Švýcarská cesta evropskou integrací

Analýza sa zaoberá vývojom postoja Švajčiarska k európskym integračným procesom. Autorka sa snaží definovať záujmy Švajčiarska vo vzťahu k EÚ, výhody a nevýhody súčasného "výnimočného" postavenia Švajčiarska v Európe a možné dôsledky rozšírenia EÚ pre Švajčiarsko.

 

Je všeobecne známým faktem, že Švýcarská konfederace je jedním z mála osamocených ostruvku uprostred integrující se Evropy. Oproti vetšine západoevropských státu není clenem EU a v soucasné dobe o tento status ani neusiluje. Avšak duvody a príciny této skutecnosti již tak zcela známé nejsou. Spojení Švýcarska s evropskou integrací asociuje celou radu méne ci více složitých otázek, tento clánek se pokusí najít odpoved alespon na nekteré z nich. Jaké postavení Švýcarsko získalo v prubehu vývoje evropského integracního procesu? Predstavuje švýcarské neclenství v Evropské unii izolaci uprostred integrované Evropy? Jak je možné na soucasnou pozici nahlížet a jak ji hodnotit?

Historické ohlédnutí

V poválecném období se Švýcarsko, jako mnoho jiných státu západní Evropy, stalo oficiálním clenem mezivládní Organizace pro evropskou ekonomickou spolupráci (OEEC), která vznikla v roce 1948 za úcelem realizace Marshallova plánu. Pohnutky, které Švýcarsko vedly k úcasti v této organizaci, nemely v porovnání s ostatními cleny prioritne hospodárský charakter. Jednalo se spíše o obavu z prílišné izolace a zároven vidina možnosti zabezpecení dodávek nerostných surovin. Pri vstupu do OEEC švýcarská strana bezpodmínecne trvala na zachování tradicní neutrální politiky a možnosti uzavírání obchodních dohod se tretími státy. Švýcarsko se tak chtelo vyhnout jakýmkoliv závazkum, které by mohly narušit plnou suverenitu ci svobodu v ekonomické, nebo dokonce politické a právní oblasti. Tato linie, až na nekolik málo výjimek, provázela švýcarský (ne)integracní postoj i v následném vývoji.

V listopadu 1960 Švýcarsko spolu s Velkou Británií, Rakouskem, Švédskem, Dánskem, Norskem a Portugalskem podepsalo Stockholmskou konvenci ustanovující Evropské sdružení volného obchodu (ESVO). Cíl tohoto ekonomického sdružení spocíval „pouze“ ve vytvorení zóny volného obchodu pro vetšinu prumyslových výrobku, což plne vyhovovalo švýcarským integracním ambicím. Clenství v ESVO predstavovalo pro Švýcarsko duležitou alternativu k Evropským spolecenstvím z 50. let (ESUO, EHS, EUROATOM), na jejichž založení se podílela známá „šestka“ – Francie, Nemecko, Itálie a státy Beneluxu. Uvedená Evropská spolecenství byla charakteristická vyššími stupni ekonomické integrace, nejdríve celní unií a následne i spolecným trhem a spoluprácí nadnárodního charakteru.

Švýcarská vláda definovala proti plnému clenství v EHS v prvé rade prekážky politické.
Prvním argumentem byl negativní vliv na tradicní systém prímé demokracie. Bylo spocítáno, že za období 1945-1957 by odporovalo sedm federálních referend zcela a osm cástecne legislative EHS (z celkových 46 federálních referend). U propoctu na období 1947-1967 by bylo v rozporu celkem 25 ze 77 federálních referend. Z techto císel vyplývá, že celá tretina referend by nebyla kompatibilní.
Byl také zduraznován nepríznivý dopad na federální usporádání. Švýcarsko z hlediska samosprávy tvorí dvacet kantonu a šest polokantonu, které se teší výrazné autonomii vcetne vlastní ústavy, výkonné a zákonodárné moci. Negativním dusledkem pro švýcarský systém by bylo centralizované zastoupení na úkor kantonu.
Tretí problémový aspekt predstavovala neutrální politika, která je soucástí švýcarské identity od roku 1815. Ohledne ekonomické oblasti se objevovaly nemalé výhrady predevším k celní unii a spolecné zemedelské politice.
Nicméne podíváme-li se na vzájemný obchod mezi Švýcarskem a státy EHS, zjistíme, že Švýcarsko nemohlo na „Evropskou šestku“ zcela zanevrít. Dukazem jsou následující císla:

V prubehu let 1958-1966 sice došlo k navýšení švýcarského exportu do clenských státu ESVO z 16,3 % na 19,7 %, avšak ten zdaleka nedosahoval úrovne vývozu do zemí EHS. A to i pres jeho pokles z 39,1 % na 37,8 % za stejné casové období. Z toho je patrné, které z integracních uskupení bylo pro Švýcarsko duležitejším obchodním partnerem. Pro doplnení, švýcarský import ze státu EHS v roce 1966 prestavoval 60,1 %. Pretrvávající tarifní a netarifní prekážky byly jevem pusobícím negativne na konkurenceschopnost švýcarských vývozcu. Hlavní komponenty švýcarského vývozu do Evropských spolecenství, mezi které patrily mechanické nástroje, prumyslové stroje, vybavení do domácností, chemické a farmaceutické výrobky, byly zatežovány cly kolem 10 % a více. Celní zátež pretrvávala i ze strany Švýcarska, z cehož logicky plynul negativní dopad na švýcarské spotrebitele.

První pokus o zlepšení vzájemných obchodních vztahu s EHS byl zaznamenán již v roce 1961. Švýcarsko se spolu s Rakouskem rozhodlo podat žádost o asociaci. K realizaci však kvuli nepríznivému postoji Francie nikdy nedošlo. Cástecné eliminace negativních dopadu neclenství v ES Švýcarsko dosáhlo v roce 1972, kdy podepsalo se státy ES smlouvy o realizaci separátních zón volného obchodu pro prumyslové výrobky spolu s nekterými zemedelskými produkty. Byl to ostatne nezbytný krok, který rešil situaci oslabení ESVO ci opacne posílení Evropských spolecenství o nové clenské státy, jmenovite o Velkou Británii, Dánsko a Irsko. Západní Evropa již nebyla striktne rozdelena na „šestku“ a „sedmicku“, ale zacala se obchodne sbližovat. Dalším duležitým liberalizacním krokem mezi státy ESVO a ES byla realizace diagonální kumulace pravidel o puvodu vybraných prumyslových výrobku v roce 1988.

Ekonomická integrace v západní Evrope pokracovala se znacnou intenzitou i v druhé polovine 80. letech. ES predstavilo program na dokoncení vnitrního trhu do pocátku 90. let. Tento ekonomický projekt se ctyrmi základními svobodami, volným pohybem zboží, služeb, práce a kapitálu, byl výzvou i pro státy neclenské. Z perspektivy Švýcarska se za období 1966-1987 podarilo zvýšit export do ES z 37,8 % na 55,7 % a import z ES z 60,1 % na 72,1 %. Švýcarský import z ES dosahoval v porovnání s ostatními státy, a to vcetne clenských státu samotných, v tomto období dokonce nejvyšší úrovne vubec. U exportu si Švýcarsko udržovalo prední místo. Je více než zrejmé, že pro Švýcarsko bylo pokracování v obchodní liberalizaci se státy ES jasnou prioritou.

Pro odpurce prímého clenství byl v roce 1989 navrhnut alternativní projekt, známý pod názvem Evropský hospodárský prostor (EHP), nabízející neclenským státum ES neomezený prístup ke všem ctyrem základním ekonomickým svobodám. Z hlediska obchodní liberalizace EHP predstavoval velmi atraktivní nabídku, ale za jistou cenu. EHP nezajistil odpovídající možnosti spolupodílení se na rozhodování o relevantní legislative, která by mela bezprostrední souvislost s politikami zahrnutých v EHP. Dusledkem neuspokojivého výsledku vyjednávání o EHP a mezinárodní situace na prelomu 80. a 90. let se dosavadní integracní strategie švýcarské exekutivy náhle a radikálne zmenila. Federální rada se bez vážnejší verejné debaty v kvetnu 1992 necekane rozhodla podat oficiální prihlášku do ES. Vláda zduraznovala, že prímá úcast na vypracovávání a schvalování legislativy ES (tedy samotné clenství) je lepší strategií pro uchování vlastní nezávislosti a obhajování ci prosazování švýcarských zájmu. Na rozhodnutí švýcarské vlády melo také vliv zahájení vyjednávání o prímém clenství ze strany Švédska, Rakouska, Finska a Norska. Nicméne odhodlání vlády nebylo potvrzeno švýcarskými obcany, kterí smlouvu o EHP v referendu dne 6. prosince 1992 odmítli vetšinou 50,3 % (celkem v 18 kantonech a polokantonech, pri volební úcasti 78,3 %). V dusledku tohoto negativního výsledku Federální rada „zmrazila“ svou žádost o clenství. Nedostala totiž mandát jednat o zapojení zeme do spolecenství, které bylo založeno na vyšším integracním stupni než EHP. Clenskými státy EHP se v roce 1993 nakonec staly Norsko, Island a Lichtenštejnsko. Nove ustavená Evropská unie byla rozšírena na 15 clenských státu.

V první polovine 90. let se Švýcarsko v porovnání s ostatními státy západní Evropy dostalo do výjimecné izolované pozice, ze zahranicne-obchodního hlediska a za daných okolností dosti nevýhodné. Rešení vzniklého integracního deficitu bylo následne nalezeno v druhé polovine 90. let.

Cesta bilateralismem

Po odmítnutí EHP se v rámci diskuze o podobe švýcarské integracní politiky postupne prosadila alternativa zvaná „Sonderweg“ (zvláštní cesta). Švýcarsko se rozhodlo usilovat o zahájení vyjednávání s ES o bilaterálních ci sektorových dohodách, které by odrážely co nejlépe švýcarské zájmy a predevším nepripustily automatické prijímání politik a legislativy EU bez možnosti spolurozhodování. Švýcarsko chtelo dosáhnout intenzivnejší spolupráce v oblasti ekonomické, predevším co nejlepšího prístupu na vnitrní trh EU, avšak pri naprostém zachování aspektu vnitropolitického usporádání a právní suverenity.

Zlepšení obchodních podmínek bylo v zájmu obou stran, zbývalo tedy nalézt správný zpusob a definovat negociacní podmínky. Jednání o dohodách bylo ze strany státu EU podmíneno spojením sektorových smluv takzvaným principem gilotiny. Jde o svázání všech smluv do jednoho celku, v prípade vyjádrení nesouhlasu s jednou sektorovou smlouvou by automaticky byly ukonceny i smlouvy zbývající. Státy EU tak chtely zabránit roztríštenosti jednání a jeho výsledku. Je príznacné, že Švýcarsko i pres požadavek striktního uchování právní autonomie prakticky již od 80. let prizpusobovalo cást své legislativy právu ES. V odborné literature je tato skutecnost oznacována jako „autonomer Nachvollzug“ neboli vyrovnávání se s tlakem evropské kompatibility vlastní, autonomní cestou.

Bilaterální jednání byla zahájena v prosinci 1994 sedmi konkrétními tématickými oblastmi: technické obchodní prekážky, verejné zakázky, výzkum, zemedelství, pozemní preprava, letecká doprava a volný pohyb osob. V prosinci 1998 byly negociace uzavreny a v cervnu 1999 byly v Lucemburku podepsány príslušné smlouvy. Dohody vstoupily v platnost jako jeden celek po úspešném schválení v referendu a rádném ratifikacním procesu v cervnu 2002.

Obsahove jsou smlouvy pro švýcarskou stranu oznacovány jako „rešení na míru“ a hodnoceny velmi pozitivne, u nekterých aspektu až vychytrale. Hlavním bodem liberalizacní dohody o technických prekážkách je princip vzájemného uznávání nejruznejších zkoušek, certifikací, autorizací, deklarací a známek o shode v oblasti zdraví, ochrany spotrebitele, bezpecnosti a životního prostredí pro vetšinu prumyslových výrobku majících puvod v jedné ze smluvních stran. Odpadla tak nutnost separátního, a tudíž duplicitního schvalování podle švýcarského práva a zároven podle predpisu EU. Objem exportu výrobku do EU zahrnutých v této sektorové smlouve se pohybuje kolem 55 miliard CHF, ušetrení nadbytecných nákladu vývozu bylo odhadnuto na 200-500 milionu CHF rocne. Smlouva o verejných zakázkách navazuje na smlouvu Svetové obchodní organizace (WTO), která je pro Švýcarsko a ES v platnosti od ledna 1996. Nová bilaterální smlouva mezi Švýcarskem a ES prinesla rozšírení pusobnosti na komunální úroven a soukromé podniky, zahrnula nové sektory ekonomik a snížila hodnotové hranice pro vypisování a zadávání zakázek. V oblasti vedy a výzkumu si Švýcarsko zabezpecilo úcast na 5. rámcovém programu EU. Byla také predjednána možnost spolupracovat na 6. rámcovém programu, což bylo oficiálne potvrzeno v lednu 2004. Rozhodujícím aspektem smlouvy o zemedelství je vzájemné uznávání technických predpisu v oblasti ochrany rostlin, biologického zemedelství, krmiva, osiva a cástecne i u veterinární medicíny, dále kvalitativních norem pro ovoce a zeleninu a prodejních predpisu pro víno a vinarské produkty. Obe strany se zavázaly do peti let zavést volný obchod se sýrem bez jakýchkoliv celních a kvantitativních omezení, což je predevším v zájmu zemedelství švýcarského (vzhledem ke skutecnosti, že export prevažuje nad importem). Obe strany (švýcarská však ve vetší míre) neupustily od koncesí, ale dokonce ani u cel u celé rady výrobku. Liberalizace byla prosazena jen do míry výhodnosti a hlavne akceptovatelnosti pro silné zemedelské lobby.
Klícovým bodem konceptu švýcarské dopravní politiky je presunutí težké nákladní dopravy v alpských oblastech ze silnic na železnice. Švýcarská vláda vidí rešení v kombinaci jednak vyšších cen u težké silnicní dopravy a zároven v doprovodných opatreních ve prospech železnic. Švýcarsko si velmi dobre uvedomuje, že zavedení vyšších cen vyžaduje blízkou spolupráci s ostatními evropskými státy, bez ní by totiž hrozila retorzní opatrení. V rámci smlouvy o pozemní doprave Švýcarsko sice muselo odstoupit od puvodního hmotnostního limitu pro silnicní nákladní prepravu (z 28 tun na 40 tun v roce 2005), ale pri paralelním navyšování silnicního poplatku (ze 172 CHF v roce 2001 na 325 v roce 2008), který má sloužit jako jeden z financních nástroju švýcarské dopravní politiky. Smlouva o letecké doprave došla ve vzájemném integracním propojení nejdále. Švýcarská strana se totiž zavázala k automatickému pripojení k legislative a politice praktikované v EU. Za tento ústupek byly švýcarským spolecnostem priznány svobody letecké dopravy (prelety, nekomercní mezipristání a kabotáž).

Poslední oblastí je volný pohyb osob. Otázka pohybu osob predstavuje jedno z nejcitlivejších témat vzájemných vztahu. Smlouva o volném pohybu osob má charakter smlouvy smíšené, je tedy uzavírána s jednotlivými clenskými státy individuálne. Švýcarsko na jedné strane získalo pro svoji pracovní sílu volný prístup na pracovní trh EU (po uplynutí dvouletého prechodného období), v opacném smeru si vyjednalo striktní ochranárský režim. Jedná se o dvouleté prechodné období pro preferování domácí pracovní síly, navíc zavedlo petileté prechodné období pro uplatnování kontingentu a další prísná doprovodná opatrení proti údajnému mzdovému a sociálnímu dumpingu. V oblasti volného pohybu osob bylo prosazeno také uvolnení krátkodobého poskytování služeb, nikoliv však nákupu nemovitostí.

Švýcarská integracní politika se prvními bilaterálními dohodami rozhodne nevycerpala a v cervnu 2001 bylo zahájeno první kolo nových bilaterálních jednání. Druhé kolo negociací nebylo prozatím oficiálne uzavreno, obsahove se dohody nadále doladují. Bilaterální dohody z druhého kola zahrnují doplnující témata k predchozím sektorovým dohodám, vyjednává se o dlouhodobém poskytování služeb, zdanování duchodu pro seniory z EU žijících na území Švýcarska, mechanismu pro vyrovnávání agrárne podmínených cenových rozdílu, spolupráci v oblasti statistiky, médií, vzdelávání a životního prostredí. Švýcarsko i EU navrhly zcela nové tématické oblasti. EU má zájem predevším o boj proti financním podvodum a zdanení úspor, Švýcarsko se naopak uchází o spolupráci v oblasti policie, justice, azylu a imigrace.

Výhody a ohrožení švýcarské „výjimecnosti“

Série bilaterálních smluv vypovídá o tom, že si Švýcarsko vydobylo opravdu výjimecný status, obdobu u ostatních neclenských zemí totiž nenalezneme. Prioritou je prístup na vnitrní trh EU, který bude navíc ješte po pristoupení deseti nových clenských státu rozšíren. Pusobnost šesti bilaterálních smluv bude totiž automaticky rozšírena na nové cleny. Tento status je casto nazýván pojmem „free rider“. Toto oznacení znamená, že si Švýcarsko svou pozici vyzískalo zjednodušene receno zadarmo, jelikož jako neclenský stát nemusí povinne odvádet žádný financní príspevek do spolecného rozpoctu ci do EIB nebo ECB. Jen pro ilustraci: v prípade clenství by se Švýcarsko vzhledem ke své ekonomické síle stalo cistým plátcem a príspevek do rozpoctu by se pohyboval ve výši kolem 0,86 % HDP. Pro rok 2002 by toto procento konkrétne predstavovalo cástku kolem 3,7 miliardy CHF. Jedním z dalších vhodných príkladu pozice free ridera je využití výhodné geografické polohy. Švýcarsko je obklopeno státy, které již radu let intenzivne spolupracují a vynakládají financní prostredky na realizaci bezpecnostních opatrení v celém prostoru ES/EU, ale i vuci vnejšímu okolí.

Mezi ohrožení dosavadní švýcarské integracní politiky patrí princip gilotiny, který svazuje sedm sektorových smluv do jednoho smluvního balíku. Institut prímé demokracie muže osud techto smluv výrazne pozmenit, v soucasné dobe zejména v souvislosti s nadcházejícím rozšírením a velmi citlivou smlouvou o volném pohybu osob. Ta musí být kvuli své povaze smíšené smlouvy separátne vyjednána se všemi novými cleny a následne rádne ratifikována. Další nepríznivou tendenci, která muže být pro švýcarskou integracní pozici vypozorována, prestavuje narustající tlak na právní kompatibilitu s EU, a tím zároven zmenšování prostoru pro striktne hájené nezávislé a autonomní jednání. V širším rámci je pak nezbytné se zmínit o stále více reálném vlivu nejruznejších aspektu EU na švýcarskou politiku a praxi. Na dosavadní nemožnost Švýcarska prímo ovlivnit dení a rozhodování uvnitr Unie muže být nahlíženo jako na ponekud znepokojující jev s vedomím, že EU je pro Švýcarsko nejduležitejší obchodní partner (tri petiny švýcarského exportu a zároven ctyri petiny importu jsou spojeny práve se státy EU).

EU se v kvetnu 2004 stane ekonomicko-politickou silou s 25 clenskými státy. Stane se tak vetším a v jistém smyslu i viditelnejším spolecenstvím, populace naroste o jednu petinu na 450 milionu. Na druhou stranu, Evropská unie posílí ekonomicky jen velmi mírne. Uvádí se, že celkový HDP naroste jen o 5 %. Východní rozšírení je jako takové velkou výzvou pro EU samotnou. Zmení se výrazne vnejší hranice, vnitrne se Unie bude muset vyporádat s financním tlakem na zemedelskou a strukturální politiku a obecne s nárustem komunikacních a koordinacních nákladu. Jmenované aspekty budou mít s velkou pravdepodobností dopad také na vztahy a politiku vuci tretím, neclenským státum. Uvidíme, zda Švýcarsko bude v tomto smyslu výjimkou a zda se ve švýcarské integracní politice setkáme s novými trendy.


Tereza Kvapilová MAES (1980) vyštudovala západoeurópske štúdie na Fakulte sociálnych vied Karlovej univerzity a európske štúdiá na  Europainstitut der Universitaet Basel. V súčasnosti pracuje na Magistráte hl. m. Prahy na oddelení pre vzťahy s EÚ. Zaoberá sa ekonomickými aspektmi integrácie, predovšetkým problematikou vnútorného trhu.

Ďalšie analýzy môžete nájsť na stránke Integrace.cz

Ďalšie zdroje

REKLAMA

REKLAMA