Evropská bezpečnostní strategie ve světle Národní bezpečnostní strategie USA

Autor porovnáva bezpečnostnú stratégiu EÚ a USA. Konštatuje pri tom, že európska bezpečnostná stratégia nevyriešila problém rozdielnych priorít a bezpečnostných identít členov. Zároveň však tieto priority a identity nie sú nemenné a ich transformácii môže pomôcť práve stratégia.

Integrace, partner
Integrace, partner

 

V květnu 2003 pověřili ministři zahraničí členských států Evropské unie Javiera Solanu, vysokého představitele EU pro Společnou zahraniční a bezpečnostní politiku, přípravou dokumentu, který by vytýčil společný evropský přístup ke klíčovým bezpečnostním otázkám současného světa. V červnu již byla Evropské radě v Soluni předložena první verze Evropské bezpečnostní strategie (EBS), nazvané „Bezpečná Evropa v lepším světě“. V následujících měsících se původnímu dokumentu, který vznikl v sekretariátu Rady EU, vyjádřila ministerstva i experti z jednotlivých členských států a v prosinci byla na zasedání Evropské rady v Bruselu přijata konečná verze dokumentu.

Evropská unie tak má poprvé ve své historii k dispozici dokument, který identifikuje nejdůležitější bezpečnostní hrozby. Navíc EBS navrhuje i způsoby, jak těmto hrozbám společně čelit. Výjimečnost dokumentu nespočívá jen v tom, že s ním Unie otevírá zcela novou oblast Společné bezpečnostní a obranné politiky. Je až neuvěřitelné, že EBS byla vytvořena v roce, který je ne bezdůvodně označován za annus horribilis evropské integrace. Po rozštěpení EU v postojích k válce v Iráku jen málokdo očekával, že Unie vzápětí prohloubí Společnou zahraniční politiku v tak zásadní otázce, jakou bylo přijetí první společné bezpečnostní strategie.

Přesto je dokument na světě a je se svými čtrnácti stránkami na evropské poměry pozoruhodně stručný a přehledný. Jeho hlavním cílem je sblížit postoje členských států k zásadním otázkám evropské bezpečnosti. Jeho druhým, možná ještě důležitějším cílem, je překonat neshody roku 2003, ať už mezi členskými státy, nebo mezi některými členskými státy a USA.

První verze Evropské bezpečnostní strategie vznikla méně než rok po podobném dokumentu – Národní bezpečnostní strategii Spojených států amerických (NBS). Evropský dokument neskrývá inspiraci svým americkým předchůdcem, vykazuje ale i významné odlišnosti. EU a Spojené státy jsou nebližšími spojenci a ani jeden z transatlantických partnerů se, jak obě strategie shodně přiznávají, z dlouhodobého hlediska bez toho druhého neobejde. Jestli jejich spolupráce bude moci v budoucnu zdárně pokračovat, do velké míry právě záleží na tom, jak každý z nich vyhodnotí bezpečnostní rizika a způsoby, jak jim čelit. Následující řádky se na základě srovnání obou bezpečnostních strategií pokusí předpovědět, do jaké míry bude budoucí spolupráce obou břehů Atlantiku v bezpečnostní oblasti možná a jaký je v tomto smyslu praktický význam Evropské bezpečnostní strategie.

Odlišný charakter USA a EU jako určující prvek strategií

Chceme-li srovnávat americkou a evropskou bezpečnostní strategii, musíme si nejprve všimnout rozdílného charakteru celků, pro něž jsou dokumenty vytvořeny. Spojené státy jsou federální stát s jediným ministerstvem zahraničí, jedinou centrální administrativou a jedinou diplomatickou službou. Bezpečnostní strategie je proto vytvářena centrálně v rámci administrativy. Vzhledem k tomu, že je strategie jakýmsi programovým prohlášením v bezpečnostní oblasti, při jejím naplňování má prezident USA k dispozici všechna ministerstva a rozpočty. Dokument proto může být dosti konkrétní a může obsahovat jednotlivé kroky, které administrativa chystá.

NBS není první strategií podobného typu v dějinách USA. Každá administrativa připravuje obdobný dokument, a nové verze se proto nemusí zbytečně zabývat dlouhodobě neměnnými faktory a soustředí se na to, co přinášejí nového.

Evropská strategie je velmi ovlivněna charakterem EU a způsobem mezivládního rozhodování ve Společné zahraniční a bezpečnostní politice. První verze sice byla také vytvořena centrálně, úředníky ze Solanova týmu, pak ale dokument převzaly aparáty a vlády členských států a vypracovaly k němu své poznámky. Protože musela být konečná verze přijatelná pro všechny země bez výjimky, které navíc právě v Iráku předvedly, že se jejich názory na zahraniční a bezpečnostní politiku výrazně liší, EBS nemohla přinést příliš mnoho nového a je spíše společným jmenovatelem národních bezpečnostních strategií. Navíc je velmi omezena její aplikace v praxi. Tam, kde stačí ve Spojených státech jen připravit prováděcí zákon, musí v Evropské unii proběhnout nové kolečko jednání mezi vládami členských států a musí být opět nalezen konsensus.

Vzhledem k tomu, že je EBS první společnou strategií v dějinách evropské integrace, musela zmapovat dosud nepokrytou oblast a alespoň zmínit všechny důležité body. Věnuje se mnohem více tématům, než NBS, a výsledkem je proto velmi obecný dokument.

Na rozdíl od NBS, která je konkrétním politickým programem administrativy George W. Bushe, je tak EBS spíše rámcovým dokumentem analyzujícím mezinárodní situaci z pohledu zemí EU a spíše výchozím bodem diskuse, než jejím výsledkem.

Hrozby

NBS identifikuje tři základní hrozby pro bezpečnost Spojených států. Jsou to terorismus, regionální konflikty a proliferace zbraní hromadného ničení. Evropská unie přebrala všechny tyto hrozby a přidala k nim ještě dvě další: nefunkční státy (failed states) a organizovaný zločin. Není potřeba diskutovat o tom, jestli první tři hrozby existují, války na Balkáně nebo útoky z 11. září to jasně ukázaly. Proliferace zbraní hromadného ničení je také stále aktuální hrozba. Proč ale musí EU čelit více hrozbám než USA?

Podíváme-li se blíže na problém nefunkčních států, tedy států, ve kterých vláda není schopna vykonávat své funkce, zjistíme, že se ho letmo dotýká i americká strategie. Bushova administrativa si totiž uvědomuje, jakou roli hrál nefunkční režim v Afghánistánu pro výcvik teroristických skupin. Podobné riziko je stále aktuální, a proto je podle dikce NBS „Amerika méně ohrožena dobyvatelskými státy než těmi nefunkčními“. Pro Evropany je ale hrozba, kterou představují nefunkční státy daleko větší, a proto je zmiňována na stejné úrovni s terorismem nebo regionálními konflikty. Takové státy se nacházejí většinou v Africe nebo na Blízkém východě a při jejich zhroucení se dávají do pohybu masy lidí, které míří do bezpečí. Evropa je takovou migrací postižena daleko více než Amerika, protože je podstatně blíže a je lépe dosažitelná.

Jiné už je postavení organizovaného zločinu, který se do NBS nedostal vůbec. Částečně to lze vysvětlit již zmíněným zdůrazňováním rozdílů v textu NBS, kterými se současná NBS má lišit od své předchůdkyně, a zároveň snahou Evropanů zahrnout do prvního dokumentu všechny možné hrozby. Možná důležitější je ale vnitropolitický aspekt organizovaného zločinu. Spojené státy mohou jasně oddělit témata vnitřní a vnější bezpečnosti. Organizovaný zločin patří spíše do působnosti policie než diplomatů a vojáků. V Evropě to tak docela neplatí. Tento typ zločinu přesahuje hranice jednotlivých států, a je proto zapotřebí bojovat s ním ve spolupráci s okolními zeměmi. Policejní spolupráce, která patří do třetího, mezivládního pilíře EU, tedy není pouze v agendě ministerstev vnitra, ale i ministerstev zahraničí a je součástí vnější bezpečnosti členských států.

Je možné konstatovat. Že Spojené státy a Evropská unie v zásadě identifikují stejné bezpečnostní hrozby. Stejně tak si shodně uvědomují, že největším problémem je kombinace terorismu s proliferací ZHN. Zvláště možnost, že by se ZHN mohly dostat do rukou teroristických skupin. Zcela odlišný je ovšem způsob, jakým jsou tyto hrozby v NBS a v EBS prezentovány.

Není asi přehnané říci, že NBS je strategie země, která je uprostřed válečného konfliktu a EBS strategií zemí, žijících v míru. Slovo nepřítel (enemy) se v NBS vyskytuje na 25 místech, zatímco EBS jej nepoužívá ani jednou. Podobně je to se spojeními válka proti teroru a válka proti terorismu (war on terror, war against terrorism). Protože „USA vede proti teroristům válku globálního rozsahu“, je veškerý obsah NBS podřízen této „válce“. Všechny akce jsou nahlíženy z hlediska prospěšnosti pro boj proti terorismu a všechna rizika jsou dána do možné souvislosti s ním. Terorismus je jasným středobodem americké bezpečnostní strategie, ke kterému se vše soustřeďuje. Evropské strategii chybí nepřítel. V jejím středu je sama Evropská unie a EBS vychází z tohoto středu do všech směrů a hledá možná rizika, hrozby a odpovědi na ně.

Jak čelit hrozbám

Pokud se Američané a Evropané shodují v odpovědi na otázku, co jim hrozí, jejich názory na vhodný způsob eliminace hrozeb už v souladu příliš nejsou. Základní rozdíly jsou v postoji k mezinárodním institucím a jejich roli a ve způsobu použití síly jako diplomatického prostředku.

  • Účinný multilateralismus

EBS nazývá žádoucí systém mezinárodních vztahů „účinným multilateralismem“ (effective multilateralism). Je to systém mezinárodních organizací s klíčovým postavením OSN a Rady bezpečnosti, které budou schopné rázně a účinně jednat, když některý stát poruší pravidla, jejichž dodržování jsou garantem. Spojené státy sice uznávají roli mezinárodních organizací, nejsou ale ochotny se na ně spoléhat, pokud jde o americkou bezpečnost. Jsou rozhodnuty raději tvořit koalice ochotných (coalitions of willing) a pokud to bude nutné jsou připraveny i samostatně jednat. Zde je jednoznačně obsažen důvod možné velké neshody mezi USA a Evropany. Pokud by totiž Spojené státy jako nejsilnější a nejvlivnější člen mezinárodních organizací začaly tyto organizace ignorovat, celý systém, který je na nich postavený a na kterém Evropanům tolik záleží, by se rozpadl.

Proč se americké a evropské stanovisko zde tak liší? Zaprvé, Američané mohou chtít jednat samostatně, protože toho jsou schopni. Pokud by se samostatně rozhodli jednat Evropané, nebylo by to věrohodné, protože nemají potřebné kapacity a schopnosti. Díky mezinárodním organizacím, ve kterých hraje důležitou roli, je Evropa ve světě více slyšet, a proto je chce posilovat. Za druhé vychází Evropa z vlastních historických zkušeností. Integrační procesy po druhé světové válce ukázaly, že „bezpečnost může být zvýšena budováním důvěry a kontrolou zbrojení“. Pro Američany v současnosti začíná historie v září 2001 a spíše než pomalému odzbrojování a budování důvěry věří „inovaci ve způsobu použití ozbrojených sil, moderním technologiím, včetně účinného systému protiraketové obrany“.

Koncept účinného multilateralismu je velmi lákavý. Jeho uvedení do praxe ale nemusí být tak jednoduché. I když odhlédneme od zjevné nedůvěry Spojených států, nenajdeme shodu ani mezi samotnými Evropany. Ti se zatím nebyli schopni shodnout ani na reformě Rady bezpečnosti, jejímiž jsou Británie a Francie stálými členy, a která je základní podmínkou zvýšení akceschopnosti mezinárodního bezpečnostního systému.

Navíc na půdě Rady bezpečnosti končí všechen idealismus a státy se vrací k čistě realistické politice. I přes výslovný závazek ve Smlouvě o EU, že budou reprezentovat i ostatní členské státy, zůstávají britští i francouzští zástupci v první řadě představiteli svých národních států. To si nedávno uvědomila i německá diplomacie, která začala místo o celkovou reformu systému usilovat o stálé členství pro Německo. Je tedy otázkou, jestli účinný multilateralismus není jen do praxe nepřeveditelná teorie, či dokonce contradictio in adjecto.

  • Použití síly

NBS je strategií válčícího státu. Nelze se proto divit, že počítá s použitím síly. Teroristé se podle ní nedají nijak odstrašit, jako třeba nepřátelé USA během studené války. Je proto zapotřebí proti nim zakročit silou předtím, než udeří (pre-emptively; tzv. Bushova doktrína). Spojené státy sice nepoužijí sílu vždy, nemohou ale nečinně čekat, zatímco nepřítel sbírá síly. Teroristé jsou podle NBS lidé, kteří nenávidí Spojené státy a vše, co představují, a kteří se stali teroristy nezávisle na vnějších faktorech a kvůli této nenávisti. Proti takovému nepříteli nelze zasáhnout jinak než silou.

Evropská bezpečnostní strategie nevylučuje použití síly a vyžaduje „včasný, rychlý a kde je to zapotřebí, robustní zásah“. První verze dokumentu dokonce vycházela Američanům natolik vstříc, že hovořila o „preventivním použití síly“ (pre-emptive action). Konečná verze ovšem formulaci zmírnila na „preventivní jednání“ (preventive aciton), které zahrnuje i ekonomické sankce a diplomatická jednání. Přesto je věta chápána jako gesto usmíření vůči USA a jako závazek zlepšit vojenské schopnosti EU. Obecně ale EU nepřikládá použití síly takový význam. Terorismus podle EBS vzniká z mnoha kulturních a ekonomických důvodů, a není proto možné proti němu bojovat pouze silou. Použití síly je vyhrazeno Radě bezpečnosti OSN a otázka prvního úderu tak vlastně odpadá, protože akce s mandátem Rady bezpečnosti po měsících jednání a za účasti dalších států se za preventivní úder nejspíš ani nedají považovat.

Vzájemná spolupráce

Přístup Američanů a Evropanů ke vzájemné spolupráci má dalekosáhle důsledky pro praktickou použitelnost Evropské bezpečnostní strategie. USA a EU shodně uznávají, že není možné vybudovat „lepší svět“ bez partnerů. Pro Evropany zůstává spolupráce s USA „nezastupitelnou a kritickou“, což lze opět chápat jako pokus o potvrzení závazků k NATO a USA. Američané sice uznávají potřebu dlouhodobé spolupráce, spolupráce s Evropany a NATO je ale klíčová jen pro „evropskou a transatlantickou“ bezpečnost a nikoli pro bezpečnost Spojených států. Americkou strategií je tvoření koalic ochotných zemí, a když Evropané nebudou ochotní, USA sáhnou po jiných spojencích.

Bude EU aktivnější, soudržnější a schopnější?

Evropská unie by podle EBS měla být „aktivnější, soudržnější a schopnější“. Pouze tak bude schopna prosadit hlavní myšlenky své nové bezpečnostní strategie, tedy systém založený na účinném multilateralismu, ve kterém EU a USA mají úzce spolupracovat.

Přijetí EBS je určitě významným symbolickým krokem při budování společné evropské bezpečnostní a obranné politiky. Je třeba ji považovat za počátek diskuse, neboť na ní budou navazovat konkrétní programy spolupráce s okolními státy nebo spolupráce ve zbrojním průmyslu. Nelze si nepřát, aby výsledkem úsilí spojeného s EBS byla skutečně Unie, která by dokázala rychleji a rozhodněji jednat, aby členské státy nacházely společné pozice a aby EU zvýšila své kapacity.

Pokud se ale radikálně nezmění zahraniční politika Spojených států, rozštěpí se Unie brzy stejně jako v případě války v Iráku. Stanovení strategických cílů EU totiž obsahuje zárodek budoucího konfliktu. I kdyby se totiž EU dokázala dohodnout na reformě Rady bezpečnosti, nebyl by účinný multilateralismus možný bez jasné podpory a účasti Spojených států. S jejich současnou zahraniční politikou, jak ji přestavuje NBS, je ale zcela neslučitelný. Úzká spolupráce s USA by zase znamenala účast v koalicích ochotných, které již svou samotnou existencí podkopávají roli OSN. To by zcela znehodnotilo snahu evropských států o budování důvěry se třetími státy a posilování Rady bezpečnosti.

Evropská bezpečnostní strategie nevyřešila z praktického hlediska zásadní problém Evropské bezpečnostní a obranné politiky, kterým jsou odlišné priority členských států a jejich odlišná bezpečnostní identita. Ani priority, ani identita ovšem nejsou neměnné. Jejich změna pouze vyžaduje delší dobu a soustředěné úsilí a EBS je důležitým symbolem, který tomuto úsilí může pomoci. Z krátkodobého hlediska je ale třeba očekávat podobné krize, jakou Evropská unie a její společná zahraniční politika prodělaly minulý rok, protože EBS obsahuje vzájemně protichůdné cíle, o které by se mohly opřít obě strany rozpolcené Unie.


Autor študuje Európske štúdie na Fakultě sociálních věd UK a Euromaster/Master of European Studies na Univerzite v Hamburgu, zaoberá sa bezpečnostnou a obrannou politikou EÚ

Ďalšie analýzy nájdete na stránkach Integrace.cz, ktoré vydáva inštitút Europeum

Ďalšie zdroje

REKLAMA

REKLAMA