Sociální politika v Evropské unii

Autori analyzujú sociálnu politiku v Európskej únii, históriu jej vzniku i súčasné ciele. V závere hodnotia možnosť vytvorenia spoločnej sociálnej politiky únie.

Integrace, partner
Integrace, partner

 

Zásada volného pohybu osob, jedna ze čtyř základních svobod jednotného evropského trhu, vnesla do procesu evropské integrace i otázky sociální politiky. Uplatnění principu volného pohybu osob má závažné sociální a sociálně-politické důsledky, a to nejen v nutnosti zabránit diskriminaci na základě státní příslušnosti v přístupu k zaměstnání, k odměně za práci či k pracovním podmínkám v kterékoli z členských zemí Evropské unie. Přináší i potřebu vytvořit podmínky pro to, aby pracovník mohl na území jiného členského státu zůstat žít i po skončení zaměstnání, a to za rovných podmínek jako příslušník daného státu. V průběhu integračního procesu se tak stávalo stále zřetelnějším, že ekonomická integrace musí být doplněna sociálními opatřeními. Cesta k posílení významu sociální politiky v evropských strukturách v širším kontextu a s odkazem na základní sociální práva však nebyla nijak jednoduchá. V následujícím článku se pokusíme shrnout obecné podmínky a souvislosti vývoje sociální politiky Evropské unie s důrazem na boj proti chudobě a sociálnímu vyloučení.

Základy sociální politiky EU

Pojem hospodářské a také sociální soudržnosti se objevuje již ve Smlouvě o založení EHS (Římské smlouvě) z roku 1957. Její preambule obsahuje závazek ke snižování rozdílů ve vývoji mezi regiony. Obecně je zde deklarována podpora zlepšování životních a pracovních podmínek a zaměstnanosti pracujících s cílem jejich postupného sladění a zlepšení. Jako nástroj, který má napomáhat rozšiřování příležitostí k zaměstnání a zvyšování mobility pracovníků, byl v roce 1957 založen Evropský sociální fond.

Neformální sociální dialog jako společnou poradní proceduru mezi sociálními partnery na evropské úrovni a institucemi ES/EU zavedla Evropská komise v roce 1985. O rok později, po přijetí Jednotného evropského aktu, se hospodářská a sociální soudržnost stala společně s jednotným vnitřním trhem jedním z cílů politik ES.

Důležitým dokumentem ve vývoji sociální politiky Společenství se stala Charta základních sociálních práv zaměstnanců z roku 1989 (v české literatuře se objevují pojmy Sociální charta nebo Komunitární charta). Členské státy ES, s výjimkou Velké Británie, která si vyjednala opt-out, v ní poprvé společně vymezily sociální práva – především zde šlo o sociální práva bezprostředně související se zaměstnáním jako právo na práci, právo na spravedlivou odměnu, právo na sdružování a kolektivní vyjednávání, právo na zlepšování životních a pracovních podmínek, ochrana a bezpečnost zdraví při práci, rovnost mužů a žen a zvláštní ochrana dětí, mladistvých a starších osob v souvislosti se zaměstnáním.

Dalším milníkem v přístupu k sociální politice byla Smlouva o Evropské unii (Maastrichtská smlouva) z roku 1992, která tuto politiku včlenila do Smlouvy o založení ES. Její článek 2 mj. deklaruje, že „cílem Evropského společenství je vysoká míra zaměstnanosti, sociální ochrany, rostoucí životní standardy a kvalita života a ekonomická a sociální soudržnost a solidarita mezi členskými státy“. Jako poradní orgán Rady i Komise byl ustaven Hospodářský a sociální výbor, aby zastupoval zájmy nejrůznějších hospodářských a sociálních skupin. Výbor musí být podle smlouvy konzultován před přijetím legislativních aktů v řadě oblastí, mj. v oblasti nové politiky zaměstnanosti, v otázkách legislativy týkající se sociálních záležitostí, veřejného zdraví a rovných příležitostí. Může také z vlastní iniciativy vydávat vlastní stanoviska.

V letech 1993 – 1999 byl další posun ve vývoji evropské sociální politiky komplikován tím, že v této oblasti existovaly dva odlišné právní základy, Smlouva o ES (ve znění Maastrichtské smlouvy) a zvláštní úmluvy, na kterých se nepodílela Velká Británie. Šlo zejména o Úmluvu o sociální politice, která vycházela z principů Evropské sociální charty z roku 1961 a Charty základních sociálních práv zaměstnanců z roku 1989. Úmluva stanovila základní cíle sociální politiky, jako je podpora zaměstnanosti, zlepšování životních a pracovních podmínek, sociální ochrana, rozvoj lidských zdrojů s důrazem na vysokou míru zaměstnanosti a boj proti sociálnímu vyloučení.

Velká Británie oznámila svůj záměr připojit se k evropské sociální politice až po volebním vítězství labouristické strany v květnu 1997. Amsterodamská smlouva, která vstoupila v platnost 1. května 1999, tak mohla začlenit Úmluvu o sociální politice přímo do Smlouvy o založení Evropského společenství. Tím byla vytvořena právní opora pro zajištění rovných příležitostí a rovného zacházení v zaměstnání i pro boj proti sociální izolaci. Smluvně tím byl také zakotven odkaz na základní sociální práva a cíle sociální politiky získaly novou dimenzi.

Lze shrnout, že koncepce sociální politiky EU vychází z evropské filozofické a kulturní tradice pojetí lidských, respektive sociálních práv, které bylo na mezinárodní úrovni upraveno v reakci na druhou světovou válku a později na zahájení studené války, a to nejprve na půdě Rady Evropy. Jejím základním cílem byla kontrola dodržování lidských práv a jejich ochrana. Rada Evropy přijala řadu dokumentů, z nichž nejdůležitější je podle našeho názoru Evropská sociální charta z roku 1961 a Revidovaná Evropská sociální charta (1996). Tyto dokumenty mají charakter mezinárodních smluv a jsou pro členské státy závazné až po jejich ratifikaci národními parlamenty. V této souvislosti je zajímavé připomenout, že Česká republika ratifikovala Evropskou sociální chartu až v roce 1999 a v následujícím roce ji vyhlásila ve Sbírce mezinárodních smluv pod č. 14/2000 Sb. m.s.

Úmluvy o lidských právech vzniklé na půdě Rady Evropy byly převzaty Evropskou unií a Amsterodamskou smlouvou se staly součástí základních unijních předpisů.

Dalším konkrétním krokem k evropské sociální politice bylo vytvoření Výboru pro sociální ochranu v roce 1999. Jeho činnost se zaměřuje na problematiku chudoby a sociálního začleňování občanů do společnosti.

Smlouva o ES ve znění Smlouvy z Nice z roku 2000, která vstoupila v platnost 1. února 2003, je dosud posledním základním dokumentem. Na summitu v Nice byla předložena zpráva vypracovaná Výborem pro sociální ochranu a bylo rozhodnuto o zavedení národních dvouletých akčních plánů boje proti chudobě a sociálnímu vyloučení. Kromě revize smluv byl v Nice přijat i Evropský sociální program, který definuje priority sociální politiky pro následujících pět let.

Summit v Nice také přijal Chartu základních práv EU. Jde o na půdě Evropské unie ojedinělý katalog lidských, občanských, hospodářských, kulturních a sociálních práv, který se v případě úspěšné ratifikace stane součástí budoucí evropské ústavy (Smlouvy o Ústavě pro Evropu). Charta ve své preambuli připomíná rozhodnutí evropských národů sdílet mírovou budoucnost založenou na hodnotách lidské důstojnosti, svobody, rovnosti a solidarity při respektování zásad demokracie a vlády práva. Znovu potvrzuje s patřičným ohledem na pravomoci a úkoly Společenství a Unie a na zásadu subsidiarity práva vyplývající z ústavních tradic a mezinárodních závazků společných členským státům, ze Smlouvy o Evropské unii, smluv o ES, Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, sociálních chart přijatých Společenstvím a Radou Evropy a precedenčního práva Evropského soudního dvora a Evropského soudu pro lidská práva. V šesti kapitolách s názvy Důstojnost, Svobody, Rovnost, Solidarita, Práva občanů a Spravedlnost vyjmenovává a definuje uznávaná práva, svobody a zásady. Za účelem boje proti chudobě a sociálnímu vyloučení uznává „právo na sociální pomoc a pomoc na bydlení s cílem zajistit slušnou existenci všem, kteří nemají dostatečné zdroje, v souladu s procedurami stanovenými právem Společenství a vnitrostátními zákony a praxí.“

Sociální doktrína EU

Volný pohyb osob byl v počátcích integrace chápán především jako volný pohyb pracovních sil. Proto bylo nutné soustředit se v první řadě na odstranění jakékoli diskriminace založené na státní příslušnosti či místě bydliště v souvislosti se zaměstnáváním a na zaručení práv migrujících pracovníků. V těchto oblastech také došlo k největší míře koordinace, respektive sladění legislativních systémů jednotlivých členských států.

K základním principům uplatňovaným v sociální oblasti patří kromě vyloučení diskriminace také princip jedné legislativy (na osobu zaměstnanou se vztahuje legislativa státu, na jehož území je zaměstnána, i když je občanem jiného státu), princip exportovatelnosti dávek (dávky podle nároků získaných v jednotlivých zemích jsou migrujícím osobám zachovány) a princip sčítání pojistných dob.

S volným pohybem osob a především s posledním rozšířením Unie na východ začaly být stále více akcentovány otázky odstraňování nežádoucích rozdílů mezi regiony, které by v sociální oblasti mělo být zaměřeno především na redukci chudoby a prevenci sociálního vyloučení.

Problém chudoby nelze chápat jen úzce jako problém bídy, ale v širším pojetí jako problém nerovnosti a nedostupnosti sociálních statků (zaměstnání, vzdělání, bydlení, zdravotní péče a vůbec zajištění možnosti podílet se na životě společnosti). Tyto základní principy se staly tématem diskuse o Sociální doktríně EU. Lze je shrnout takto:

  • rovné podmínky bez jakékoli diskriminace
  • uznávání vzdělání (diplomů)
  • zachování a nabývání práv v sociální zabezpečení v souvislosti s volným pohybem
  • koordinace postupů k plné a vysoké zaměstnanosti
  • koordinace podmínek práce, zejména zlepšování pracovního prostředí, rovné odměňování mužů a žen a rovnocennost placené dovolené
  • společné sociální cíle, zejména minimální požadavky a sociální jistoty.

Chudoba a sociální začleňování v EU

Už samotný termín chudoba je víceznačný; v zásadě existují dva základní koncepty chudoby, subjektivní a objektivní. Subjektivní koncept chudoby je založen na hodnocení vlastní životní situace jedincem či domácností. Na druhou stranu objektivní koncepty se snaží chudobu vymezit pomocí faktorů, které nejsou závislé na mínění jedince. Vycházejí z analýz sociálně-ekonomických informací o domácnostech nebo souborech domácností. V literatuře bývají v této souvislosti rozlišeny termíny absolutní a relativní chudoba.

Ve vyspělých zemích se používá pojem relativní chudoba, který je obvykle určen vzdáleností od jistého, zpravidla průměrného životního standardu. Hranice ohrožení chudobou podle metodiky EU představuje 60% národního vyrovnaného mediánového příjmu. To v praxi typicky znamená, že člověk uspokojuje své základní životní potřeby, které jsou v dané společnosti běžné, ale přesto je v určitém smyslu vyloučen ze společnosti, omezen v sociálních vztazích, dostává se do sociální izolace. Zde tedy narážíme na pojem sociální vyloučení (exkluze), který s chudobou bezprostředně souvisí. Sociální vyloučení lze chápat jako nedostupnost či nerovnost v dostupnosti sociálních statků, v obecné rovině nemožnost či neschopnost podílet se na životě společnosti. Pro opatření k zamezení sociálního vyloučení se pak v literatuře používá pojem sociální začleňování (inkluze).

EU považuje chudobu a sociální vyloučení za důsledek strukturálních změn, které provázejí sociálně-ekonomický vývoj společnosti. K těmto změnám patří zejména změny na trhu práce, technologické změny ve společnosti (znevýhodnění těch, kteří nemají přístup k informačním a komunikačním technologiím), demografické změny (rostoucí podíl lidí starších 65 let v evropské populaci), etnická různost, změny ve struktuře domácností a redefinice rolí muže a ženy (roste rozvodovost, oslabuje se instituce rodiny, roste zaměstnanost žen, které zároveň pečují o závislé osoby v rodině, což klade nároky na sladění zaměstnání a rodinného života).

Tyto strukturální změny vytvářejí nové rizikové faktory ohrožení chudobou a sociálním vyloučením. Jde zejména o nezaměstnanost (především dlouhodobou), dlouhodobě nízký nebo nepřiměřený příjem, který neumožňuje tvorbu rezerv, nízké vzdělání a kvalifikace, zdravotní postižení, špatný zdravotní stav a stáří, neuspokojivé bydlení a bezdomovectví, nerovnost podle pohlaví, migrace, diskriminace a rasismus, rozpad rodiny a výchova dětí v ohrožených (nefunkčních či dysfunkčních) rodinách, život ve znevýhodněných oblastech, kde se kumulují rizika, závislost (především na drogách a alkoholu). Přitom platí, že pokud se rizika kumulují, jejich negativní vliv se násobí. Pokud se včas nepřeruší cyklus chudoby, dochází k mezigenerační chudobě, která je z pohledu sociálních důsledků velmi nebezpečná.

Zasedání Evropské rady v Lisabonu a Nice v roce 2000 učinila boj proti chudobě a sociálnímu vyloučení jedním z ústředních témat modernizace evropského sociálního modelu.

Jak vyplývá ze zprávy Výboru pro sociální ochranu z prosince 2002, sociální soudržnost má být základním prvkem globální strategie EU k dosažení jejího hlavního („lisabonského“) cíle pro příští desetiletí – aspirace „stát se nejkonkurenceschopnější a nejdynamičtější ekonomikou, schopnou udržitelného ekonomického růstu s větším počtem lepších pracovních příležitostí a větší sociální soudržností“. Cíle boje proti chudobě a sociálnímu vyloučení se tak začleňují do širokého okruhu politik, a to jak na úrovni členských států, tak na úrovni Společenství. V této souvislosti Unie zdůrazňuje následující základní úkoly:

  • vytvoření a rozvoj tzv. začleňujícího trhu práce a podpora zaměstnanosti – pracovní místa dostupná i pro osoby s nižší pracovní kapacitou (různými handicapy), a to za všech podmínek a v kterémkoli okamžiku
  • garance minimálního (adekvátního) příjmu a prostředků pro udržení kvality důstojného života
  • odstranění znevýhodnění v přístupu ke vzdělání – vzdělávací systém vyhovující i dětem z ohrožených skupin obyvatel, prevence předčasného opuštění školy, rozvoj celoživotního vzdělávání
  • zabezpečení bydlení pro všechny – přiměřené a kvalitní bydlení jako základní potřeba a právo, prevence a řešení bezdomovectví
  • záruka rovného přístupu ke službám vysoké kvality (tím se míní obecně veřejné služby jako zdravotnictví, doprava, sociální péče, kultura, rekreace a právní služby)
  • lepší (integrované) poskytování služeb – ve smyslu integrace poskytovatelů služeb (veřejných i soukromých) na národní, regionální i místní úrovni
  • obnova (regenerace) znevýhodněných oblastí

Z těchto úkolů vyplynuly čtyři hlavní společné cíle, které se členské země zavázaly plnit při snižování chudoby a prevenci sociálního vyloučení (a to tzv. otevřenou koordinační metodou, která spočívá ve společném postupu v oblasti zaměstnanosti, bydlení, vzdělání, sociální ochrany atd., ve vzájemné součinnosti hospodářské politiky, politiky zaměstnanosti a sociální politiky a v mobilizaci všech zúčastněných stran, tedy státních i nestátních organizací, sociálních partnerů, poskytovatelů i uživatelů služeb):

  • usnadnění účasti v zaměstnání a přístup ke zdrojům, právům, zboží a službám všem lidem
  • prevence rizika sociálního vyloučení
  • pomoc nejvíce ohroženým skupinám obyvatel
  • mobilizace všech stran účastnících se boje proti chudobě a sociálnímu vyloučení.

Opatření k realizaci těchto cílů jsou hlavní náplní přípravy dvouletých tzv. národních akčních plánů boje proti chudobě a sociálnímu vyloučení. Národní akční plán sociálního začleňování pro Českou republiku na léta 2004 – 2006 (dále jen Plán) byl schválen vládou ČR usnesením č. 730 ze dne 21. července 2004. Vláda tímto usnesením pověřila ministra práce a sociálních věcí, aby Plán do 31. 7. 2004 předložil Generálnímu ředitelství pro zaměstnanost a sociální věci Evropské komise. Členům vlády uložila realizovat opatření Plánu a spolupracovat na realizaci opatření, u kterých se působnost překrývá. Hejtmanům a primátorovi hlavního města Prahy doporučila spolupracovat s Ministerstvem práce a sociálních věcí při realizaci Plánu a zajistit, aby při jeho realizaci obdobně spolupracovaly i jimi řízené orgány a organizace.

Závěr

Sociální politika Evropské unie se v návaznosti na rozvíjející se ekonomickou integraci a politický a hospodářský vývoj v Evropě posouvá od orientace na zajištění práv souvisejících se zaměstnáním v podmínkách volného pohybu osob k širší dimenzi zajištění sociální ochrany obyvatel Unie, zejména těch skupin, které jsou ohroženy chudobou a sociálním vyloučením. Zásadní otázkou se stává míra sociální nerovnosti ve vztahu k ekonomické prosperitě. Nedostatečné zvládnutí tohoto sociálně ekonomického dilematu může vyvolat sociální napětí se všemi negativními důsledky, jako je nelegální migrace, extremismus apod. Přestože vlastní realizace sociální politiky zůstává v pravomoci jednotlivých členských zemí, sílí hlasy volající po vytvoření jednotné sociální politiky podpořené souborem legislativních norem na vyšší než národní úrovni. Lisabonské zasedání Evropské rady v roce 2000 zahájilo proces přibližování právních řádů členských států tzv. otevřenou metodou koordinace. V oblasti boje proti chudobě a sociálnímu vyloučení jsou tyto snahy vyjádřeny v přípravě Národních akčních plánů boje proti chudobě a sociálnímu vyloučení. Spolu s politikou zaměstnanosti musí sehrávat větší roli i sociální ochrana a další faktory, jako jsou bydlení, vzdělávání, zdraví, informace a komunikace, mobilita, bezpečnost a spravedlnost, volný čas a kultura.

Český systém sociálního zabezpečení je – přes nutnost určitých reforem – v zásadě v souladu s trendy ve vyspělých zemích i se současnými teoretickými poznatky. V době přístupových jednání bylo vypracováno Společné memorandum o sociálním začleňování, na které navazuje příprava českého Národního akčního plánu boje proti chudobě a sociálnímu vyloučení. Výchozí pozice České republiky v době vstupu do EU je z tohoto pohledu příznivá. Míra chudoby je u nás nejnižší v porovnání s původními členskými zeměmi EU i se zeměmi nově přistoupivšími. Problémem je poměrně velká skupina obyvatel pohybující se těsně nad touto hranicí. Z hlediska dalšího vývoje je ohrožující rostoucí nezaměstnanost, rostoucí výdaje na sociální zabezpečení s ohledem na ekonomické možnosti země, ale v souvislosti s probíhající reformou veřejné správy také určité nejasnosti v rozdělení kompetencí a odpovědnosti za přijímaná opatření a jejich financování mezi státem, kraji, obcemi, občany i jednotlivými resorty.


Mgr. Irena Sonntagová je vedúca odboru sociálnej pomoci Magistrátu mesta Olomouc.

PaedDr. Miroslav Pilát je vedúcim odboru sociálnych služieb a zdravotníctva Magistrátu mesta Olomouc.

Analýza je skrátenou verziou absolventskej práce 7. ročníka Vzdělávacího kurzu Europeum, ktorý organizuje Fakulta sociálnych vied a Právnická fakulta Univerzity Karlovy v Prahe.

Ďalšie analýzy nájdete na stránkach portálu Integrace.cz, ktorý vydáva inštitút Europeum.

Ďalšie zdroje

REKLAMA

REKLAMA