Proč se nedaří Lisabonské strategii: na okraj Wim Kokovy zprávy

Na základe správy vypracovanej skupinou Wima Koka sa autor pozerá na možné príčiny neúspešnej implementácie Lisabonskej stratégie. V závere, v zhode so správou, konštatuje, že napriek problémom s plnením deklarovaných cieľov, „Európa nemá príliš na výber, musí urobiť všetko pre to, aby vytvorila podmienky pre vysoký rast a zamestnanosť".

Integrace, partner
Integrace, partner

 

Začátkem listopadu 2004 byla uveřejněna dlouho očekávaná zpráva skupiny předních odborníků. Tu Evropská komise požádala, aby pro zasedání Evropské rady na jaře 2005 připravila rozbor dosaženého stavu Lisabonské strategie s návrhy na další postup. Tento úkol skupina vedená bývalým nizozemským předsedou vlády Wim Kokem splnila. Evropská veřejnost má tak k dispozici materiál, který vůbec poprvé občanům srozumitelně vysvětluje, o čem Lisabonská strategie vůbec pojednává. Dále nabízí rozbor, proč jsou její výsledky zatím velmi neuspokojivé, a nakonec přináší výčet priorit pro další postup s návrhy, co v dosavadních přístupech změnit. Zpráva dává podnět k mnoha úvahám. Zastavíme se u těch jejích částí, v nichž se vysvětluje, proč se Lisabonské strategii nedaří.

Dřívější signály

Wim Kokova zpráva neoplývá superlativy při hodnocení stavu Lisabonské strategie. Hovoří o „zklamání“ z vývoje evropské ekonomiky v prvních zhruba pěti letech a varuje, že pokračování takového postupu by znamenalo, že se Lisabonská strategie stane „synonymem pro promarněné cíle a nesplněné sliby“. Ke cti evropských institucí je třeba po pravdě dodat, že to už delší dobu ani nezakrývají. Už v březnu 2003 uváděla Komise ve své zprávě, že „rychlost a hloubka pokroku je všeobecně nedostatečná k tomu, aby bylo možno dosáhnout cílů stanovených pro rok 2010 v Lisabonu“. Romano Prodi v lednu 2004 prohlásil, že „dosažený pokrok je zatím hubený a nedává záruku, že vytyčené strategické cíle budou splněny“. Uváděl, že sice byla vytvořena nová pracovní místa, avšak je jich méně, než je žádoucí; investice do výzkumu, vzdělání a inovací jsou neuspokojivé, konkurenceschopnost Unie se nezlepšuje a prováděné reformy jsou „nesourodé a izolované“. Měl tím mimo jiné na mysli, že pokrok jedné země je znehodnocován pomalým postupem jiných zemí. Prodi si navíc stěžoval, že mnohé členské země si nevedou odpovědně, protože doposavad nezavedly 40% směrnic, které se vztahují k lisabonským cílům.

V tomto duchu vypovídá o stavu Lisabonské strategie také Wim Kokova zpráva. Hodnotí sice pozitivně vyšší míru zaměstnanosti, avšak upozorňuje na vážné riziko, že cíl pro rok 2010 (míra zaměstnanosti na úrovni 70%) se nepodaří splnit. Potvrzuje znovu, že většina členských zemí nevykazuje viditelný pokrok při zvyšování výdajů na výzkum a vývoj, pokrok není patrný ani v inovační aktivitě. Zpráva Komise o inovační aktivitě – vydaná už po uveřejnění Wim Kokovy zprávy koncem listopadu 2004 – musela dokonce konstatovat, že se rozdíl mezi EU na jedné straně a USA a Japonskem na straně druhé v posledním roce dále prohloubil. Cílové standardy v ochraně životního prostředí zůstávají vzdáleny. Vyhlídky Lisabonské strategie se ještě zkomplikovaly rozšířením Unie o nové členy s mnohem větší nezaměstnaností, s nižší produktivitou práce a s menšími výdaji na výzkum. „Příliš mnoho cílů je vážně ohroženo. Evropa ztrácí jak vůči USA, tak vůči Asii,“ uvádí zpráva.

Co všechno způsobilo, že se Lisabonu nedaří

Jakýkoli obrat v postupu Lisabonské strategie vyžaduje odpovědět na otázku, proč jsou její výsledky zatím „hubené“. Wim Kokova zpráva tomu věnuje dost pozornosti a dá se říci, že odhalila většinu příčin tohoto stavu dosti přesně.

Optimistická očekávání o míře růstu. Konstrukce Lisabonské strategie byla silně ovlivněna tím, že se v druhé polovině devadesátých let zemím Unie dařilo dosahovat relativně vysokých přírůstků HDP, které se blížily 3% ročně. V lisabonském dokumentu se navíc můžeme dočíst, že EU prožívá v ekonomickém vývoji období, jaké nezaznamenala po generace. Zřejmě s ohledem na toto hodnocení byla Lisabonská strategie budována na předpokladu, že se díky příznivému makroekonomickému prostředí tato dynamika udrží a že průměrná míra růstu bude i v následujícím období dosahovat 3% ročně. Po optimistickém začátku v roce 2000 se však ekonomické klima jak v Evropě, tak v globálním světě značně zhoršilo. Dvouletá recese postihla všechny vyspělé země. Teroristické útoky na cíle v USA otřásly očekáváním v celé světové ekonomice. Skutečný růst v zemích EU obnášel v průměru 1,2% ročně. Nejistá situace měla za následek oslabenou investiční činnost zejména v sektorech vysokých technologií a zpomalila jejich šíření, ztížila výdajové programy financované ze státního rozpočtu, výdaje na výzkum, vývoj a inovace, brzdila ochotu členských zemí provádět ekonomické reformy, zejména na pracovním trhu. Ani růst zaměstnanosti, zejména pak malé přírůstky produktivity práce, nemohly přispět ke zvýšení ekonomické výkonnosti zemí Unie. „Kvůli strukturálním potížím a malé poptávce se výkonnost národních ekonomik oslabila a bylo obtížné realizovat Lisabonskou strategii. V prostředí poznamenaném nízkým růstem bylo pro mnohé vlády složitější plnit své závazky,“ říká k tomu Wim Kokova zpráva.

Euforie z nových technologií (ICT). Tvůrci Lisabonské strategie nezakrývají, že se inspirovali americkými výsledky a podněty, které americké ekonomice v devadesátých letech dodaly nové technologie (ICT), a to nejen jejich výroba, ale zejména jejich rozsáhlé šíření a používání. Komise opakovaně ve svých rozborech zdůrazňuje, že hlavním stimulem relativně vysokých přírůstků produktivity v USA byla v té době postupná a poměrně rozsáhlá aplikace nových technologií v nejrůznějších nejen výrobních oborech. Ostatně, „vytvoření informační společnosti pro všechny“ a zpřístupnění Internetu figuruje v lisabonském programu na prvním místě a program e-Europe byl jedním z prvních programů nové strategie běžících již od roku 2000. Přesto znovu zjišťujeme, že účinek nových technologií je v Evropě mnohem nižší než v USA. Znovu to také potvrzuje Wim Kokova zpráva, která ve výčtu naléhavých aktivit v dalším období považuje za nutné zdůraznit, že EU potřebuje „obsáhlou a celistvou strategii, která by podnítila růst IT sektoru a jeho proniknutí do všech hospodářských odvětví“. Nižší efekt nových technologií v Evropě je však dán tím, že závisí na mnoha faktorech a na prostředí, které musí Lisabonská strategie teprve vytvořit: příznivé podnikatelské prostředí, odstranění bariér při zakládání a vedení podniků, přístup k financím, zejména také prostřednictvím rizikového kapitálu, další reformy na trhu práce, služeb a kapitálu, včetně plné integrace finančních trhů a tak dále.

Neúměrné rozšíření lisabonské agendy. V Lisabonu byl program oživení evropské ekonomiky formulován v obecné podobě: sestával ze tří pilířů (ekonomického, sociálního a ekologického), které byly rozvedeny do devíti směrů (devátý byl dodán až v roce 2001). Skutečné nastartování programu vyžadovalo, aby byla zformulována, schválena a uvedena do života celá řada tzv. akčních plánů. Bylo nutno také sestavit takzvané strukturální ukazatele sloužící k monitorování a vyhodnocování pokroku jednotlivých členských zemí. Celý program tak rostl do šířky, každé další zasedání Evropské rady dodalo podněty k zahájení nových programů. Problém byl v tom, že každý nový program a akční plán byl doprovázen konstatováním, že představuje „vysokou prioritu“. Tak se stalo, že v roce 2004 existovalo na 120 akčních programů, a tudíž i priorit. Wim Kok k tomu říká, že se Lisabonská strategie příliš rozrostla a je přetížená neúnosným množstvím „priorit“ s nestejným přínosem k vlastnímu cíli Lisabonské strategie, kterým je dosažení vysoké ekonomické výkonnosti a konkurenceschopnosti. Proto se oprávněně vyvozuje, že Lisabonu se nedaří, protože „pojednává o všem a tudíž o ničem“. Což nastoluje také otázku o odpovědnosti za pokrok strategie: „Odpovědný je každý, a tudíž nikdo,“ konstatuje zpráva. V doporučeních jak dále postupovat předkládá Wim Kok několik návrhů, jak zvýšit odpovědnost za Lisabon.

Způsob řízení nové strategie. Také ten se podepsal na jejích skromných výsledcích. Při zahajování nové strategie se jako přednost uvádělo, že se kvůli ní nevytváří žádný nový orgán, pouze existující instituce (především Komise, Rada a Evropská rada) dostaly pověření, aby se do nové strategie zapojily. Za hlavní nástroj k jejímu řízení, monitorování a hodnocení byla označena tzv. nová metoda koordinace. Není zcela nová, protože byla použita již dříve při řízení a hodnocení Evropské strategie zaměstnanosti (1997). Nepoužívá k tomu tradičních závazných právních norem (i když i ty se v Lisabonské strategii používají), tedy směrnic a nařízení. Místo toho shrnuje, porovnává a šíří nejlepší evropské i světové zkušenosti (americké a japonské) v určitém oboru (například v inovační činnosti nebo v podpoře výzkumu). Pomocí zpráv nazývaných benchmarking se daří monitorovat, vyhodnocovat, kontrolovat a řídit celý postup strategie. Tento přístup k řízení není přijímán jako forma příkazu, ale je pojímán jako proces vzájemného učení. Ani Evropská rada, ani žádný jiný orgán Unie nepřikazuje (a v souladu se zásadou subsidiarity ani nemůže přikazovat), jak mají jednotlivé členské země postupovat. Metoda otevřené koordinace působí na adaptační kroky členských zemí spíš cestou „morálního nátlaku“. Na úrovni Evropské rady se sice přijímají obecnější cíle (například v míře pracovní participace, v úrovni výdajů na výzkum atd.), zpravidla v kvantitativní podobě, avšak členským zemím se ponechává volnost, jakými nástroji a v jakém termínu tento „závazek“ splní. Je jasné, že tato metoda řízení může mít výsledky pouze tehdy, když členské země přijmou strategii plně za svou a disciplinovaně společně přijaté cíle plní. Tato metoda zatím podle Wim Kokovy zprávy očekávané výsledky nepodává. Nenavrhuje se však, aby byla něčím jiným nahrazena. Připomíná se, že o osudu a vyhlídkách strategie se rozhoduje ani ne tak v Bruselu, ale v členských zemích. Velká část viny za „promarněné cíle“ padá na členské země a na nedostatek jejich politické vůle a odpovědnosti vzít strategii skutečně za svou a podle toho jednat. Má-li Lisabonská strategie přinést co největší efekt, musí být v celé Evropě „prováděna společně“. Členské země musí převzít svůj díl odpovědnosti a vnímat strategii jako své poslání, které „je nutno naplnit“. Jinými slovy ke splnění lisabonských cílů se nelze přiblížit, pokud se členské země budou dělit na „hvězdy“ a na opozdilce. Tak jako ochrana životního prostředí nemůže být na evropském kontinentu záležitostí jedné země, tak i oživení evropské ekonomiky je společným úkolem všech členských zemí, starých i nových. Wim Kok k nápravě situace navrhuje, aby všechny členské země přijaly národní akční plán k realizaci Lisabonu, aby v každé vládě byl jeden člen pověřen dohledem nad každodenním „prováděním“ strategie, aby národní parlamenty byly více vtaženy do tohoto procesu, aby byli zapojeni také sociální partneři a aby bylo vytvořeno „národní partnerství pro růst a zaměstnanost“. Navrhuje také, aby Komise každým rokem předkládala jak nejvyšším představitelům Unie, tak evropské veřejnosti tabulku ukazující pokrok jednotlivých zemí s oceněním dobrých výsledků jednotlivých zemí a s poukázáním na ty, co se opožďují.

Konflikt cílů. Z teorie i praxe hospodářské politiky je dobře známo, že při vytyčování priorit se musí dbát, aby nebyly navzájem v konfliktu. Ekonomický růst a jeho podněcování nemusí být automatickou zárukou růstu zaměstnanosti, zvýšení počtu zaměstnaných nemusí být zárukou vyšší produktivity práce, směřování k udržitelnému růstu může za určitých okolností tlumit podněty k růstu ekonomickému a může oslabovat konkurenceschopnost. V Lisabonské strategii riziko takových konfliktů hrozí hlavně mezi ekonomickými prioritami na jedné straně a prioritami sociálními a ekologickými na straně druhé. Pokud mezi nimi není nalezena potřebná rovnováha, opomíjí se to, oč jde v Lisabonské strategii v první řadě, a to je ekonomická výkonnost a konkurenceschopnost. Zdá se, že přemíra priorit nejrůznějšího druhu a rozpory mezi nimi se podepsaly také na výsledcích nové strategie. Autoři Wim Kokovy zprávy si byli tohoto dilematu dobře vědomi. Na mnoha místech zdůrazňují, jak je důležité nalézt odpovídající rovnováhu mezi třemi pilíři Lisabonské strategie. Konkrétně uvádějí, že cílem Lisabonské strategie je zvýšit růst a zaměstnanost v Evropě a „zakotvit sociální soudržnost a ochranu životního prostředí“ v tomto růstovém procesu. Zároveň však okamžitě dodávají, že radikální úsilí Evropy o vybudování znalostní ekonomiky, dokončení vnitřního trhu a vytvoření prostředí, které bude příznivé pro obchod a podnikání, hrají „při dosahování tohoto cíle hlavní roli“. A dodávají také, že se to neobejde bez „tvrdých opatření“. Na adresu těch, kteří zdůrazňování ekonomických úkolů považují za ohrožení sociálních a ekologických standardů, důtklivě připomínají, že je možné je „udržet a dokonce zlepšit pouze ochotou k zásadní změně“. To je dosti důležitý a závažný posun proti přístupu k lisabonskému procesu, který až doposud převládal. Dává se najevo, že sociální soudržnost a vysoké ekologické standardy lze udržovat a rozvíjet pouze v prosperující ekonomice. Nelze vyloučit, že prosazování tohoto přístupu bude narážet na odpor těch, kteří volají po vysokých sociálních a ekologických standardech, aniž by brali v úvahu, že je lze udržovat a vylepšovat jen v rostoucí a neustále inovující ekonomice, s vysokou zaměstnaností a s rychle rostoucí produktivitou.

Skromné výsledky nové strategie jsou také výsledkem toho, že evropská veřejnost vlastně neví, o čem Lisabonská strategie je a jak se dotýká životních podmínek každého Evropana. Novou strategii evropským občanům ani po pěti letech nikdo kloudně nevysvětlil. Komise produkující spoustu informačních publikací nevydala ani jednu, která by ji srozumitelně představila. Ani evropská veřejnost tak nevzala novou strategii za svou a netlačí na své vlády, aby jejich rétorika byla nahrazena skutky. Jedna ze zásluh Wim Kokovy zprávy je, že se o představení Lisabonské strategie evropské veřejnosti pokusila.

Lisabon je dlouhodobá vize

I když se zřejmě nepodaří dohnat zpoždění lisabonského procesu, skupina odborníků nevidí důvod k tomu, aby se tato strategie opustila. Nejde v ní totiž o jednorázový cíl, ale o dlouhodobý proces a dlouhodobou vizi, která nekončí konkrétním datem a v níž jde o budoucnost Evropy. Není také pokusem kopírovat USA. Termín 2010 je nutno zachovat mimo jiné proto, aby podněcoval členské státy k větší angažovanosti. Žádná členská země nezpochybnila záměry této strategie. Diskuse, k níž přispěla Wim Kokova zpráva, se hlavně vede o tom, proč se nedaří dosavadní směřování, nikoli o jejích cílech a záměrech. Lisabonskou strategii podporují také všechny evropské instituce, zastřešující organizace evropských podnikatelů, evropské odbory a i občanské organizace.

Zpráva však nastoluje ještě jednu otázku. Zdůrazňuje totiž, že naléhavost nové strategie je v roce 2004 větší než byla v roce 2000 a že Evropa musí vědět, jakou cenu by zaplatila za to, kdyby byla tato strategie opuštěna nebo kdyby z nejrůznějších důvodů nedošlo k obratu k lisabonským cílům. Ve hře není nic menšího než „budoucnost zavedeného modelu evropské společnosti“, který se opírá o prosperitu, sociální soudržnost a vysoké ekologické standardy. Pokud se Evropě nepodaří svůj systém modernizovat rychle a dostatečně, říká zpráva, „nebudou tyto hodnoty nadále udržitelné“. Jinými slovy: Evropa nemá příliš na vybranou, musí udělat všechno pro to, aby vytvořila podmínky pro vysoký růst a zaměstnanost. Můžeme proto souhlasit s tvrzením zprávy, že „Lisabonská strategie byla a je jedinou správnou odpovědí Evropy“ na početné výzvy, jimž musí čelit. Patří k zásluhám Wim Kokovy zprávy, že to Evropanům s veškerou naléhavostí znovu připomněla.


Autor pôsobí na Inštitúte ekonomických štúdií Fakulty sociálnych vied UK.

Ďalšie analýzy nájdete na stránkach Integrace.cz, ktoré vydáva Institut pro evropskou politiku – EUROPEUM.

Ďalšie zdroje

REKLAMA

REKLAMA