Východné rozšírenie a „sociálne výzvy“ EÚ

Autor analyzuje integráciu transformujúcich sa krajín do Európskej únie. Konštatuje, že spĺňanie podmienok pre získanie faktického členstva v EÚ týmto krajinám často zabránilo rozvinúť takzvané efektívne členstvo.

SLOVO, Partner
SLOVO, Partner

 

Spoločnosti strednej a východnej Európy prišli do obdobia „revolúcie veľkých očakávaní“. Je samozrejmé, že úroveň očakávaní bola zvýšená aj vstupom do Európskej únie, a to stálym porovnávaním štandardov EÚ s ich vlastnou životnou úrovňou. Okrem toho je však tiež dôležité, že sa v domácom vývoji skončilo „obdobie trpezlivosti“. Po dlhom období deprivácie žiada populácia aspoň minimálnu úroveň slušného života a verejných služieb.

Všetky tieto problémy možno sumarizovať do termínu sociálnej konsolidácie alebo „sociálneho konštruktu demokracie“ na strane vnútropolitického vývoja a termínu „sociálne výzvy“ na strane EÚ. Obe pritom figurujú v agende krajín strednej a východnej Európy na popredných miestach. Nové problémy, ktoré demokratická konsolidácia a členstvo v EÚ prináša, sa objavili v niekoľkých krokoch.

Prvý krok nastal koncom 90. rokov a krátko po roku 2000. Jasne sa vtedy ukázalo, že krajiny strednej a východnej Európy musia čeliť novej kríze spôsobenej recesiou svetovej ekonomiky a ich vlastnými nevyriešenými hospodárskymi problémami. Je omnoho menšia ako transformačná kríza začiatkom 90. rokov, pretože nové trhy si už samy dokázali vytvoriť robustnú bázu. No napriek optimizmu druhej polovice 90. rokov, prameniacemu z rýchleho hospodárskeho rastu sľubujúceho udržateľný ekonomický rozvoj, sa kríza vrátila ako jeho spomalenie. Rast bol stále vyšší ako v EÚ, jeho spomalenie však ukázalo systémovú slabosť nových trhových ekonomík a prinieslo niektoré negatívne dôsledky, ako je rast obchodného deficitu a zadlženia krajín. Súčasne sa objavila nová sociálna kríza, ktorá bola závažnejšia než ekonomická. Populácie nových demokracií stratili svoju desaťročnú trpezlivosť a žiadali, po toľkých rokoch chudoby, nárast životnej úrovne alebo aspoň návrat na úroveň, na ktorej bola väčšina populácie koncom 80. rokov. Sociálni demokrati zo strednej a východnej Európy sa musia s touto výzvou vyrovnať rovnako ako s urgentnou potrebou rekonštruovať verejný sektor s jeho základnými službami v zdravotníctve, vzdelávaní a sociálnej politike, a to všetko po dlhom období zanedbávania a zlých výsledkov.

Druhý krok nastal, keď krátko po roku 2000 vystúpila na scénu otázka plného členstva v EÚ a s ňou súvisiace otázky vzťahov s politickými aktérmi Únie. Po mnohých rokoch všeobecného konsenzu „návratu do Európy“ sa členstvo v EÚ stalo hlavnou témou konfliktných diskusií medzi stranami. Boli ňou „kontaminované“ všetky politické otázky a v tomto novom ideologickom kontexte stratili do značnej miery pôvodný význam. Pravicové strany museli čoraz viac čeliť prízraku euroskepticizmu v jeho radikálnejšej i miernejšej forme, ktorý sa stal novým trendom výskumu politických strán. Ľavicové strany, hlavne vládnuce strany v Maďarsku, Česku a Poľsku, musia bojovať ťažký boj kombinácie vstupu do EÚ a programu sociálnej inklúzie marginalizovaných más. Blížiaci sa vstup do Únie tak v politických stranách strednej a východnej Európy vyvolal nové napätie, ktoré ešte zvýraznili eurovoľby v júni 2004. Ich špecifickou reakciou bol rastúci kontrast medzi vonkajšou a vnútornou europeanizáciou.

A nakoniec tretí krok. Tieto krajiny zažívajú prvé praktické ťažkosti členstva v EÚ pri absorbovaní transferov z Únie a vytváraní absorbčnej kapacity vo všeobecnosti. A tak sa v roku 2004 objavili hlboké sociálne problémy v novom svetle. Stalo sa krutou realitou, že možnosti participácie a aktivity tých makropolitických aktérov, ktorí „zvrchu“ zvládli predvstupové rokovania, nie sú pre plný vstup dostatočné, pretože prispôsobenie sa sociálnym možnostiam EÚ „odspodu“ v značnej miere chýba. Aj keď je to vec zdravého rozumu, do Únie vstúpili celé krajiny, nie iba vlády, ktoré si doteraz vzťah s Úniou monopolizovali. So vstupom sa však čoraz viac spoločností strednej a východnej Európy dostáva pod tlak a ich sociálne možnosti už nečelia virtuálnemu, ale skutočnému testu v prístupovom procese do EÚ. Už spomenutá „sociálna kríza“ sa neobjavila len vo svojej negatívnej podobe ako „pasca materiálnych potrieb“, ale aj z pozitívnej stránky, ako požiadavka EÚ na vysokú spoločenskú kapacitu, teda požiadavka spoločnosti ako celku, aby fungovala správnym spôsobom. Predtým zruinovaný a ešte stále nezrekonštruovaný verejný sektor sa tentoraz stal terčom pre jeho funkcie súvisiace s EÚ. Napríklad vysoká miera vzdelanosti už nie je „sociálnou“ požiadavkou v abstraktných termínoch politiky „blahobytu“ či moralistickým normatívom, ale jednoduchou pragmatickou požiadavkou EÚ na vzdelanú pracovnú silu či konformné verejné služby v každej oblasti. Tieto problémy možno sumarizovať pod hlavičkou „sociálnej konsolidácie“ ako hlavnej podmienky nie formálneho, ale efektívneho či úspešného členstva v procese dobiehania ostatných.

Na hlbšiu analýzu sociálnej konsolidácie treba brať do úvahy mnohé podoby a časové dimenzie domácich verzus medzinárodných procesov. Pre domáce procesy je očividne kľúčové, v akých medzinárodných podmienkach prebiehajú. Inak povedané, body, v ktorých sa medzinárodné a domáce procesy stretávajú, sú pre vývoj veľmi dôležité. Z tohto uhla pohľadu získala demokratizácia v strednej Európe mnoho od západnej pomoci, ako bolo šírenie demokracie a budovanie trhovej ekonomiky. No pri špecifickejšej analýze boli „stretávacie body“ Východu a Západu pre vnútorný vývoj v krajinách strednej a východnej Európy skôr nevýhodné. V oboch obdobiach, keď sa uzavrela Asociačná zmluva a Prístupová zmluva, bola Európska únia v hlbokej recesii a to rozhodlo o jej dlhodobom pláne „lacného rozširovania“. Navyše, tieto dve veľké historické udalosti boli spojené s obdobím „láskavej nevšímavosti“. Spôsobil ju kolaps bilaterálneho sveta, v ktorom Západ prestal mať záujem vážne sa snažiť o získanie krajín strednej a východnej Európy na „svoju stranu“ rovnako ako predtým v prípade krajín Stredomoria. Okrem toho, začiatkom 90. rokov nebol Západ stratou nepriateľa (ZSSR) nijako nadšený. Konfrontácia totiž pomohla vytvoriť západoeurópsku jednotu vo forme Európskej únie. Alan Mayhew v knihe Znovuvytváranie Európy cituje britského ministra zahraničných vecí, ktorý pri pohľade späť v decembri 1989 vyhlásil, že to bol systém, „v ktorom sme žili pomerne šťastne 40 rokov“. Mayhewove závery na roky 1990 – 1991 tak poukazujú na neochotu EÚ ponúknuť krajinám strednej Európy serióznu pomoc: „Hlavným problémom bol teraz nedostatok politickej vôle.“, pretože EÚ bola v „hlbokej recesii“.

Sledujúc mapu vnútorného vývoja, krajiny strednej a východnej Európy prešli fázou politickej a ekonomickej konsolidácie vlastnými silami, čo predovšetkým znamená, že mali úspešný krízový manažment založený hlavne na ich vnútorných zdrojoch. Zdroje poskytla privatizácia, a tak bola kríza prekonaná „rozpredajom rodinného striebra“, hoci priame zahraničné investície zo Západu tiež zohrali dôležitú úlohu. Po politickej a ekonomickej konsolidácii sa teraz z niekoľkých dôvodov dostala na vrchol programu sociálna agenda, no zdroje na jej dokončenie nie sú k dispozícii ani vnútri, ani medzinárodne. Príčiny potreby sociálnej konsolidácie nie sú len v spomínanej „revolúcii vysokých očakávaní“, ale najmä v požiadavkách EÚ na dostatočné sociálne kapacity vo všeobecnosti a konkrétne na „potrebné administratívne kapacity“.

Krajiny strednej a východnej Európy ukončili politickú a ekonomickú konsolidáciu, a tým splnili minimálne podmienky vstupu. Neboli však dosiaľ schopné vytvoriť zmysluplnú sociálnu konsolidáciu, ktorá by bola podmienkou na úspešné či efektívne členstvo. Keď boli po roku 2000 podpísané prístupové zmluvy, recesia v západnej Európe bola, bohužiaľ, ešte horšia než desať rokov predtým a neexistovali ani potrebné vnútorné zdroje. Navyše, z dvoch dôvodov bude sociálna konsolidácia omnoho drahšia ako ekonomická. Po prvé, spoločnosti v strednej a východnej Európe ešte nie sú úplne modernizované a spoločensko-ľudské investície pre modernizáciu sú vždy veľmi nákladné. Po druhé, systémová zmena do značnej miery zruinovala historické dedičstvo, pretože ekonomický deficit bol premenený na sociálny – ekonomický kríza bola prekonaná len drastickou redukciou sociálnych služieb a poskytovaním nižších prostriedkov na vzdelávanie, zdravotnú starostlivosť a sociálnu politiku. Sociálna cena transformačnej krízy bola vysoká a v dôsledku toho sociálna konsolidácia len polovičatá, nedostatočná či zdržaná. Sociálne výzvy ostali bez odpovedí. Následkom toho sú problémy prispôsobovania sa EÚ teraz väčšie ako kedykoľvek predtým.

Bezprostredná perspektíva členstva v EÚ dnes presunula ohnisko pozornosti z formálnych a minimálnych požiadaviek Únie na praktickú a rovnako tak teoretickú prípravu na efektívne členstvo krajín strednej a východnej Európy, v zmysle Lisabonskej stratégie.

Efektívne členstvo možno definovať ako schopnosť konkurencie v najširšom zmysle slova. Pre nové členské krajiny predstavovala Európska únia vo všeobecnosti dve výzvy. Prvou je Lisabonská stratégia, ktorá vytvára potrebu „horizontálnej“ koordinácie ekonomických, sociálnych a environmentálnych politík pod vlajkou „trvalo udržateľného rozvoja“. Druhou výzvou je princíp subsidiarity či decentralizácie, ktorý sa doteraz tiahne od Maastrichtu ako požiadavka viacúrovňového riadenia – tento princíp zase vyžaduje zásadnú reformu verejnej správy, „vertikálnu“ koordináciu. Po vyriešení politickej a ekonomickej koordinácie tieto dve výzvy spolu so sociálnou predstavujú pre krajiny strednej a východnej Európy obrovské ťažkosti. Možno ich charakterizovať ako potrebu konformných spoločenských kapacít EÚ. Sociálne kapacity však môžu byť vytvorené len správnou sociálnou konsolidáciou či europeizáciou krajín strednej a východnej Európy.

Sociálne výzvy sú ešte väčším problémom pre sociálnych demokratov z tohto regiónu. Paradoxom je, že stredo- a východoeurópske politické strany, hlavne sociálnodemokratické, doteraz veľa hovorili o rešpektovaní západných sociálnych hodnôt a normatívov EÚ (Sociálna Európa, Lisabonská stratégia a pod.), no zatiaľ v praxi konali podstatne inak. Presadzovali v zásade neoliberálnu politiku, ktorú im diktovali, radili a navrhovali také medzinárodné organizácie, ako sú Svetová banka, Medzinárodný menový fond či v súčasnosti OECD. Dôvod je zrejmý. V 90. rokoch tieto krajiny potrebovali tvrdý ekonomický krízový manažment, ktorý zruinoval systém verejných služieb a erodoval verejný sektor ako celok. Po krátkom období rýchleho hospodárskeho rastu zrazu padli späť do dobre známych ekonomických neduhov, ako sú problémy s platobnou bilanciou a rastúce medzinárodné zadlženie spôsobené globálnou recesiou a pretrvávajúcimi domácimi nedostatkami. Zároveň, pretože išlo o krajiny pristupujúce k EÚ, prijali princípy Únie, ktoré neboli schopné či (do istej miery) ochotné implementovať. Tieto krajiny uplatňovali Washingtonský konsenzus alebo sledovali americký sociálny model, a pritom vzývali európsky sociálny model. Preto boli pre nich všetky idey a princípy Únie príliš „ľavicové“, niekedy považované verejnou mienkou, dokonca aj ľavicovými stranami, za nadmerne iluzórne. Rástol rozdiel medzi pravicovou i ľavicovou vládnou politikou a očakávaniami verejnosti, no pod tlakom všeobecnej ekonomickej nutnosti nebol rastúci rozdiel dosť veľký na to, aby otvoril ľavicovo-pravicovú alternatívu. Neprišlo ešte k situácii, v ktorej by boli politiky EÚ implementované tak vážne, aby vytvorili v otázkach sociálnej konsolidácie dostatočne veľký kontrast medzi ľavicou a pravicou.

Tento kontrast však bol vypracovaný aj z pohľadu politiky. Paralelne s prípravou Lisabonskej stratégie sa v 90. rokoch objavoval nový trend, ktorý nástroje štátu blahobytu považoval za funkcie pre trvalo udržateľný rozvoj. Poukazovalo sa na pozitívnu spätnú väzbu medzi štátom blahobytu a ekonomickou efektívnosťou, keďže najlepšou sociálnou politikou je plná zamestnanosť. Tento trend sa stal mainstreamom západnej sociálnej demokracie. Rovnaká zmena nastala vo „filozofii“ Svetovej banky s publikovaním správy „Štát v meniacom sa svete“ v roku 1997. Táto zmena sa však ešte nepociťovala v politike medzinárodných peňažných inštitúcií voči novým demokraciám. Sčasti je to pochopiteľné, pretože krajiny strednej a východnej Európy nedávno reprodukovali rovnaké ekonomické problémy, len „na vyššej úrovni“. Syndróm je teda ten istý, menia sa len symptómy. Sú omnoho menšie či slabšie. Poľsko je modelovým prípadom, pretože bolo prvým úspešným príkladom v polovici 90. rokov a prvou krajinou, ktorá krátko po roku 2000 padla opäť do krízy. Vo všeobecnosti, sociálny vývoj bol doteraz „nehumánny“ či „antisociálny“ kvôli rozpočtovej diktatúre, ktorú na krajiny uvrhli medzinárodní tútori a domáca požiadavka ekonomického krízového manažmentu. Kontrast medzi lojalitou voči EÚ a neoliberánou praxou existoval počas celého obdobia demokratizácie a teraz dosiahol kritický bod. Ako už bolo povedané, bod obratu je dvojitý: spoločné požiadavky vstupu do EÚ a sociálna konsolidácia ukazujú tým istým smerom. Na druhej strane, stále tu máme neoliberálne praktiky, ako je drastické (no ešte vždy nie plné) presadzovanie pravidiel súkromného hospodárstva a ruinovanie verejného sektora s verejnými službami. Príprava na členstvo v EÚ vo finančnej oblasti – ako je príprava na zavedenie eura – odďaľuje prípravy na členstvo v EÚ v sociálnej sfére, čo by bolo odpoveďou na sociálne výzvy Únie.

Tento rozpor bol do značnej miery nevyhnutný, pretože reagovanie na ekonomické výzvy EÚ odporovalo sociálnym výzvam. Únia samotná však túto kontradikciu nerozpoznala. Zatiaľ však požiadavky, ktoré sa „doma“ považovali za normálne funkcie komplexnej trhovej ekonomiky a spoločnosti, v spoločnostiach strednej a východnej Európy boli brané za „luxus“. Je to opäť pochopiteľné, lebo západné spoločnosti prešli v posledných rokoch sociálnymi nepokojmi vyvolanými programami znižovania výdavkov štátu a z pohľadu Západu sa rovnaká vec očakávala od nových členov, takže ich programy šetrenia boli považované za normálne. V skutočnosti také neboli. V dobre fungujúcej spoločnosti s vysokým životným štandardom nástroje šetrenia výdavkov nezruinujú normálne schopnosti spoločnosti a nebránia ani jej ďalšiemu vývoju. No v nestabilnej spoločnosti v procese zmeny, kde dve tretiny spoločnosti v transformačnej kríze stratili a základné funkcie verejných služieb ešte poriadne nepracujú, spôsobujú finančné reštrikcie veľkú škodu vytvárajúcim sa spoločenským kapacitám. Nakoniec, teraz si stačí tento rozpor všimnúť. Hlavnou otázkou je, či môže byť po formálnom vstupe do Únie prekonaný alebo nie. V tom druhom prípade bude vývoj v strednej a východnej Európe dotlačený do slepej uličky alebo na „grécku cestu“.

Za rastúcou nespokojnosťou populácie spôsobenou nedokončenou či chýbajúcou sociálnou konsolidáciou bol ďalší proces, ktorý vytváral pre vstup do EÚ priame politické následky. Na vstup a spĺňanie požiadaviek Lisabonskej stratégie ešte podstatnejšie bolo, že slabá spoločnosť a všetci jej vynárajúci sa aktéri boli vylúčení z prístupového procesu, ktorý prebehol nad ich hlavami. Nemožno viniť len vlády krajín strednej a východnej Európy, že z prístupového procesu vylúčili sociálnych a teritoriálnych aktérov. Toto vylúčenie bolo do značnej miery nevyhnutné kvôli ich slabosti a kvôli koncentrácii malého množstva expertov vo vládnych úradoch. Aktéri neboli dobre informovaní a dostatočne pripravení na to, aby asistovali pri rokovaniach. Boli fragmentovaní a celý čas navzájom v konflikte. Skutočnosťou však ostáva, že predvstupové rokovania viedli len vlády stredo- a východoeurópskych krajín. Ba čo viac, s absolútne nepotrebným tajnostkárstvom a výlučnosťou, poskytujúc len pár biednych informácií ex post dokonca aj parlament. Toto vylúčenie či zanedbávanie viedlo k odcudzeniu sa populácie procesu, či prinajmenšom jeho vnímaniu ako „záležitosti elity“. Obrovské problémy to spôsobilo vtedy, keď musela byť populácia „zavolaná späť“ do prístupového procesu, keď sa kľúčovou pre efektívne členstvo stala sociálna kapacita. Monopol centrálnej vlády vo veciach EÚ zapríčinil „prístupový demokratický deficit“, ktorý sa odlišoval od zvyčajného štrukturálneho demokratického deficitu v Únii. Tento špeciálny, no dlhodobý demokratický deficit je dnes hlavnou prekážkou efektívneho členstva. Tvrdím, že nasledujúce obdobie bude zložitejšie ako často kritizované predvstupové. Čím skôr tieto nové problémy rozpoznáme, tým lepšie. Môžeme sa totiž potom chopiť novej úlohy sociálnej mobilizácie. Napokon, vyjednávajúce elity zabudli na veľmi dôležitú podmienku úspešného, efektívneho členstva – na vypracovanie národnej stratégie v Európskej únii. Otázky sociálnej mobilizácie pre efektívne členstvo a vypracovanie národných stratégií sa stali hlavnými bojiskami aj pre súťaž politických strán.


Autor sa zaoberá transformačnými procesmi v krajinách strednej a východnej Európy.

Ďalšie analýzy nájdete na stránkach týždenníka Slovo

Ďalšie zdroje

REKLAMA

REKLAMA