Zahraničná migrácia v SR: Potreba nových prístupov

Analýza hodnotí doterajší slovenský prístup k riadeniu zahraničnej migrácie a navrhuje niektoré nové prístupy.

Podľa nedávno zverejnených údajov OSN sa na svete v r. 2005 nachádzalo 191 miliónov osôb, ktoré boli podľa tejto inštitúcie klasifikované ako zahraniční migranti. Zahraničná migrácia sa tak v súčasnosti zaraďuje svojimi politickými, ekonomickými, sociálnymi, kultúrnymi, populačnými, environmentálnymi, bezpečnostnými a inými dosahmi čoraz viac medzi kľúčové civilizačné výzvy, hoci sa ako taká považuje za prirodzený, zväčša pozitívny a z mnohých hľadísk užitočný fenomén.

Priestorové rozloženie a prírastok migrantov sú asymetrické, až 60 % žije v rozvinutých krajinách, pritom pätina z celkového počtu v členských štátoch Európskej únie. Existujúce trendy potvrdzujú, že tlak migrantov na Európu nepoľavuje, skôr sa v intenzite a zložitosti prejavov dynamizuje.

Cieľové štáty zvykli dlhé roky reagovať na migráciu zväčša bez uváženia širších súvislostí, nesystémovo a nekoordinovane – či už stimulovaním imigrácie bez korektného posúdenia potenciálnych následkov, alebo inverzne náhlym zavádzaním reštriktívnych opatrení voči predtým podporovanej imigrácii najmä pracovných síl. V poslednej dobe si však Únia (príp. tiež Rada Európy) stále viac uvedomuje nutnosť spoločne vedených a racionálnych intervencií do migračných tokov na jej územie a potrebu nových migračných stratégií. Výsledkom sú významné iniciatívy a dokumenty vyplývajúce zo summitov Rady EÚ v Tampere (r. 1999), Laekene (r. 2001), ale predovšetkým v Bruseli v novembri 2004. Tu bola prijatá schéma užšej kooperácie a harmonizácie hraničných, imigračných, azylových, integračných a vízových politík – Haagsky program; v súčasnosti sa jeho implementácia uskutočňuje na báze Akčného plánu.

Každodenná realita prináša v uvedenej sfére nové a zložité výzvy. Medzi ne možno zaradiť napr. pokračujúci nápor nelegálnych migrantov do krajín EÚ (podľa serióznych odhadov minimálne 500 tisíc osôb ročne), nedostatočnú efektivitu v boji proti obchodovaniu s ľuďmi,  problémy integrácie časti cudzincov do autochtónnych spoločností, rozdielnu prax pri prideľovaní štatútu utečenca, silnejúcu xenofóbiu, slabo rozvinutú spoluprácu so zdrojovými krajinami a podobne. Tieto skutočnosti vyžadujú od EÚ nové a otvorenejšie prístupy, ako bolo napokon akcentované o. i. v čerstvom Rabatskom manifeste z júla 2006.

V súvislosti s členstvom SR v Únii a jej participáciou na tvorbe a implementácii príslušných politík ako aj vzhľadom na výskyt špecifických domácich problémov možno za najpodstatnejšie otázky považovať nasledovné: 1. Aké kľúčové nedostatky existujú v oblasti manažmentu zahraničnej migrácie v SR, akými mechanizmami a s akou mierou úspešnosti ich krajina rieši?; 2. Aké sú priority, stratégie a vízie SR v spojitosti so zahraničnou migráciou? Aký je postoj SR a jej obyvateľov k imigrácii?; 3. Ako možno skvalitniť manažment zahraničnej migrácie v SR? Čím sa možno inšpirovať v tomto smere inými krajinami? Na ktorých úsekoch s nimi môže Slovensko intenzívnejšie spolupracovať? V tomto príspevku sa snažím na uvedené otázky v stručnosti odpovedať.

Utečenecká problematika v SR

V rámci zahraničnej migrácie bola (je) problematika azylu v SR dlho považovaná za dominantnú a podliehala nie celkom oprávnene hypertrofii záujmu štátnych inštitúcií, médií či bežných obyvateľov, ale predovšetkým medzinárodných a mimovládnych organizácií. Najmä drvivá väčšina MVO, ktoré sa zaoberali zahraničnými migrantmi v SR, si zvolila za cieľ svojej práce (poradenstva, asistencie a pod.) práve kategórie žiadateľov o azyl a azylantov.

Počet žiadateľov o azyl v SR kulminoval v rokoch 2001 – 2004 a jeho kvantitatívny vývoj bol skutočne bezprecedentný. Štátna sféra i pri limitovaných finančných zdrojoch zriadila a prevádzkovala utečenecké tábory, postupne sa pripravili a prijali nové právne predpisy týkajúce sa azylu, pozornosť sa venovala aj integrácii azylantov do spoločnosti. UNHCR na Slovensku a slovenské MVO aktívne na týchto úlohách participovali.

Stále však pretrváva napätie medzi štátnymi a mimovládnymi organizáciami, najmä v pohľade na počty udelených, resp. mieru priznaných azylov v SR. MVO naďalej považujú azylovú politiku štátu za značne reštriktívnu, posudzovanie kritérií na získanie azylu za príliš rigorózne, azylovú procedúru za veľmi prísnu a podmienky pre úspešnú integráciu azylantov do slovenskej spoločnosti za nedostatočné.

Je potrebné si ale uvedomiť, že len mizivé percento žiadateľov má reálny záujem získať v krajine azyl. Takmer všetci tak činia z účelových dôvodov až po zadržaní políciou na území SR (na druhej strane je to ich právo zaručené medzinárodnými konvenciami) ako nelegálni ekonomickí migranti a len malý počet z nich spĺňa podmienky Ženevského dohovoru. Priemerný počet dní pobytu žiadateľa o udelenie azylu stráveného v utečeneckom tábore na Slovensku je sotva 30 (r. 2005); po krátkom oddychu žiadatelia zväčša svojvoľne opúšťajú azylové zariadenie a pokračujú ďalej do pôvodne zamýšľanej destinácie.

Analogicky minimálne 2/3 až 3/4 osôb s udeleným azylom sa už na území SR nenachádzajú (po odrátaní azylantov, ktorí neskôr získali štátne občianstvo). Dokonca cudzinecká polícia registrovala koncom júna 2006 v krajine len 88 azylantov – t. j. len pätinu z celkového počtu. Zotrvávaniu a hlbšej integrácii azylantov v SR bránia jednak vonkajšie činitele (prítomnosť ich rodín a priateľov v štátoch západnej Európy, tamojšie početnejšie a dlhšie etablované komunity krajanov, niekoľkonásobný rozdiel medzi mzdami v uvedených krajinách a na Slovensku), jednak vnútorné faktory (nedostatok finančných prostriedkov na efektívnejšie integračné programy, nie práve harmonická spolupráca medzi štátnymi inštitúciami a medzinárodnými či mimovládnymi organizáciami, prípadne samosprávou, prevládajúca negatívna verejná mienka voči azylantom, neujasnenosť smerovania integračnej politiky, atď).

Od r. 2005 počet žiadateľov o azyl na Slovensku prudko klesá (v Európe globálne už od r. 2003) a už dlhodobejšie sa principiálne mení aj štruktúra krajín ich pôvodu – čoraz menej sú medzi nimi zastúpené krajiny s prebiehajúcimi vojnovými konfliktmi či perzekúciou obyvateľov (Balkán, Afganistan, Irak) v prospech štátov s gradujúcou emigráciou z ekonomických príčin (južná a východná Ázia, východná Európa).

Z týchto dôvodov by bolo vhodné nepreceňovať ďalej problematiku azylu v SR a venovať jej síce adekvátnu, ale nie excesívnu pozornosť na úkor iných kategórií migrantov, ktorých počty, význam pre krajinu, prípadne problémy sú oveľa väčšie. Tomu je potrebné prispôsobiť aj zameranie a aktivity príslušných inštitúcií, množstvo finančných tokov, mediálne pokrytie témy a, pochopiteľne, tiež praktické opatrenia v migračnom manažmente.

Nelegálna migrácia

Nelegálni migranti predstavovali donedávna v SR obdobne dynamický komponent zahraničnej migrácie ako žiadatelia o azyl. Predovšetkým v r. 2001 – 2002 (2003) ich počty výrazne stúpli. Väčšinu z nich tvorili nelegálni ekonomickí migranti z už vyššie spomenutých regiónov Ázie a Európy. Oficiálny postoj štátu voči tomuto fenoménu bol negatívny, avšak vysoká priepustnosť územia SR – keď samo ministerstvo vnútra uznávalo, že policajné orgány zadržia len približne štvrtinu až tretinu zo všetkých tranzitujúcich nelegálnych migrantov – evokovala otázky, či išlo skutočne o tak ťažko zvládnuteľný jav, či bola SR naozaj križovatkou kľúčových prevádzačských trás z východnej Európy a či dokonca sčasti nešlo aj o úmyselnú inerciu zodpovedných orgánov, keďže väčšina zadržaných nelegálnych migrantov by s vysokou pravdepodobnosťou požiadala v krajine o azyl, a tak neúmerne zaťažila jej azylový systém.

V posledných rokoch sa situácia kvalitatívne citeľne zmenila a v dôsledku viacerých interných i externých faktorov počty nelegálnych migrantov v krajine poklesli. Jedným zo signifikantných momentov bol „tlak“ z EÚ – prístupový proces a záväzky SR v oblasti vnútorných záležitostí a bezpečnosti (napr. prijímanie Schengenského acquis, implementácia Dublinského dohovoru, inštitucionálne zmeny v príslušných orgánoch atď.).

Zároveň sa modifikujú smery a trasy prenikania nelegálnych migrantov na územie Európskej únie. Dominantným priestorom ich vstupu na kontinent sa postupne stáva južná Európa – Grécko, Malta, Taliansko, ale aktuálne predovšetkým Španielsko. V tomto regióne je ochrana tisícov kilometrov morského pobrežia zrejme oveľa náročnejšia, ale tiež prístup dotknutých krajín benevolentnejší (viď o. i. opakované regularizácie pobytu nelegálnych migrantov).

V dôsledku uvedených faktorov poklesol v SR počet zadržaných tranzitujúcich nelegálnych migrantov v r. 2005 v porovnaní s r. 2003 približne dvojnásobne. Do popredia sa však pozvoľna dostáva druhý komponent nelegálnej migrácie – neoprávnený (nezákonný) pobyt cudzincov na území Slovenska; s jasnou tendenciou rastu. To znamená, že SR sa pomaly začína stávať atraktívnou pre cudzích štátnych príslušníkov aj ako cieľová krajina a mala by na tento fenomén včas reagovať.

Legálna imigrácia

Proporcionálne oveľa menšia, až nedostatočná pozornosť sa dosiaľ v SR venovala fenoménu legálnej imigrácie. Pritom táto kategória migrantov (t. j. cudzincov s povolením na pobyt) je najpočetnejšia a tvorí až 0,55 % celkovej populácie krajiny a porovnateľný, hoci o niečo menší podiel ekonomicky činných osôb. Zároveň prítomnosť a aktivity legálnych migrantov – zamestnancov, podnikateľov, vysokokvalifikovaných expertov, študentov, rodinných príslušníkov a i. – sa vyznačujú rôznorodými a nie nevýznamnými dosahmi na autochtónnu slovenskú spoločnosť, a to v najväčšej miere v rámci všetkých skupín zahraničných migrantov.

Legálni migranti na Slovensku sa potýkajú s množstvom výziev spôsobených ich čiastočným prehliadaním, resp. menším záujmom o rôzne aspekty ich života na rozdiel od krajín EÚ s dlhoročnými imigračnými tradíciami. Ich počet v období 1994 – 2004 prakticky stagnoval, určitý rozvojový impulz znamenal až vstup SR do Únie. Tento priniesol rast počtu cudzincov predovšetkým z EHP uplatňujúcich sa na Slovensku ako vysokokvalifikovaná pracovná sila (manažéri, poradcovia, experti, učitelia, lektori, vedci a pod.)  so špecifickým, zvýhodneným právnym štatútom v krajine.

Naproti tomu ostatné skupiny cudzincov s povolením na pobyt v SR kvantitatívne stagnujú a potýkajú sa s viacerými vážnymi problémami. Členovia niektorých cudzineckých komunít v SR naznačujú neochotu kompetentných orgánov udeľovať vo väčšom počte povolenia na pobyt a prácu cudzincom najmä z menej rozvinutých krajín, spredmetnenú nezriedka v istých viac či menej reštriktívnych, až údajne diskriminačných opatreniach a kladení umelých prekážok v procese získavania povolenia. Okrem toho komunity  už dlhodobejšie etablovaných cudzincov (až na sporadické výnimky) nie sú početne tak silné – a teda potenciálne nápomocné – ako v okolitých štátoch. V tomto ohľade vstup Slovenska do EÚ zmenil v podstate len málo.

Ďalej je evidentné, že v oblasti integrácie imigrantov-cudzincov SR v porovnaní so svojimi susedmi (nielen Rakúskom, ale aj Českou republikou, prípadne Maďarskom) zaostáva. Integrácia cudzincov do autochtónnej spoločnosti má multidimenzionálny charakter. Ako celok sa skladá z pracovnej, sociálnej, kultúrnej (vrátane vzdelania), rezidenčnej a politickej (občianskej) integrácie a navyše sa musí rovnako týkať imigrantov za prácou, štúdiom či zjednotením rodiny. Tento celistvý pohľad však na Slovensku chýba. Rovnako, kým napríklad v Českej republike je v rámci migračného manažmentu koncepčne, inštitucionálne, právne a v praxi dlhodobo kladený najväčší dôraz na integračnú politiku (viď napr. Zásady koncepce integrace cizinců na území ČR, Koncepce integrace cizinců na území ČR a jej ročné aktualizácie a i.) a na pritiahnutie vybraných kategórií pracovnej sily zo zahraničia (napr. projekt Aktivní výběr kvalifikovaných zahraničních pracovníků), v SR sa (žiaľ) takýto prístup  zatiaľ vôbec neuplatňuje.

Hoci v poslednom období nastáva na Slovensku posun v chápaní závažnosti tejto problematiky a nutnosti komplexnej integrácie imigrantov, citeľne chýba predovšetkým samostatná koncepcia integračnej a naturalizačnej politiky SR, je potrebné venovať väčšiu pozornosť otázkam pracovnej migrácie, artikulovať dosiaľ absentujúce programy a schémy na podporu cielenej imigrácie, zatraktívniť Slovensko pre preferované skupiny migrantov, zvýšiť informovanosť slovenskej verejnosti o zahraničných migrantoch, napomáhať viac finančne aj inou formou združeniam migrantov atď. Tu je veľký priestor okrem štátnej sféry najmä pre mimovládne organizácie, i za využitia príslušných fondov EÚ.

Skvalitnenie manažmentu zahraničnej migrácie

Fenomén zahraničnej migrácie je v SR napriek jeho rastúcej relevancii stále viac-menej na periférii spoločenského záujmu. Je pravda, že po rokoch podceňovania významu, resp. formálneho či príliš akcentovaného záujmu o niektoré parciálne stránky migračného manažmentu bol konečne v kontexte vstupu Slovenska do EÚ uskutočnený veľmi dôležitý systémový krok. Začiatkom r. 2005 vláda prijala Koncepciu migračnej politiky Slovenskej republiky, ktorá predstavuje ďalekosiahly strategický posun v oblasti imigračnej, azylovej a integračnej politiky štátu.

Stále však chýba jasne artikulovaná migračná doktrína SR, t. j. univerzálny rámec – oficiálny postoj štátu a spoločnosti voči zahraničnej migrácii. Aký prístup k migrantom SR v praxi zaujme – reštriktívny, neutrálny, alebo liberálny? Aké priority si následne krajina zvolí  – podporu legálnej migrácie za prácou, uprednostňovanie migrácie za účelom zjednocovania rodín, väčší počet udeľovaných azylov, intenzívnejšiu naturalizáciu cudzincov, boj proti nelegálnej migrácii, regularizáciu pobytu nelegálnych migrantov, zvýšenú ochranu ľudských práv migrantov,  alebo iné? A aká úloha sa migrácii stanoví v ekonomickom, sociálnom, kultúrnom, politickom, bezpečnostnom a demografickom rozvoji štátu?

Z inštitucionálneho hľadiska je vhodné zvážiť zriadenie osobitného vládneho alebo parlamentného Výboru pre záležitosti migrantov (cudzincov) pri NR SR alebo Úrade vlády SR disponujúceho patričnou právomocou (inšpiráciou by mohol byť český model). A na rozdiel od uvažovaného časového horizontu (r. 2010) začať čím skôr s prípravami zlúčenia v súčasnosti separátne pôsobiacich štátnych inštitúcií so špecializovanými kompetenciami do jedného organizačného celku – Imigračného, resp. novo konštituovaného Migračného úradu SR (inšpiráciou by mohli byť švédsky, holandský alebo iný model z krajín EÚ).

Signifikantné miesto má tiež stimulácia širšej debaty o zahraničnej migrácii na slovenskej politickej scéne a v médiách s cieľom zvýšiť záujem elít aj verejnosti a eliminovať sociálnu exklúziu migrantov. Prostredníctvom uvedených (i pre nedostatok priestoru ďalších nespomenutých) opatrení je možné pomôcť skvalitniť manažment zahraničnej migrácie v Slovenskej republike v prospech autochtónnej spoločnosti i samotných migrantov. Pretože migrácia je jedným z imanentných atribútov globalizujúceho sa sveta a neustále sa dynamicky vyvíja, nemožno ju potláčať, ale len regulovať tak, aby sa maximalizovali jej pozitívne účinky a redukovali potenciálne negatívne dopady, a to na celosvetovej, regionálnej i národnej úrovni.


Autor je expert na problematiku zahraničnej migrácie

Pôvodná verzia tohto analýzy bola uverejnená v časopise Zahraničná politika č. 3/2006

Ďalšie zdroje

REKLAMA

REKLAMA