orientácia na regióny ako príjemcov pomoci ešte viac zbližuje pojmy regionálna a štrukturálna politika.

Podporovať len chudobné alebo aj bohatšie regióny?

Túto otázku si tvorcovia regionálnej politiky museli klásť v súvislosti s výzvami, ktoré prináša celosvetová globalizácia. Berúc do úvahy rôzne koncepcie regionálneho rozvoja, bolo potrebné sa rozhodnúť, či podávať pomocnú ruku len najzaostalejším regiónom, alebo podporovať aj tie progresívne sa rozvíjajúce. Napriek tomu, že podpora rozvinutých oblasti „redukuje redistributívnu efektívnosť kohéznej politiky“(11), funguje v rámci EÚ. Tézy neoklasickej teórie(12) neobstoja v dnešnom dynamickom, internacionalizovanom hospodárskom prostredí, do popredia vystupujú nové teórie – endogénna rastová teória s dôrazom na technologický rozvoj, vedu a výskum, difúziu inovácií..

Reforma na roky 2007 – 2013 vyčlenila síce najväčšiu časť podpory pre najzaostalejšie regióny, ale zároveň mierne navýšila prostriedky pre vyspelejšie časti Únie, oblasti s rastovým potenciálom (v Cieli 2) (13). Tento moment možno zdôvodniť viacerými faktami:

  • potrebou ďalšieho rastu týchto centier rozvoja (svojím rastom by mohli „potiahnuť“ i menej rozvinuté periférne oblasti),
  • snahou predísť možným problémom, ktoré by mohli ohroziť ich prosperitu,
  • regióny, ktoré medzičasom „zbohatli“ napr. z Írska, stále poberajú pomoc, ktorá len postupne klesá tzv. „phasing out“efekt,
  • ale aj veľmi jednoduchým – finančným dôvodom – zabezpečiť politickú ochotu a hlavne finančnú možnosť vyspelých krajín prispievať do spoločného rozpočtu EÚ.

Aké aktivity (ciele) má podporovať európska regionálna politika?

Faktom je, že v priestore Únie je množstvo univerzálnych ale aj špecifických regionálnych problémov, ktoré musia riešiť národné vlády. Posledné dve reformy štrukturálnej a kohéznej politiky viedli ku koncentrácii cieľov, ktoré pre roky 2007 – 2013 majú čo najviac zodpovedať prioritám Únie v súlade s Lisabonskou a Goteborskou stratégiou. Je zrejmé, že ambiciózny cieľ, stať sa do roku 2010 najkonkurencieschopnejšou ekonomikou sveta, sa EÚ podarí len koncentrovaním síl na hlavné priority – šírenie inovácií, rozvoj ľudského kapitálu, investície do infraštruktúry a výskumu, rozvoj informačno-komunikačných technológií a poznatkovej ekonomiky.

Teraz zdanlivo trochu odbočím. Pri návšteve USA v lete 2004 sa ma americkí priatelia pýtali, v čom vidím rozdiely medzi Európou a Amerikou. Medzi pár charakteristikami som uviedla aj to, že Európa je podľa mňa sociálna… „Sociálna“ sa síce dá interpretovať viacerými spôsobmi, ale mňa to napadá pri cieľoch EÚ súvisiacich s napĺňaním Európskej stratégie zamestnanosti a agendy trvaloudržateľného rozvoja. Aktivity so zámerom napr. podporiť plnú zamestnanosť, sociálnu integráciu a ochranu životného prostredia síce vzbudzujú v niektorých konzervatívnych ekonómoch predstavu brzdy rýchlejšieho hospodárskeho rastu, podľa mňa sa navzájom podporujú(14). Z ekonomickej a sociálnej súdržnosti vo vnútri Únie bude profitovať Únia ako celok, naopak výrazné rozdiely a ich prehlbovanie by neprispeli k jej ekonomickej výkonnosti a pravdepodobne by viedli k sociálnym nepokojom „euroobčanov“ v chudobnejších štátoch, ktoré by opäť mali dopad na ekonomiku a spôsobili ďalšie zaostávanie. Tým skôr, že otvorením trhov sú nové členské štáty ekonomicky viacej zraniteľné…

Podstatnou črtou európskej štrukturálnej a kohéznej politiky je zámer utvoriť podmienky pre regióny, sociálne skupiny obyvateľstva, pre podniky pre rovnaký prístup k možnostiam, ktoré otvára nová poznatková ekonomika. V zmysle regionálnej politiky sa v reforme kladie dôraz aj na geograficky periférne regióny(15), zohľadňujú sa špecifiká vidieckych a mestských oblastí. Reakciou na rozsiahle rozšírenie bolo aj formulovanie cieľa, ktorý má podporovať všetky formy európskej územnej spolupráce (Cieľ 3)(16).

Orientácia na naznačené ciele by mala viesť k vyváženému rastu Únie, k rastu regiónov, štátov ale aj Únie ako celku, pretože:„Kohézna politika by sa tak v duchu reformy mala v budúcnosti venovať ekonomike a územiu ako celku namiesto toho, aby sa redukovala iba na rozvojovú pomoc pre tých najchudobnejších. Je to otázka solidarity ale tiež podchytenia rastového potenciálu k spoločnému prospechu všetkých(17).“

A ako tie ciele napĺňať?

„Spôsob, akým sa politika realizuje, má rozhodujúci vplyv na jej účinnosť“(18). Naznačené priority znejú krásne a právom prinášajú so sebou veľké očakávania, ale realita implementácie štrukturálnych opatrení môže vyzerať rôzne. Naformulovať zo širokých priorít konkrétne opatrenia, ktoré zohľadnia národné špecifiká, je ťažká úloha pre orgány zodpovedné za proces programovania. Komplikované je určiť výšku finančného balíka pre prijímateľov pomoci z oblasti súkromného a verejného sektora, vybrať správnu mieru medzi investičnými a neinvestičnými aktivitami, rozhodnúť sa, či podporovať len projekty pre blaho všetkých (napr. infraštruktúra) alebo aj tie, ktoré predsa len zvýšia najmä blahobyt jednotlivca(19)…

Mala som možnosť podieľať sa na vypracovaní programového doplnku pre iniciatívu INTERREG, takže som si to trochu mohla skúsiť. Našťastie reforma mení aj systém realizácie kohéznej politiky napr. v smere strategickejšieho plánovania, zjednodušenia, decentralizácie a širšej kontroly. Medzi novinky patrí napr. delegovanie väčšej zodpovednosti na národné vlády pri programovaní, zrušenie programových doplnkov, zaradenie Kohézneho fondu do rovnakého režimu plánovania a implementácie ako štrukturálne fondy.(20)

Členské štáty sa pri programovaní zaväzujú aplikovať princíp partnerstva, no práve s aktívnym zapojením relevantných subjektov z oblasti neziskového sektora (napr. MVO, samospráva) boli problémy aj na Slovensku. Teraz by bolo vhodné zamyslieť sa nad tým, či boli novoprijatí príjemcovia štrukturálnej politiky pripravený absorbovať vyčlenené prostriedky. Neviem posúdiť ostatné krajiny, ale myslím, že Slovensko (napriek pozitívnym vyhláseniam zodpovedných členov vlády) nebolo pripravené dostatočne. Programovacie dokumenty (národný plán, operačné programy) neboli vypracované v dostatočnej kvalite a tiež potenciálny príjemcovia pomoci sa ešte len učia podávať konkurencieschopné kvalitné projekty(21). Reparát nás čaká však už čoskoro, keďže od roku 2007 do 2013 by sme mali dostať zo spoločnej európskej kasy podporu vo výške štátneho rozpočtu…

Je kohézna politika EÚ efektívna v znižovaní rozdielov?

Zámer vyrovnávať rozdiely naráža na tvrdé hodnotenia ekonómov a štatistikov. Solidarita je jedna vec a reálna účinnosť kohéznej politiky, jej vplyv na znižovaní ekonomických rozdielov, druhá. Žiaľ hoci mám národohospodárske vzdelanie, makroekonomické modely a štatistika mi veľa nehovoria. Ostáva mi teda oprieť sa o názory autorov dvoch štúdii, ktoré som si prečítala v súvislosti s hodnotením vplyvu kohéznej politiky(22).

Prvú podmienku – prerozdeľovať prostriedky od bohatších k chudobnejším kohézna politika spĺňa. Podľa zistení ekonometrických analýz v štúdii „Funds and Games“ existuje jasná konvergencia na úrovní štátov a regiónov v rámci EU – 12. Konvergenčná hypotéza predpokladá, že chudobnejšie krajiny dobiehajú bohatšie a to rýchlosťou asi 2% ročne, vyrovnanie by tak trvalo 33 rokov. Taktiež sa postupne znižujú regionálne rozdiely vo vnútri členských štátov. Otázkou však je, ako k tomu prispieva európska kohézna politika?

Kvantifikovať vplyv, že vďaka nej narástlo HDP na obyv. v podporovaných regiónoch o toľko a toľko, je nemožné. Hodnotenia typu, pribudlo 1000 km diaľnic a vytvorilo sa 500 pracovných miest, sú príliš úzke, nezohľadňujú multiplikačný efekt investícií, dlhodobý ani krátkodobý vplyv na makroekonomické ukazovatele a životnú úroveň. Výstupy s uspokojivejšou vypovedacou hodnotou poskytujú modelová simulácia a ekonometrické analýzy, tie sa však tiež rozchádzajú. „Rôzne modelové simulácie napríklad ukazujú, že ak sú prostriedky investované primerane do verejných investičných projektov, kohézia sa môže stať silným nástrojom na stimulovanie rastu v zaostávajúcich regiónoch. Výpovede ekonometrických štúdií sú prinajlepšom zmiešané. Štúdie rôzne referujú o pozitívnom, bezvýznamnom alebo dokonca negatívnom vplyve kohéznej podpory na rast.“(23)

Zosumarizovaním disponibilných analýz dospeli autori štúdie k zaujímavým výsledkom: na dodatočný vplyv kohéznej politiky pozitívne pôsobí otvorenosť ekonomík zaostávajúcich regiónov a konvergenčné tendencie vo vnútri štátov, aktivity kohéznej politiky spôsobujú pomerne veľký negatívny vytláčací efekt „crowding out“ národných zdrojov(24). „Naše vlastné ekonometrické analýzy potvrdili nejednoznačnosť, rastová elasticita kohéznej podpory (meraná v % HDP) niekde variuje medzi – 0,35 a + 0,7, v závislosti od špecifikácie…Napriek tomu, regióny Cieľa 1, ktoré často prijímajú kohéznu pomoc podľa výšky HDP, by mohli pri efektívnom použití kohéznej podpory rásť ročne asi o pol percenta rýchlejšie.“(25)

Analýza „A Study of the Macro- economic Impact..“ vedie k podobným záverom. Pomocou makroekonomického modelu HERMIN porovnáva hodnoty hospodárskeho rastu vo vybraných štátoch rozšírenej EÚ do roku 2020 v dvoch scenároch – bez kohéznej pomoci, s pomocou vo výške súčasného rozpočtu a s pomocou vo výške plánovaného rozpočtu na roky 2007 – 2013. Výsledky sa zdajú byť malé – napr. Česko by pri úplnej absencii kohéznej podpory v roku 2020 vykázalo kumulatívne za celé obdobie hospodársky rast nižší len o 4,4 %(26)!

A tak malé čísla zo záverov nedokonalých analýz, ktoré narážajú na problémy s kompaktibilitou vstupných údajov a ktoré nikdy nebudú schopné pojať komplexne všetky rôznorodé faktory vplývajúce na ekonomický proces (o sociálnych aspektoch ani nehovorím) zvádzajú k negatívnemu postoju k účinnosti štrukturálnej a kohéznej politiky. Ale ja chcem opäť zopakovať, čo som už uviedla vyššie: tieto politiky majú viesť iba k vytvoreniu príležitostí a to ako ich využijú jednotlivé krajiny, regióny, podnikatelia, obyvatelia je už na nich(27)…

Namiesto záveru…

V eseji som otvorila len niektoré z otázok regionálnej, kohéznej a štrukturálnej politiky. Málo som sa venovala dôležitej téme a to finančnému rámcu, ktorý len pred pár dňami (4.4. 2006) dostal konkrétnu podobu odsúhlasením finančnej perspektívy na roky 2007 – 2013 a pridelil balík vyše 300 mld. eur na vyrovnávanie regionálnych rozdielov. Úspechom je, že sa národné vlády a európske inštitúcie po dlhých rokovaniach vôbec dokázali dohodnúť, keďže sa ťažko vzdávali svojich vlastných preferencií (Francúzsko, Veľká Británia..). Každopádne Slovensko dostane viac ako dá a výška sľúbených prostriedkov môže významne napomôcť rozvoju našej ekonomiky. A preto si myslím, že ide o solidaritu..

A aj keď stúpenci klasickej ekonómie vyčítajú RP EÚ neefektívnosť, ktorá je dôsledkom sledovania politických a nie ekonomických cieľov, ja som rada, že to nie je dôvod na zastavenie tohto spoločného projektu solidarity. Že je Európa environmentálna, aj sociálna, že podporuje projekty, ktoré nemajú len ekonomickú ale aj sociálnu pridanú hodnotu. Samozrejme aj tú treba ohodnotiť a dokázať a to sú otvorené výzvy pre RP EÚ, zlepšiť monitoring a kontrolu, metodiku hodnotenia úspešnosti projektov. Ďalšou výzvou je motivovať regióny k odpútaniu sa od poskytovanej pomoci a mať politickú silu ukončiť ich financovanie, ak už nastal značný hospodársky rozvoj. Páči sa mi preto, že v reforme sa ráta s odmenením úspešných, ktorý vykážu v dosahovaní cieľov najväčší pokrok – majú možnosť získať prostriedky z tzv. výkonnostnej rezervy.

A tak si asi trochu naivne želám, aby aj slovenské regióny dostali do siedmych rokov túto prémiu a postupne sme sa stali nezávislými od externej podpory. Ak sa to raz udeje, bude to dôkaz, že finančné prostriedky boli využité efektívne a naplnili rozvojové ciele. Veď to je koniec koncov hlavné poslanie európskej regionálnej politiky – podnietenie vnútorneho rozvojového potenciálu a schopnosti riešiť regionálne problémy národnou regionálnou politikou…..


Zoznam použitej literatúry

  • A Study of the Macro-economic Impact of the Reform of EU Cohesion Policy. The Economic and Social research Institute, Dublin 2004, dostupné na stránke http://europa.eu.int/comm/regional_policy/sources/docgener/studies/pdf/3cr/macro_impact.pdf
  • Buček, M.: Reforma štrukturálnej politiky EÚ a jej význam pre krajiny žiadajúce o vstup. In: Výstupy z workshopov a prednášok v rámci pilotného projektu „REGION-BILD“, ÚVS 2001, str. 16 – 40
  • Financial Perspective 2007 – 2013, Council of the European Union, 19. December 2005, CADREFIN 268
  • Funds and Games – The Economics of European Cohesion Policy. ENEPRI, Brussels 2003, dostupné na stránke http://www.enepri.org/Publications/OP03.pdf
  • Kohút, M.: O reforme Regionálnej politiky európskej únie pre roky 2007 – 2013. EAC 2006, dostupné na stránke http://www.eac.sk/team/Koh%FAt,M_O%20reforme%20Region%E1lnej%20politiky%20E%DA.pdf
  • Lebiedzi, M.: Reforma štrukturálnej politiky Európskej únie v podmienkach rozširovania. In: Verejná správa č.2-4/2006
  • Regional Policy in Europe after Enlargment. European Policies Research Centre, Glasgow 2001, dostupné na stránke http://www.eprc.strath.ac.uk/eprc/publications_eprp.cfm
  • Tretia správa o ekonomickej a sociálnej súdržnosti, EK 2004
  • EU Budget 2002 dostupný na stránke http://www.europa.eu.int/comm/budget/publications/budget_in_fig_en.htm
  • EU Budget 2003 dostupný na stránke http://www.europa.eu.int/comm/budget/publications/budget_in_fig_en.htm
  • Všeobecné rozpočty Európskej únie na roky 2004, 2005, 2006 dostupné na stránke http://www.europa.eu.int/comm/budget/publications/budget_in_fig_en.htm
  • Kohézia k zlomovému roku 2007, Inforegio – súhrná informácia 2004, Generálne riaditeľstvo EK pre regionálnu politiku
  • Rozpočet EÚ – fakty, Euractiv 16.12. 2005
  • Rozpočet na roky 2007 – 2013 prijatý, Euractiv 5.4. 2006
  • www.euractiv.com
  • www.euractiv.sk
  • www.europa.eu.int
  • www.hnonline.sk
  • www.pravda.sk
  • www.sme.sk


1. Napr. v analýze Kohút, M.: O reforme regionálnej politiky EÚ pre roky 2007 – 2013, Euroatlantické centrum, 2006 sú pojmy vysvetlené nasledovne: „….V rámci tejto problematiky, t.j. regionálnej politiky v prvom význame (t.j. Regionálnej politiky EÚ), sa možno stretnúť s pojmami Regionálna politika, politika súdržnosti aj Kohézna politika, Štrukturálna politika, či politika štrukturálny operácií, pričom ide o synonymá….“.

2. Tento prístup je inšpirovaný textom: Buček, M.: Reforma štrukturálnej politiky EÚ a jej význam pre krajiny žiadajúce o vstup. In: Výstupy z workshopov a prednášok v rámci pilotného projektu „REGION-BILD“, ÚVS 2001, str. 16 – 40

3. ESF, FIFG a EAGGF

4. Regional Policy in Europe After Enlargment, European Policies Reseerch Centre 2001, str.28

5. Regional Policy in Europe After Enlargment, European Policies Reseerch Centre 2001, str.24

6. Od roku 2003 ide o samostatnú kapitolu. Rozpočet EÚ sa skladá z ôsmich výdavkových kapitol: Poľnohospodárstvo, Štrukturálne operácie, Vnútorné politiky, Vonkajšie opatrenia, Administratíva, Rezervy, Predvstupová pomoc, Kompenzácie. V roku 2005 bolo v kapitole Štrukturálne operácie viazaných 36,4 % rozpočtových zdrojov EÚ.

7. Rast a zamestnanosť: dve podkapitoly – „kohézna“ (investície do infraštruktúry, environmentálne investície, podpora regiónov) a „konkurenčná“ (investície do výskumu, podpora konkurencieschopnosti európskej ekonomiky),

Prírodné zdroje: poľnohospodárstvo a vidiecky rozvoj,

Občianstvo, sloboda, bezpečnosť a spravodlivosť: výdavky EÚ na vnútornú bezpečnosť, ochranu vonkajších hraníc a pod.,

EÚ ako globálny hráč: vonkajšia politika EÚ,

Administratíva: administratívne náklady inštitúcií EÚ.

8. ERDF, ESF a Kohézny fond

9. Buček, M.: Reforma štrukturálnej politiky EÚ a jej význam pre krajiny žiadajúce o vstup. In: Výstupy z workshopov a prednášok v rámci pilotného projektu „REGION-BILD“, ÚVS 2001, str. 16 – 40

10. „Prístup EÚ k problémovým oblastiam sa zameriava na porovnanie dvoch základných ukazovateľov – HDP na obyvateľa (ekonomická kohézia) a miery nezamestnanosti (sociálna kohézia)… Regionálne problémy definované v rámci teritoriálnych disparít v ekonomickom rozvoji predstavujú príliš zjednodušené a dlhšie neudržateľné kritériá pre identifikovanie problémov rôznych oblastí. Existuje tu nie jeden, ale množstvo problémov, ktorým je potrebné venovať sa a ktoré sa časom menia… Regional Policy in Europe After Enlargment, European Policies Reseerch Centre 2001 str.4

11. Funds and Games – The Economics of European Cohesion Policy, ENEPRI, Brussels, 2003, str. 2

12. Voľný trh zabezpečí, že kapitál bude automaticky smerovať do menej rozvinutých oblastí…

13. Na obdobie 2007 – 2013 je pre Cieľ 1 „KONVERGENCIA“ vyčlenených 81% zo sumy určenej na kohéznu politiku, na Cieľ 2 „REGIONÁLNA KONKURENCIESCHOPNOSŤ A ZAMESTNANOSŤ“ je to 16 % (v rokoch 2000 – 2006 to bolo menej – 10,5 %). Na Cieľ 3 „TERITORIÁLNA KOHĚZIA“ je určených 2,4%. Tieto pomery sa ešte mierne zmenia, keďže podkapitola bola navýšená 4.4. 2006 o 300 mil. eur.

14. Rast a kohézia sú dve strany jednej mince „Únia čelí v nasledujúcom období mnohým výzvam – nárastu nových technológií, zrýchľujúcemu sa tempu ekonomických zmien, imigrácii… pričom naša ekonomická výkonnosť v posledných rokoch stagnovala,“…. „Európa musí na túto situáciu reagovať, a o tom je presne tento návrh: znížením rozdielov dosiahnuť rýchlejší rast. Rast a súdržnosť sú dve strany jednej mince…“, komisár pre regionálnu politiku Michel Barnier, pri predstavovaní Tretej kohéznej správy pred poslancami EP 18.2. 2004

15. V rámci Cieľa 1 sa plánuje kompenzovať špecifické nevýhody ultraperiférnych území v rámci EÚ (napr. ostrovy, horské oblasti) .

16. Do Cieľa 3 sú pretavené skúsenosti z iniciatívy INTERREG ( reformou sa rušia všetky doterajšie Iniciatívy Spoločenstva a sú absorbované troma Cieľmi), ide o podporu cezhraničnej, nadnárodnej a medziregionálnej spolupráce, v tejto súvislosti vznikne nový nástroj tzv. „Nový nástroj susedstva“.

17. Otázky a odpovede o reforme Kohéznej politiky pre roky 2007 – 2013, In Kohút, M. : O reforme regionálnej politiky EÚ pre roky 2007 – 2013, str.10

18. Kohút, M.: O reforme regionálnej politiky EÚ pre roky 2007 – 2013, str.20

19. Mám na mysli napr. projekty na podporu podnikateľov v oblasti cestovného ruchu. Pri obci Liptovský Trnovec vyrástol minulý rok obrovský penzión dotovaný z prostriedkov ERDF, asi prispeje k rozvoju obce, ale určite narušil hospodársku súťaž medzi domácimi podnikateľmi v danom odbore…

20. V súvislosti s reformou sa rušia niektoré štrukturálne fondy, ponechané ostávajú len ERDF, ESF a Kohézny fond.

21. Napr. až tretina z projektov uchádzajúcich sa o pomoc z predvstupového fondu Phare nespĺňala ani formálne kritéria, pozri http://www.euractiv.sk/cl/69/1182/Tretina-projektov-nevyhovovala.

22. Funds and Games – The Economics of European Cohesion Policy, ENEPRI, Brussels, 2003 – hodnotí efektívnosť európskej kohéznej politiky na základe dostupných analýz, projektovala tiež vlastné ekonometrické analýzy a modely pre krajiny EÚ – 12 v časovom intervale rokov 1977 – 1996, v závere formuluje odporúčania pre reformu.

A Study of the Macro-economic Impact of the Reform of EU Cohesion Policy, The Economic and Social Research Institute, Dublin, 2004 – vznikla po zverejnení reformy, simuluje vplyv kohéznej politiky pomocou modela HERMIN, berie do úvahy rozšírenie, modeluje pre tri kohézne štáty (Grécko, Španielsko, Portugalsko), 10 nových členov a 2 budúcich (Bulharsko, Rumunsko).

Prirodzene existuje množstvo ďalších štúdií, hodnotiace analýzy vypracované EK majú tendenciu pozitívne hodnotiť vplyv kohéznej politiky, niektorí nezávislí ekonómovia napr. Bachtler a Michie (1995) sa vyjadrovali k jej účinkom kriticky. (podľa Funds and Games – The Economics of European Cohesion Policy, ENEPRI 2003, str.25)

23. Tamže, str.60

24. Tamže, str.41

25. Tamže, str.60

26. Podľa A Study of the Macro-economic Impact of the Reform of EU Cohesion Policy, 2004, str. 143

27. Tamže, str. 147: „Čím viac je model anglo-saský, tím menší je vplyv! No nástroje politiky štrukturálne fondy (najmä fyzická infraštruktúra a ľudský kapitál) utvárajú vstupy do kohézneho procesu ale negarantujú ho. Iba ak samotní podnikatelia využijú zlepšené ekonomické prostredie, nastane kohézia. A toto je oblasť výskumu, ktorú je nevyhnutne potrebné rozvíjať.“


Autorka pôsobí na Katedre verejnej správy a regionálneho rozvoja, Národohospodárska fakulta, Ekonomická univerzita v Bratislave

REKLAMA

REKLAMA