Proces prípravy zmluvy o pristúpení

Zmluva o pristúpení, ktorá bude v mene prezidenta Slovenskej republiky podpísaná 16. apríla tohto roku, sa po nadobudnutí platnosti stane jednou z najvýznamnejších a najrozsiahlejších (4 900 strán) medzinárodných zmlúv v histórii Slovenskej republiky.

 

Zmluva o pristúpení upravuje právne podmienky vstupu Slovenska a ďalších deviatich pristupujúcich krajín do Európskej únie, zachytáva všetky výnimky, dohody a prechodné obdobia, na ktorých sa pristupujúce krajiny dohodli v negociačných rokovaniach s členskými krajinami EÚ. Dá sa teda konštatovať, že Zmluva o pristúpení je osobitá medzinárodná zmluva nielen z hľadiska obsahu, ale aj vypracovania.

Príprava uvedenej zmluvy sa začala niekoľko mesiacov pred predpokladaným termínom ukončenia negociácií. V marci 2002 sa v budove Rady ministrov EÚ v Bruseli pod vedením španielskeho predsedníctva a za asistencie Európskej komisie (EK) uskutočnilo úvodné stretnutie so zástupcami desiatich kandidátskych krajín Laekenskej skupiny, vrátane Slovenska. Na stretnutí boli predstavené rámcové východiská formovania budúcej Zmluvy o pristúpení. V priebehu nasledujúceho obdobia jej vypracúvania sa EÚ s kandidátskymi krajinami stretla už iba dvakrát (myslím tým klasické stretnutia za rokovacím stolom). Všetky kontakty, presúvanie informácií, pokynov, dokumentov a urgencií k príprave zmluvy prebiehali takmer výlučne elektronickou formou. Príprava zmluvy sa riadila princípmi efektívnosti, pragmatizmu, diferenciácie (country by country), vzájomnej súčinnosti a právnej špecifickosti (v porovnaní s klasickými zásadami medzinárodného práva verejného pre oblasť uzatvárania medzinárodných zmlúv). Ako vzor pri jej príprave slúžili právne akty, ktoré súviseli s pristúpením troch posledných členských štátov, teda Švédska, Fínska a Rakúska. V niektorých prípadoch sa však využívali aj skúsenosti z obdobia rozšírenia EÚ o Španielsko a Portugalsko v osemdesiatych rokoch 20. storočia (konkrétne napríklad v oblasti úpravy článkov o voľnom pohybe pracovníkov).

Samotná Zmluva o pristúpení sa skladá z dvoch hlavných aktov – Zmluvy medzi členskými krajinami (všetky sú menované) a pristupujúcimi krajinami (všetky sú menované) o pristúpení k EÚ a Aktu o podmienkach pristúpenia. Okrem toho má 18 príloh, 10 protokolov a 34 vyhlásení.

Práce na zmluve prebiehali podľa vopred pripraveného časového harmonogramu. V snahe naplniť rozširovací scenár k 16. aprílu 2003 ako dátumu podpisu zmluvy a k 1. máju 2004 ako dátumu rozšírenia bolo potrebné postupy koordinovať tak, aby sa ukončili už vo februári 2003. Následne sa tak po oficiálnych podpisoch budú môcť rozbehnúť schvaľovacie procesy na komunitárnej aj národnej úrovni. Generálny sekretariát Rady Európskej únie tento časový harmonogram dôsledne dodržiaval, aj za cenu mimoriadne krátkych časových termínov (niekedy iba šesť až 24 hodín) pre kandidátske krajiny, v ktorých mali schváliť niektoré časti textov v záverečnom štádiu tvorby zmluvy.

PRVÉ KROKY

Prvá fáza prípravy zmluvy začala vypracovaním jej príloh. V tejto fáze prebiehalo vypĺňanie tzv. technických adaptácií dopĺňajúcich existujúce acquis communautaire.

V druhej fáze právni experti Rady formulovali presné znenia dohodnutých vynegociovaných prechodných období a výnimiek, nevybočujúc pritom z rámca obsahu textov v oficiálnych dokumentoch Prístupovej konferencie, ktoré vypracovali diplomati a ktoré nie vždy obsahovali všetky precíznosti a znaky charakteristické pre právne záväzné texty. Uvedené fázy sa navzájom prelínali, pretože acquis bolo ako pohyblivý cieľ v priebehu mesiacov v niektorých kapitolách menené a dopĺ-ňané. Operatívne sa tomu prispôsobovali i nové adaptácie k zmenenému acquis.

Treťou fázou boli bilaterálne stretnutia k otvoreným otázkam a doplnenie unilaterálnych aktov v podobe deklarácií, ktoré mali pristupujúce alebo členské štáty záujem začleniť do textu zmluvy. Poslednou fázou bola príprava a schvaľovanie jazykových mutácií zmluvy.

V praxi vyzeral uvedený proces nasledujúco: Európska komisia (jej koordinačná jednotka zozbierala informácie od jednotlivých direktoriátov) už od začiatku roku 2002 elektronicky zaslala misiám desiatich kandidátskych krajín prázdne technické adaptácie podľa jednotlivých negociačných kapitol, ktoré bolo do určitého termínu nutné vyplniť a zaslať späť. Misie kandidátskych krajín v čo najkratšom čase zasielali uvedené elektronické dokumenty do svojich hlavných miest, pričom každá krajina zvolila vlastný koordinačný postup (niektoré zasielali všetky informácie iba na ministerstvo zahraničných vecí, niektoré priamo na rezorty).

V prípade Slovenskej republiky sa dokumenty zasielali priamo vedúcim pracovných skupín na jednotlivých ministerstvách a koordinačnej zložke na MZV SR. Po vyplnení uvedených adaptácií sa dokumenty spätne elektronicky zaslali Európskej komisii. Tá zosumarizovala všetkých desať vstupov za každú technickú adaptáciu v konkrétnej kapitole. Veľmi často sa stávalo, že vstupy kandidátskych krajín neboli precízne uvedené, neboli v správnom jazyku, alebo jednoducho neboli správne vyplnené. V takých prípadoch zasielala EK dokumenty späť kandidátskym krajinám na opravu a doplne-nie, takže celý pripomienkovací proces sa zopakoval.

ZÁVEREČNÉ DOLAĎOVANIE POZÍCIÍ

V ďalšej fáze prípravy zaslala Európska komisia ukončené technické adaptácie s vyplnenými vstupmi kandidátov Skupine na prípravu Zmluvy. Išlo o ad hoc vytvorenú skupinu Rady, v ktorej sa pravidelne raz až dvakrát do týždňa stretávali zástupcovia členských štátov, zástupcovia právnych servisov Generálneho sekretariátu Rady a Komisie. Táto skupina preberala technické adaptácie predpripravené Komisiou, prediskutovala ich, schválila a zaslala na pripomienkovanie do hlavných miest všetkých členských štátov. Po ich spätnom návrate a schválení Skupinou na prípravu zmluvy boli technické adaptácie zaslané na záverečné schválenie kandidátskym krajinám.

V prípade schvaľovacieho procesu technických adaptácií sa veľmi zriedka stávalo, že by členské krajiny zasahovali do textov včlenených kandidátskych krajín, takže schvaľovací proces z ich strany prebiehal relatívne hladko. V prípade niektorých kandidátskych krajín, Slovensko nevynímajúc, sa proces pripomienkovania zo strany rezortov v niektorých prípadoch zdal niekedy nekonečný. Inými slovami, v každom schvaľovacom kole sa v mno-hých prípadoch vyskytli nové pripomienky.

Podobný postup nasledoval v prípade vynegociovaných opatrení. Išlo o zhrnutie vynegociovaných prechodných období a výnimiek na uplatňovanie komunitárnej legislatívy, na ktorých sa kandidátske krajiny v priebehu negociácií dohodli s EÚ. Nesmeli sa pritom robiť žiadne zásahy do obsahovej stránky už dohodnutých opatrení potvrdených summitom Rady EÚ v Kodani 2002.

Táto enormná elektronická výmena medzi Bruselom a hlavnými mestami 25 štátov je pozoruhodná z hľadiska množstva zapojených aktérov i z hľadiska doby jej vypracovania, vtesnanej do 12 mesiacov intenzívnej prípravy. Pre niekoľkých pracovníkov Generálneho sekretariátu Rady, ako koordinačného orgánu celého procesu, to predovšetkým v záverečných štádiách prípravy zmluvy znamenalo pretiahnutie pracovného času do neskorých nočných hodín, víkendy nevynímajúc.

NOVÉ METÓDY, NOVÉ SKÚSENOSTI

Môžeme konštatovať, že príprava tejto zmluvy znamenala určitý precedens aj pre slovenskú administratívu. Z ťažkopádnej papierovej výmeny dôležitých dokumentov a časovo náročného schvaľovania rôznymi rozhodovacími zložkami boli slovenské ministerstvá veľmi rýchlo nútené preorientovať sa na výlučne elektronickú koordináciu svojich stanovísk a odborných vstupov do takého dôležitého dokumentu, akým je Zmluva o pristúpení. Niektoré rezorty pochopili novú situáciu veľmi rýchlo a prispôsobili sa aktívne a flexibilne, niektoré boli ťažkopádnejšie a s novými metódami komunikácie s Bruselom sa spočiatku zmierovali až po intervenciách Ministerstva zahraničných vecí SR.

Vo všeobecnosti môžeme povedať, že sa nedalo prehliadnuť postupné zvyšovanie efektivity a rýchlosti distribúcie požadovaných informácií zo strany slovenských ministerstiev a ich expertov do Bruselu. Všetci pracovníci slovenskej štátnej služby, zainteresovaní do procesu prípravy zmluvy, prejavili v priebehu pripomienkovacieho procesu, a predovšetkým v jeho záverečnom štádiu, veľkú dávku vytrvalosti, trpezlivosti, osobnej inicitívy a profe-sionality. Iba vďaka tomu bolo Slovensko schopné dodávať pri obmedzených personálnych zdrojoch a občas i obmedzených technických kapacitách všetky potrebné informácie a vstupy do zmluvy načas.

Pre zaujímavosť možno uviesť, že v jednom prípade dokonca ministerstvo nemalo k dispozícii požadovaný softvér na doplnenie informácií do obrázkových dokumentov, takže jeden z jeho mladých pracovníkov pripravoval vstupy do zmluvy prostredníctvom súkromného počítačového vybavenia v domácom prostredí.

JARNÉ FINÁLE PRÍPRAVY ZMLUVY

V záverečnom štádiu prípravy zmluvy boli kandidátske krajiny pozvané na bilaterálne stretnutia, na ktorých sa prebrali záverečné nedoriešené problémové body. Slovenská republika požadovala modifikácie textu v oblasti vynegociovaných opatrení v Hospodárskej súťaži v prípade prechodného obdobia, ktoré sa týkalo automobilového a oceliar-skeho priemyslu, ďalej v oblasti voľného pohybu kapitálu i osôb a technických opatrení v kapitole Štatistika, Colná únia a Doprava.

Marec a február 2003 boli poznačené finalizovaním zmluvy zo strany právnych lingvistov a definitívnym ukončovaním jej prekladov do jazykov kandidátskych a členských štátov.

Preklad Zmluvy o pristúpení so všet-kými jej časťami, revízia a autentifikácia dokumentov primárnej legislatívy v slo-venskom jazyku vznikali v tíme slovenských právnych lingvistov Rady a Komi-sie. Všetky preklady zmluvy boli po jednotlivých častiach zasielané na schválenie terminologickým expertom jednotlivých ministerstiev. Z hľadiska tvorby slovenskej terminológie bolo veľmi dôležité marcové stretnutie právnych lingvistov Rady, Komisie a kandidátskych krajín k autentifi-kácii primárnej legislatívy ES/EÚ. Slovenskú skupinu pre autentifikáciu primárnej legislatívy tvoril malý, ale vhodne zložený a relatívne mladý tím právnikov so skúsenosťami z rôznych právnych oblastí (právna lingvistika, súdnictvo, legislatíva, medzinárodné právo). Stretnutie prebehlo v konštruktívnej atmosfére, prítomní právnici počas dvoch víkendových dní odsúhlasili finálne znenia pripomienkovaných výrazov.

Jediným vážnejším kontroverzným bodom textov primárnej legislatívy bolo rozhodnutie o písaní veľkých a malých písmen v prípade názvov európskych inštitúcií, ako Výbor regiónov, Rada guvernérov ECB, Výkonná rada ECB, Hospodársky a sociálny výbor, Súdny dvor, Dvor audítorov. Pre zaujímavosť možno uviesť, že istú chvíľu dokonca hrozilo, že všetky uvedené inštitúcie budú musieť Slováci po schválení Zmluvy o pristúpení písať výlučne s malými písmenami. Nakoniec však prevážili argumenty podporujúce písanie uvedených inštitúcií EÚ s veľkými písmenami, ako to bolo zaužívané doteraz (zdroje pôvodnej primárnej legislatívy, stanovisko OPOCE, pravidlá slovenského pravopisu, jedinečnosť inštitúcií EÚ, atď.). Bilaterálne stretnutia k autentifikácii textov samotnej zmluvy prebehli o niekoľko týždňov neskôr v podobnom duchu a doplnilo ich multilaterálne stretnutie právnych lingvistov z 25 krajín.

OD PODPISU K VSTUPU

V čase písania tohto článku sa proces tvorby zmluvy ešte neskončil. Európsky parlament (EP) diskutoval o úprave niektorých článkov. Podstatou sporu medzi EP a Radou EÚ bolo uvedenie pevných finančných súm na roky 2004-2006 pre desať nových členov EÚ v prílohe č. XV zmluvy. Rada EÚ odmietla zmenu textu zmluvy, pretože by si to vyžiadalo znovuotvorenie rokovaní aj s kandidátskymi krajinami. Navrhla parlamentu, aby bolo zvýšenie súm uvedené v osobitnej spoločnej deklarácii, ktorá zároveň potvrdí rozpočtové právomoci EP. Uvedenie vyššej sumy v prílohe automaticky neznamená, že Slovensko a ďalší noví členovia dostanú po vstupe do EÚ viac peňazí ako si pôvodne vyjednali v prístupových rokovaniach. Zvýši sa len rezerva pre rôzne rozpočtové rozhodnutia v prípade potreby.

Harmonogram podpisu, zapečatenia a oficiálneho odovzdania Zmluvy o pristúpení však nie je ohrozený. Ostáva len dúfať, že všetky schvaľovacie a ratifi-kačné procedúry v členských krajinách a všetky referendá v kandidátskych krajinách prebehnú bez komplikácií a s pozi-tívnymi výsledkami a Európa sa 1. mája 2004 dočká svojho výnimočného historického momentu.


Autorka pracuje v Misii Slovenskej republiky pri EÚ v Bruseli.

Pôvodný text nájdete na stránke SFPA.

Ďalšie analýzy môžete nájsť na stránke Slovenskej spoločnosti pre zahraničnú politiku.

REKLAMA

REKLAMA