Europská referenda

V souvislosti s přípravou na vstup středoevropských zemí do EU se otázka referenda diskutovala téměř každodenně. Uskutečnění referend o přistoupení těchto zemí bylo dokonce určitou dobu prezentováno jako nezbytnost, která byla "vynucena" EU.

 

Referenda obecně byla záhy představena jako typická varianta rozhodování členských států EU, nebo dokonce krajně jako součást jejího politického sytému. Ačkoliv se první argument podařilo s pomocí Evropské komise vyvrátit a dementovat, druhý argument mylně dlouhou dobu přetrvával. Velká většina veřejnosti a zainteresovaných subjektů se domnívala a v mnoha případech ještě domnívá, že užití referenda v souvislosti s “evropskou otázkou” je v členských zemích EU standardním jevem a je jedinou legitimní možností rozhodnutí. Opak je nicméně pravdou.

Ačkoliv je užití referenda důležitou součástí politického procesu je tento nástroj v členských zemí nestandardním, nekoncepčním a minoritním nástrojem.

Jaká je bilance dosavadních referend v politické praxi členských států EU? Velmi nevyrovnaná. Paradoxně státy, které v EU zastupují země s tradičně vysokým počtem referend konaných ve vnitropolitických věcech jako např. Itálie (více než 40 referend) a Francie (více než 20 referend) nepoužily tohoto nástroje ve věci evropské integrace téměř nikdy. Proti této skutečnosti stojí např. Velká Británie a s ní mimo jiné i Česká republika. Tyto země nástroj referenda nemají ve svém ústavním pořádku vůbec zakotven a přitom jej použily ve zcela zásadním momentu.

Podobně nevyrovnané jsou i parametry referend v jednotlivých zemích. Státy EU disponují obligatorními referendy v ústav-ních otázkách, fakultativními referendy a v některých případech referendy jako pojistkou následující po neúspěšném hlasování v parlamentu.

ČLENĚNÍ “EVROPSKÝCH REFEREND”

Nepřehlednou a nekoherentní skupinu “evropských referend”, která byla vyhlášena v rozmezí let 1952 – 2002 je nicméně možné rozdělit do několika kategorií. První tvoří referenda konaná v otáz-ce přistoupení k EU. Tato referenda jsou vzhledem k dosavadní nevratnosti členství v EU bezesporu významná. V zakládající šestici členských států se nicméně nevyskytovalo žádné referendum a tento nástroj se poprvé objevil až v souvislosti se vstupem Dánska a Irska v roce 1973 a dále po pauze v roce 1994. V rámci čtvrté vlny rozšíření tento nástroj použily všechny vstupující země, tedy Rakousko, Finsko i Švédsko. Ze současných patnácti členů EU tedy referendum o vstupu vyhlásilo pouze šest států.

Druhou kategorií jsou referenda, jejichž cílem je potvrzení nových smluvních závazků. Dynamika integračního procesu znamená postupné přejímání národních kompetencí centrálními orgány EU a tím i přenos suverenity na nadnárodní úroveň. Země, které ku příkladu vstupovaly do integrační úrovně ohraničené vnitřním trhem tak v rámci ratifikačního procesu akceptovaly členství v HMU, nebo přijaly schengenské acquis. Vzhledem k jedineč-nému integračnímu posunu počínaje osmdesátými léty je možné konstatovat, že právě tato referenda byla pro členské státy zásadní a tento význam přetrvává i v současnosti.

Nyní, kdy již byly zdánlivě integrovány všechny zásadní oblasti rozvoje, zůstává význam ratifikace navazující na mezivládní konference nadále neoddiskutovatelný. Aktuální supranacionalizace, která byla dříve patrná přesouváním jednotlivých oblastí agendy do základních smluv, se dnes odehrává pomocí na první pohled nepatrné transformace hlasovacích modalit. Jednoduchá změna jednomyslnosti na kvalifikovanou většinu v Radě, která je často komentována jako krok realizovaný z kapacitních důvodů, je ve skutečnosti supranacionalizací dílčího sektoru. Ačkoliv je význam ratifikačního procesu v souvislosti s novelizací smluv stejným, a nebo dokonce jak bylo naznačeno ještě významnějším krokem než vstup do EU, opět k němu členské státy ve většině případů nepřistupovaly formou referenda. Referenda využila pouze menšina zemí, přičemž jejich postoj k jeho vyhlášení kolísal v souvislosti s jednotlivými smluvními reformami.

Nad rámec výše uvedených kategorií, které jsou obě přímo svázány s vyhlášením ratifikačního procesu a tudíž podléhají výhradně ústavnímu pořádku jednotlivých zemí, je možné vyčlenit další tři zcela jedinečné kategorie použití referenda v evropské integraci. Jedinečné bylo pořádání referenda v souvislosti s prvním rozšířením ES v roce 1973. Rok před tímto datem Francie navzdory ustáleným zvyklostem vyhlásila referendum o souhlasu s realizací této vlny rozšíření. Jednalo se o přímou reakci na politické neshody mezi Francií a Velkou Británií v uplynulém desetiletí. V historii evropské integrace se takováto událost posléze již neopakovala.

Další specifickou kategorií bylo vyhlášení referenda v záležitosti opuštění ES. V této situaci se v roce 1975 ocitla Velká Británie, která jak již bylo zmíněno, ačkoliv tímto nástrojem standardně nedisponovala, vypsala referendum právě v této otázce. Tento krok byl v historii členských států EU opět zcela bezprecedentní a poté, co jej Velká Británie uskutečnila, se již neopakoval. Toto referendum, které nebylo úspěšné, protože Britové podpořili setrvání v ES, přesto zasáhlo do jeho vývoje. Otevřelo totiž otázku jak by ES reagovalo v případě, že by úspěšné bylo. ES totiž nemělo až do schválení závěrů Konventu o budoucnosti Evropy připravenou žádnou variantu rozvolnění integračních závazků.

Konečně poslední skupinu tvoří referenda konaná v souvislosti s konkrétními povinnostmi danými smlouvami. Prozatím je možné tuto skupiny vymezit chystanými referendy o vstupu do HMU a v budoucnu možná i do sektoru schengenského acquis. Aktuálními čekateli v této skupině jsou země s výjimkou z HMU a společně s nimi i Švédsko.

VÝZNAM “EVROPSKÝCH REFEREND” PRO EU

Bez ohledu na fakt, že první dvě kategorie “evropských referend” se v celkovém pohledu vyskytují v menšině a další tři kategorie jsou zcela ojedinělé má nástroj referend význam nejenom pro členské země, které jej aplikovaly, ale především pro EU. Byl to totiž právě faktor referend co upozornilo evropské politické špičky na vzrůstající propast mezi integračním procesem na straně jedné a jeho absorpcí u politických subjektů v jednotlivých státech a u veřejnosti. Dokladem této skutečnosti byl již proces ratifikace Jednotného evropského aktu (JEA) a potom přijímání Smlou-vy o EU. Právě neúspěšná referenda byla signálem o jednoznačné nutnosti řešit otevřenost integračních struktur a byla pod-nětem k aktivnímu budování prozatím deklaratorního občanského rozměru EU. Byla to Komise pod vedením J. Delorse, která nejenom pod vlivem obtíží při ratifikaci JEA, ale také na základě průzkumů veřejného mínění, vytvořila první komunikační kanály a prosazovala posílení kompetencí Evropského parlamentu. Ratifikační vlnu v roce 1986 a následně 1992 je proto možné považovat za mobilizátor řešení tzv. demokratického deficitu a mnoha institucionálních otázek.

Z výše uvedených důvodů je vhodné “evropská referenda” označit za finální prvek určitého “mechanismu včasného varování” v EU. Součástí tohoto mechanismu jsou průzkumy veřejného mínění, volební účast ve volbách do Evropského parlamentu, v poslední době i elektronické informační kanály a zpětné vazby utvářené Komisí. Důvodem, proč jsou postoje voličů v rámci ratifikačních referend až finálním prvkem “mechanismu včasného varování” je fakt, že rozpor mezi postojem veřejnosti a závěrem mezivládní konference znamená poslední možnost revize projednávaných bodů. Současně je vlna negativních výsledků referend dokladem, že právě dokončený proces mezivládní konference rezignoval na dosavadní informační zdroje a vyvíjel se zcela autonomně bez ohledu na občanské zájmy.

FAKTORY OVLIVŇUJÍCÍ BUDOUCÍ VÝVOJ EU

V průběhu devadesátých let se EU rozhodla přijmout tzv. čtvrtou vlnu členských států a vzápětí na prahu 21. století potvrdila svůj záměr téměř zdvojnásobit počet svých členů. Paralelně s tímto vývojem podnikla sérii kroků, které jí mají pomoci chránit kontinuitu integračního procesu a homogenitu členské základny. Vedle poměrně rychlého integračního postupu v duchu teorie prohloubení integrace versus její rozšíření patří k nejvýznamnějším krokům mechanismus obrany základních hodnot, princip flexibility a vytvoření evropské ústavy. V případě mechanismu obrany základních hodnot podle čl. 7 Smlouvy o EU revidované Amsterodamskou smlouvou a posléze Smlouvou z Nice se jedná o pokus sankcionovat “neposlušné” členské státy na politickém principu.

Skutečnost, že členský stát může být potrestán na základě rozhodnutí ostatních zemí a to poměrně razantním způsobem, aniž by byl souzen Evropským soudním dvorem, je v historii EU zcela ojedinělá. Bezesporu je signálem o přesunu prahu tolerance mezi členskými zeměmi. Jedním z vysvětlení je právě obava z rozpadu stále heterogennější členské základny EU, jejímž cílem je budování prostoru práva a bezpečnosti bez dostatečných nástrojů na ovlivňování vnitropolitického vývoje v členských zemích.

Podobnou reakcí na zvyšující se počet členských států a současně odpovědí na požadavek zachování integrační dynamiky je zakotvení principu posílené spolupráce známého také jako flexibilita. Z hlediska historického je flexibilita zakotvená Amsterodamskou smlouvou pozdní odpovědí na požadavky L. Tindemanse z roku 1975. Mechanismus daný článkem 11 Smlouvy o ES a Hlavou VII Smlouvy o EU v podobě revidované Amsterodamskou smlouvou a potvrzené Smlouvou z Nice nicméně jde dále než požadovala sedmdesátá léta. Flexibilita v EU není časovým rozložením nových integračních závazků, ale je přímo možností vytvoření užší a rychlejší skupiny. Již na počátku tedy pracuje s předpokladem, že mezi členskými státy budou tak velké rozdíly z hlediska ekonomického, politického, či jiného, že budoucí cíle nebudou pro všechny členy společné. Státy mimo rychlejší skupinu jsou dokonce významně omezeny v možnostech blokovat takový vývoj. Rezignujeme-li na výzvu, že Evropská komise má činit vše proto, aby se vně setrvávající státy připojily, tak fakticky dochází k roztržení členské základny na dvě kategorie.

Konečně posledním pokusem jak připravit EU na budoucí vývoj je pokus o sepsání evropské ústavy, či ústavní smlouvy. Tento dokument připravený Konventem k zasedání Evropské rady v Soluni 20. června člení dosavadní smluvní agendu fakticky na dvě části. Na základní text tvořený ústavou a “technická, či prováděcí opatření”, na něž navazuje sekundární právo. Vyčleněním prvků týkajících se chodu institucí, mechanismu vstupu a vystoupení z Unie, občanských práv apod. ze zakládajících smluv tak došlo k vyjmutí položek jejichž revize není obecně příliš předpokládatelná. Jak již bylo naznačeno výše, v momentě, kdy jsou veškeré možné integrační oblasti v základních smlouvách zmíněny a kdy jsou deklarovány jejich cíle, se supranacionalizace neodehrává v rámci katalogizace těchto sektorů, ale pomocí postupného přelévání mechanismů hlasování v konkrétních položkách. Tento vývoj se již odehrává mimo ústavu.

BUDOUCNOST REFEREND V EU

Doposud všechny zásadní změny, které se v EU odehrály podléhaly mechanismům mezivládní konference. Pouze jednomyslná mezivládní shoda mohla dát průchod změně závazků členských zemí. Pojistkou realizace těchto změn byl ratifikační proces podle ústavních mechanismů jednotlivých zemí. Tím byl zajištěn souhlas nikoliv pouze bruselských reprezentací, ale i občanů a to buď na principu zastupitelské, nebo přímé demokracie. Změnami závazků členských zemí byly přitom v tomto procesu míněny jak zásadní přesun suverenity, tak ochota k deklaraci společných hodnot, či budoucích cílů. Přijetím výše zmíněných prvků v podobě flexibility, ústavy a mechanismu obrany hodnot EU se tento ustálený postup zásadně mění. V konkrétních položkách, které mají vliv na členské státy a to jak přímo, tak i nepřímo, ztrácejí občané podíl na rozhodování. Žádný ze zmíněných mechanismů totiž nemá zakomponovánu nutnost ratifikační procedury.

Příklady konkrétních situací mohou být následující. Stát nemusí souhlasit s “existencí zřejmého nebezpečí o porušení základních hodnot Unie” v jiném členském státě podle článku 7 v Nice revidované Smlouvy o EU a přitom může být přehlasován 4/5 většinou členských zemí v Radě. Fakt, že následně jsou vůči danému států přijata doporučení a případně je do země vyslán pozorovatel se přitom může státu, který hlasoval proti, bytostně dotýkat. Tím více, jestliže se jedná o sousedící zemi. Podobným příkladem může být neúspěšný pokus o zastavení skupiny zemí usilujících o využívání institucí EU ke kon-krétní nové aktivitě podle principu flexibility. Určitá aktivita může izolovat dotčený členský stát, případně jej znevýhodnit v daném regionu. Konečně změny na poli konkrétních politik, které nejsou součástí ústavy a nepředpokládá se proto jejich schvalování pomocí ratifikace, mohou být realizovány bez vnitrostátní účasti struktur jednotlivých zemí. První dva příklady jsou bezesporu pouze málo pravděpodobné, nicméně třetí situace je poměrně předpokládatelná situace.

Výše zmíněná hypotéza přirozeně vychází z předpokladu, že hovoříme o výskytu referend, která se objevují v průběhu evropského integračního procesu nejčastěji. Jedná se o referenda vyhlášená v souvislosti s ratifikačním řízením navazujícím na novelizaci smluv a tudíž i posílení integračních závazků. Referenda o vstupu a další netypické kategorie nejsou předmětem této úvahy. Součástí hypotézy je rovněž předpoklad, že mezivládní konference v roce 2003 potvrdí trend v dělení agendy EU. V případě, že by se tak nestalo je význam hypotézy značně snížen, ne-li zneplatněn a to navzdory předpokladu, že principy flexibility již nebude zásadním způsobem revidován. Snížení výskytu ratifikačního procesu a tím i referend, popřípadě hlasování v národním parlamentu, odebírá občanům možnost aktivně participovat na integračním procesu. Tento jev lze nicméně do jisté míry kompenzovat aktivní participací občanů v evropských volbách. Evropský parlament, který je neprávem na okraji zájmu veřejnosti v členských státech, je totiž zásadní pojistkou v téměř všech krizových momentech. Dá se dokonce předpokládat, že bude ve svém vlivu i nadále posilován a tím bude upevněna přímá vazba občanů EU na rozhodovací centrum.


Autorka prednáša na Katedre medzinárodných vzťahov a európskych štúdií Fakulty sociálnych vied Masarykovej univerzity v Brne.

Pôvodný text môžete nájsť na stránke SFPA.

Ďalšie analýzy si môžete prečítať na stránke Slovenskej spoločnosti pre zahraničnú politiku.

 

Ďalšie zdroje

REKLAMA

REKLAMA