Rovnost evropských občanů v praxi – Romové a kočovníci

Napriek tomu, že Európska únia bojuje proti väčšine foriem diskriminácie, sama de facto nepriamo diskriminuje niektorých svojich občanov, a to predovšetkým tých, ktorí sa môžu najmenej brániť, pretože práve ich chudoba či nízka vzdelanosť, ktoré sú hlavnými dôvodmi tejto diskriminácie, im ich pozíciu výrazne komplikuje. Prináša európske občianstvo rovnaké výhody všetkým občanom EÚ?

Integrace, partner
Integrace, partner

 

Institut evropského občanství je zcela mimořádným jevem. Tento, i v rámci evropského práva zvláštní, “institut sui generis” evokuje myšlenku jednoty a rovnosti evropských občanů a představu existence (rovněž mimořádných) výhod pro toho, komu členství v komunitě evropských občanů náleží. Můžeme se tedy tázat: kdo se může stát “evropským občanem”? Jsou si opravdu všechny tyto osoby rovné a panuje mezi nimi jednota? A jaké mimořádné výhody plynou z existence občanství pro jeho držitele? Na první pohled se zdá, že odpověď na všechny otázky bude jednoduchá a jasná, ale když se na toto téma podíváme důkladněji, shledáme, že skutečnost je mnohem komplikovanější. Z údajů uvedených ve Smlouvě o Evropském společenství je možné dovodit, že evropským občanem je každý občan členského státu Unie a že každý tento občan má nárok na požívání několika určitých výhod.

Fakt bezpodmínečné návaznosti těchto výhod na občanství sám o sobě implikuje představu rovného přístupu k těmto výhodám pro všechny občany EU. Když se však podíváme na jednotlivé, konkrétní výhody, zjistíme, že jejich dostupnost pro všechny, kteří na ně mají teoretický nárok, zdaleka není samozřejmá. Speciální práva, která přináší status evropského občana, zahrnují: (aktivní i pasivní) volební právo ve volbách obecních a do Evropského parlamentu (dle článku 19 Smlouvy o Evropském společenství), právo na diplomatickou a konzulární ochranu prostřednictvím úřadů jiného členského státu, pokud nemá členský stát občana v příslušné zemi zastoupení (dle článku 20 Smlouvy o Evropském společenství), petiční právo do Evropského parlamentu a právo obracet se na ombudsmana (dle článku 21 Smlouvy o Evropském společenství), a konečně – uvedeno však jako první, v článku 18 Smlouvy o Evropském společenství – právo na svobodu pohybu a pobytu. Odstavec 1 článku 18 doslova říká: “Každý občan Unie má právo svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států s výhradou omezení a podmínek stanovených v této smlouvě a v předpisech přijatých k jejímu provedení.” A právě “výhrada omezení a podmínek” představuje kámen úrazu pro nejednoho občana Unie, který by se chtěl spolehnout pouze na deklarované právo svobody pohybu a pobytu. Omezení pohybu osob po EU je možno chápat jako nutné zlo, bez něhož by byla ohrožena samotná existence volného pohybu. Jedná se o případy, kdy je třeba brát v prvé řadě v potaz veřejnou bezpečnost, veřejné zdraví a “vyšší zájmy” členského státu. Záludnější jsou ovšem ony podmínky. Přestože mají občané Unie jako jediní výslovné právo vstoupit na území EU (tato pozitivní diskriminace byla přijata Evropským soudem pro lidská práva jako výjimka s opodstatněním, že Evropská unie tvoří “speciální právní řád”), existují určitá kritéria bránící volnému pohybu.

Romové, Cikáni, kočovníci a evropské občanství

V případě nesplnění požadovaných kritérií k dosažení určitých statusů (pracovník, student, důchodce, osoba samostatně výdělečně činná, určitý příbuzný některé z těchto osob) je totiž možné, že evropský občan výhod, které přináší volný pohyb osob, nebude moci využít. A tady se dostáváme zpátky na začátek, k rovnosti evropských občanů. Nejlépe si budeme moci ilustrovat její realitu na příkladu skupiny osob, která je sice značně rozmanitá, ale státními i evropskými institucemi vnímána jako jednolitý celek. Jedná se o společenství nazývané Radou Evropy “Romové, Cikáni, kočovníci”, tedy o osoby, které představují, jak vyplývá z mnoha výzkumů a jiných zdrojů (mj. studie Programu pro rozvoj UNDP Spojených národů, výroční zprávy EUMC 2003/2004, část Racism and Xenophobia in the EU Member States. Trends, Developments and Good Practice.), ty nejchudší, nejvíce znevýhodněné a diskriminované a nejméně vzdělané a zaměstnané obyvatele států Unie. Do této široké skupiny bývají zařazováni členové romského etnika (případně národnosti), příslušníci jiných etnik, pro jejichž kulturu je charakteristický kočovný způsob života (například irští kočovníci), osoby, jejichž povolání je tradičně spjato s životem “na cestě”, jako jsou například zaměstnanci cirkusu, a dále pak lidé žijící primárně v mobilním obydlí, především tzv. New Age Travellers. Je třeba zdůraznit, že ačkoli nejvíce viditelným rysem je pro většinovou populaci kočovný způsob života těchto osob, zahrnuje někdy majorita do tohoto celku i osoby romského či jiného původně kočovnického původu, kteří žijí i třeba po generace sedentarizovaně, tj. usazeně. A naopak jsou někdy osoby, které pocházejí z kočovnického rodu či které samy kočovaly, z tohoto společenství vyřazovány, přestože u nich přetrvává kočovnická identita mnohdy rovněž po generace. V této skupině tedy k sobě bývají přiřazovány etnické či národnostní menšiny a skupiny “pouze sociální”. Neexistuje, a ani nemůže existovat přesná diferenciace těchto skupin, neboť s nadsázkou platí to, co pravil jeden vyznavač hnutí New Age: “Typů kočovnických skupin je tolik, co kočovníků.” Avšak všechna společenství, která bývají do skupiny “Roma, Gypsies, Travellers” řazena, mají i přes svou diverzitu a svébytnost řady z nich společný onen výše zmíněný fakt, tedy jisté společenské postavení, řadící je z pohledu mnohých na nejspodnější příčky sociální hierarchie, což v rámci efektu uzavřeného kruhu ještě posiluje jejich vyloučení ze společnosti.

Není tématem tohoto článku rozebírat detailně příčiny či navrhovat nápravu tohoto stavu, je však nezbytné připomenout, že společenská exkluze těchto osob je způsobena především po staletí se vyvíjejícím přístupem majority ke specifickým skupinám i k jejich celku, nikoli v prvé řadě vinou jich samotných. Pokud ovšem za provinění nepovažujeme rezistenci vůči represím či asimilačním tlakům. Kromě určitých specifikých předsudků vůči jednotlivým skupinám (například Romům kvůli barvě pleti, irským kočovníkům kvůli národnosti, novodobým kočovníkům kvůli domnělému zneužívání omamných látek apod.) se od dob, kdy evropská civilizace postoupila na další stupeň svého vývoje a zdejší etnika se natrvalo usadila, vyvinul i zvláštní druh xenofobie vůči lidem, jejichž způsob života je kočovný. A tak již od středověku bývali tito jedinci a jejich společenství zahrnováni do jednoho celku složeného z tuláků, obchodníků, Romů (o nichž se zprvu myslelo, že to jsou egyptští křesťanští poutníci), dráteníků a dalších lidí a jako s tuláky a kočovníky s nimi bylo krutě zacházeno. Od těch dob se pohled na tyto odlišné způsoby existence vyvíjel, byť tento vývoj téměř stagnoval až do 19. století, kdy byl převažující pouhý odpor, s několika výjimkami požadavku asimilace (například za Josefa II.), nahrazen paternalistickými, případně romantickými postoji majoritní společnosti. Romantika se brzy téměř vytratila, paternalismus se přetransformoval v silnější asimilační tendence a spolu s tím trvala i tradiční snaha o separaci těchto lidí od majority, například formou zvláštních legitimací jim vydávaných (ve Francii, Československu atd.). Vrcholem této snahy byly aktivity fašistů za druhé světové války, byť pro ně bylo primární nikoli hledisko sociální, tedy způsob života, ale “rasové”. Různě postiženi byli i mnozí neromští kočovníci, ale již tehdy tvořili ti nejhůře perzekvovaní, a to Romové, z tohoto kočovnického celku většinu.

Asimilační tlaky i úsilí o izolaci, případně likvidaci Romů a kočovníků pokračovaly i po druhé světové válce, ať už se jednalo kupříkladu o umísťování navrátilců z koncentračních táborů do táborů internačních v Československu či třeba o odebírání dětí a nucené sterilizace Jenišů, Romů a dalších (i bývalých) kočovníků ve Švýcarsku, Norsku či Švédsku. Své vykonaly i mnohé právní předpisy zakazující kočování a zejména kvůli nim i odlišnému historickému vývoji došlo k tomu, že dnes se evropští kočovníci, praktikující tento způsob života, vyskytují téměř pouze na území bývalé tzv. západní Evropy, tedy ve starých členských státech EU. Situace lidí žijících kočovně a částečně i usazených kočovníků se začala výrazněji měnit až od 60. let 20. století, kdy se na ně začala upínat pozornost mezinárodních organizací a různých občanských iniciativ. Od té doby představy ideálního společného soužití a hodnocení těchto osob, vytvářené v rámci různých vědních oborů, prošly dalšími několika fázemi a i dnes existuje množství názorových proudů. V současnosti je jisté to, že přestože určité rysy, které mají některé kočovné a romské skupiny společné, působí jako pozůstatky společnosti tzv. tradičního typu (například hierarchické uspořádání společnosti, založené na rodině, dodržování vlastních morálních pravidel apod.), nelze na příslušníky těchto komunit či na jejich kulturu nahlížet jako na méněcenné, ale jako na alternativní k majoritě. Segregace či exkluze plodí další, ještě výraznější vyloučení a diskriminaci. Jediným možným osvědčeným řešením je hlubší integrace, nikoli asimilace, do společnosti, přičemž klíčovou úlohu hraje snaha o odstranění příčin exkluze, především xenofobních postojů společnosti jako celku antirasistickou výchovou celé společnosti (včetně Romů a kočovníků), a úsilí o zlepšení sociální situace kočovníků a Romů pomocí jejich lepšího přístupu ke vzdělání a následně tak k zaměstnání.

Aktivity EU k vylepšení situace kočovníků

Tato fakta si stále více uvědomuje i Evropská unie, která si inkluzi sociálně vyloučených skupin včetně menšin stanovila spolu s bojem proti chudobě jako jedny z cílů v rámci Lisabonské strategie. Vzdělávání je téma, kterému se EU věnuje v souvislosti s kočovníky především a celoživotní vzdělávání a rekvalifikace patří k předním metodám, které chce Unie použít na zlepšení své ekonomiky. V poslední době je věnována zvýšená pozornost i interkulturnímu vzdělávání a boji s rasismem a xenofobií, zvláštní zájem pak Unie projevuje o Romy (viz například návrhy směrnice o postavení Romů). Ti v současné době představují největší etnickou (národnostní) menšinu Evropské unie a ozývají se hlasy, že právě oni jsou jedinou opravdu “evropskou” menšinou či těmi jedinými pravými “Panevropany”.

Jaká je však jejich situace v praxi? Již jsme naznačili, že ze svého “euroobčanství” netěží nějaké větší výhody, ani snad kvůli teoretickému “panevropanství”, ba naopak. Přestože by se mohlo zdát, že kočovník by mohl být ten, kdo práva volného pohybu osob bude využívat možná nejvíce, zdá se, že úplný opak je pravdou. Jak je to možné?

Někteří odborníci tvrdí, že vztah mezi občanstvím EU a svobodou pohybu není dosud zcela jasný. Do kategorie občanů spadají i osoby, které dříve volný pohyb využívat nemohly. Evropský soudní dvůr se opakovaně odmítl vyjádřit k otázce, zda má evropské občanství přímý účinek, ale sám od poloviny 90. let 20. století začal uplatňovat zákaz diskriminace z důvodu občanství i na osoby, které pod volný pohyb osob nespadají (případy Grzelczyk, C-184/99, Martínez Sala C-85/96). Jiní však tvrdí, že se jedná o vágní formulaci, kterou je řeba doplnit předpisem typu lex specialis, a to článkem 39 Smlouvy o Evropském společenství, který vymezuje, kdo se volného pohybu může účastnit. Prvky práva na volný pohyb se dnes podle odborníků neomezují na aktivity spojené s prací a do budoucna se předpokládá uplatnění této svobody bez ohledu na ekonomickou činnost. Návrh evropské ústavní smlouvy praví: “Každý občan členského státu je občanem Unie. Občanství Unie má být doplňující ke státnímu a nemá ho nahradit.” V odstavci 2 pak potvrzuje zmíněná práva občana EU, přičemž volný pohyb je uveden na prvním místě, ovšem i zde se zaručuje právo na pohyb výslovně jen pracovníkovi a jen v uvedených situacích. Někteří autoři jako Pieter van der Mei se proto domnívají, že chudí stále nemají plně přístup k výhodám, jež občanství EU nabízí. P. van der Mei tvrdí, že Evropský soudní dvůr není ochoten tuto situaci řešit. Myslí si, že je třeba, aby bylo občanství upraveno tak, aby bohatí i chudí měli v rámci něho stejná práva.

Otázka financí se jeví jako problematická zejména v souvislosti s možností získání statusu studenta, důchodce či osoby samostatně ýdělečně činné, nicméně i status pracovníka je problematický. Přestože EU postupně začala soustřeďovat svou pozornost i na formy práce a potřeby pracovníků, které jsou typické právě pro kočovníky, zůstávají tito obyvatelé členských států těmi nejvíce vyloučenými z pracovního procesu a rovněž těmi nejvíce diskriminovanými.

Podobně jako řada jiných etnických, národnostních, náboženských a dalších menšin i Romové a kočovníci dávají často přednost tomu být samoživitelem, neboť chtějí předejít konfliktům a obecně kontaktům s majoritní společností (to souvisí i s tím, že etnické kočovné skupiny a některé romské komunity stále dodržují tradiční “kodex čistoty” – morální pravidla, která mimo jiné stanovují, že majorita je vnímána jako “nečistá”). Mnoho členů kočovných skupin vykonává několik povolání souběžně. Málokterý kočovník bývá zaměstnán na dobu neurčitou, většinou se jedná o krátkodobé úvazky typu sezónní práce či jednorázové zakázky. Dnes je podle acquis “pracovníkem” také ta osoba, která je zaměstnána na částečný úvazek (viz například případ Evropského soudního dvora C – 53/81 Levin [1983] ECR 1035), i ta, jejíž plat je nižší než minimální mzda, avšak “nahodilou” a “příležitostnou práci vykonávanou bezdomovci” už komunitární právo nepokrývá.

Migrující pracovníci pobývající v jiném členském státě by si měli zařídit i povolení k pobytu, jehož pořízení pro kočovníky rovněž může kvůli administrativním a dalším složitostem představovat značnou potíž. Veškeré kontakty s úřady a majoritou jsou pro ně dosud vesměs obtížné, neboť mnozí mají po špatných zkušenostech, vyplývajících z historie i z osobních prožitků (především s diskriminací, obtěžováním a xenofobií), obavy je kontaktovat. Překážky představují i nízká informovanost a vzdělání kočovníků (mnohdy i negramotnost), někdy nedostatečná znalost oficiálního jazyka a v neposlední řadě i fakt, že řada členů kočovných komunit nemá v pořádku nebo vůbec nevlastní důležité osobní doklady. Jde zejména o rodné listy, doklady o sňatku, osobní identifikační průkazy, pasy, povolení k pobytu, otvrzení o (hlavně státem poskytovaném) zdravotním či sociálním pojištění, dokumenty spojené s bydlením, vlastnictvím, vzděláním či zaměstnáním. Komplikaci představuje i to, že státy neuznávají tradiční sňatky kočovníků a Romů.

Další překážkou pro pohyb kočovníků může představovat povinnost nosit u sebe občanský průkaz (identifikační průkaz) nebo pas. Situace může být ještě komplikovanější pro kočovníky ze zemí, kde nejsou ID karty či osobní (občanské) průkazy povinné, a ještě více například pro kočovníky ze Spojeného království, kde občanské průkazy již padesát let neexistují.

“Pracovníkem” je podle acquis communautaire i ta osoba, která zrovna nepracuje, ale je ochotna v budoucnosti nějakou práci přijmout. Za dobu vhodnou k nalezení práce je považováno tři až šest měsíců, nezaměstnaný ale může v cizím státě pobývat i déle, pokud není závislý na sociálním systému. Kočovníci obecně sociálních výhod příliš nepožívali (většinou kvůli snaze nebýt s majoritou v kontaktu, natož na ní být závislý, ale i z důvodů souvisejících s problematickou komunikací se státní mocí), ale počet těch, kteří tak činí, pomalu stoupá, hlavně v důsledku úbytku příležitostí pro tradiční kočovnické profese a v souvislosti s výrazným omezováním kočování.

Nárok na státem poskytované služby a podpory se tradičně odvíjel v prvé řadě od délky pobytu v jiné zemi EU. Kočovníci by zřejmě nejčastěji spadali do kategorie “přechodného pobytu”. Omezit nárok příslušníků kočovných skupin na pomoc od státu mohl paradoxně požadavek dostatečného finančního zabezpečení – málo peněz totiž může vést ke ztrátě statusu osoby pobývající někde přechodně. Mnozí kočovníci, příkladem mohou být někteří irští kočovníci, kteří jsou občany Irska pobývajícími v Británii, by ale mohli spadat i do kategorie “trvalý pobyt”. Pokud by si vyřídili potřebné administrativní formality k udělení potvrzení o povolení pobytu, měli by mít teoreticky nárok na téměř stejné výhody poskytované státem jako místní občané. Překážkou k dosažení takovéhoto stavu však může být fakt, že oprávnění k obdržení určité podpory od státu může být podmíněno mimo jiné i posouzením možného budoucího vývoje. Nárok na státní pomoc pak nevznikne tomu, od koho stát očekává, že by se v budoucnu mohl stát zátěží pro jeho sociální systém, tedy hlavně tomu, kdo pracuje nepravidelně či málo vydělává.

P. van der Mei tvrdí, že dnes, v době evropského občanství, mají teoreticky všichni občané EU legálně pobývající v jiném členském státě právo na státní podpory za stejných podmínek jako místní občané (tj. většinou existence pojištění a určité odpracované doby). Jak vyplývá z případového práva Evropského soudního dvora, státy už nemohou v poskytování sociálních výhod dělat rozdíly mezi evropskými občany na základě státního občanství/národnosti nebo délky pobytu. Evropský soudní dvůr totiž rozhodl, že nárok na státní podpory nelze podmiňovat určitou délkou pobytu. Nárok má být navázán na udělení statusu “Community worker” (“pracovník Evropského společenství”), který má získat jen ten, kdo odvádí práci “effective and genuine” (“efektivní a poctivou”). Za pracovníka se tak nepovažuje osoba, jejíž aktivity jsou “marginální a doplňkové”, a je možné, že právě takto by dle Evropského soudního dvora mohla být charakterizována práce leckterých kočovníků. Takoví občané EU mají právo na práci, ale mohou spoléhat jen na legislativu týkající se neekonomických residentů.

Nelze opomenout to, že pro kočovná společenství bývá nejvyšší hodnotou (velko)rodina, respektive klan či rod. Proto pro ně může být problémem i to, jak je “rodina” (poměrně úzce) definována v komunitárním právu. Dá se očekávat, že pokud výhod volného pohybu osob kočovníci využijí, využijí i práva vzít s sebou své příbuzné, kteří jsou pro ně většinou nepostradatelní. Problémem však může být povinnost zaměstnance zajistit jim “přiměřené” ubytování, je totiž otázkou, zda je ve všech státech a za všech okolností karavan, jiný obytný vůz či stan za takové považován.

Mnozí kočovníci a Romové nejenže pracují většinou “nahodile” či “marginálně”, ale jsou leckdy oficiálně i “bezdomovci”. Kočovníci jsou totiž velmi často osobami bez trvalé adresy a například v Británii jsou považováni za bezdomovce i tehdy, táboří-li na nelegálním stanovišti. Kromě toho jsou především Romové dokonce nezřídka i osobami bez státní příslušnosti. Mnozí Romové žijí s dlouhodobým povolením k pobytu, někteří ale nemají ani to. Tento problém se vyskytuje ponejvíce v Německu, kde od dob 2. světové války do roku 1999 žila většina Romů, Sinti a kočovníků pouze s dočasným povolením k pobytu, platným několik týdnů, a to i po několik generací. Někteří takto žijí dodnes. Desítky lidí, kterých se to týká, lze nalézt i v Řecku a Rakousku, kde dokonce až 80% příslušníků skupin Romů nemá rakouské občanství. Tento stav samozřejmě pro dotyčné osoby přináší množství nevýhod, mezi jinými i značné omezení volného pohybu či přístupu k sociální pomoci. Tzv. “statelessness” (status bez státního občanství) při tom odporuje řadě mezinárodních konvencí a smluv, vytvořených především na půdě OSN, zejména Mezinárodnímu paktu o občanských a politických právech (čl. 24), Úmluvě o právech dítěte (čl. 7) a Konvenci o omezení “statelessness” (statusu bez občanství). Šance na získání státního občanství v jiné zemi se pro Romy či kočovníky jeví – už kvůli častému požadavku vysokého stupně integrace do společnosti – jako zcela minimální.

Výrazné výhody z evropského občanství zatím v dohledné době většině kočovníků a Romů zřejmě nepoplynou, protože stále převládá ekonomická hierarchizace unijního obyvatelstva, ve které patří mezi ty vyloučené. Evropské občanství však může mít alespoň symbolický smysl, mohlo by třeba posílit pocit identifikace s majoritní společností. Je možné, že identita “Evropana” by kočovníkům a Romům mohla připadat méně svazující než národní či “státní” identita státu, jehož jsou občany. Musíme si uvědomit, že po staletích nátlaků přetrvává obecná nedůvěra k majoritě a všemu, co s ní souvisí. Nutnost přijmout identitu státu se totiž příliš neslučuje s tradiční hierarchií identit běžnou u kočovnických a romských komunit. V těchto společenstvech je na prvním místě rodina, pak rod (klan), kmenové podskupiny a skupiny, a pak teprve identita místa (regionu, kraje) nebo etnická, národnostní či státní identita, přičemž lze pozorovat častou pluralitu identit (například některý britský Rom se cítí být, kromě člena rodiny, rodu a “kmenového” společenství, obyvatelem jedné z částí Spojeného království, pak teprve Romem a zároveň i Britem a Evropanem).

Závěr

Přestože Evropská unie záslužně bojuje proti většině forem diskriminace, sama de facto nepřímo diskriminuje některé své občany, a to především ty, kteří se mohou nejméně bránit, neboť právě jejich chudoba či nízká vzdělanost, jež jsou hlavními důvody této diskriminace, jim jejich pozici výrazně ztěžuje. Nelze však opomenout ani to, že se Unie snaží o zlepšení postavení těchto znevýhodněných a ze společnosti v mnoha směrech vyloučených osob, a to, jak se zdá, vhodným způsobem, když se zaměřuje na vzdělání, zvyšování kvalifikace, boj proti rasismu a podporu interkulturní výchovy. Výsledky těchto snah jsou ovšem, zejména kvůli špatné koordinaci, stále jen velmi málo uspokojivé. Avšak dokud nebudou politické a ideologické cíle Unie převládat nad ekonomickými, pravděpodobně nebude ani velká šance, že by evropské občanství mohlo přinášet stejné výhody všem občanům EU stejně.  


Analýza bola uverejnená na portáli Intergrace.cz 26. júla 2005.

Ďalšie zdroje

REKLAMA

REKLAMA