Evropská unie a Rusko: klopýtavě kupředu?

Analýza vznikla v rámci projektu The EU-Russian Relationship after the Enlargement: Prospects for Progress s podporou nadácie Friedrich-Ebert-Stiftung. Snaží sa nájsť odpoveď na otázku, aký dopad mali politické zmeny minulého roka v rámci EÚ i Ruska na vzájomné vzťahy a spoluprácu oboch aktérov.

Integrace, partner
Integrace, partner

 

Rok 2004 byl pro vztahy Evropské unie a Ruska přelomový, a to hned z několika příčin. V první řadě se Evropská unie rozšířila na východ. Za druhé, loňský rok se nesl ve znamení politických změn uvnitř EU i Ruska: v EU se bouřlivě rozvíjela debata o evropské ústavní smlouvě a v pohybu bylo i Rusko, kde další centralizace a stále výraznější autoritářské tendence během roku nabíraly na obrátkách, aby vyvrcholily po beslanském teroristickém útoku.

Článek se snaží najít odpověď na otázku, jaký dopad měly tyto bouřlivé proměny na spolupráci obou aktérů. Odpověď je přitom nasnadě: Není nejmenších pochyb o tom, že dosavadní vývoj vztahu EU-Rusko je pro oba partnery spíše zklamáním. Při pohledu zpět je patrné, že nad oblastmi harmonické spolupráce jasně převažují nevyřešené problémy a třecí plochy. Tento problém v následujícím textu rozebereme ve čtyřech krocích: Nejprve se krátce zamyslíme nad základními institucionálními charakteristikami a dokumenty v partnerství EU-Rusko. V druhém kroku se budeme věnovat proměnám vzájemných vztahů v posledním roce, zejména v souvislosti ochladnutí partnerství s rozšířením EU. Třetí oddíl shrne několik důvodů, proč spolupráce stále pokulhává, a to přes nespornou existenci společných zájmů Unie a Ruska. Čtvrtý oddíl pak nabídne několik možností, jak současnou situaci zlepšit.

Institucionální a smluvní základ

Co vztahu EU-Rusko rozhodně nechybí, je bohatá institucionální základna. Dvakrát ročně se koná summit na nejvyšší úrovni, na ministerské úrovni existuje tzv. Stálá rada partnerství a celá řada výborů a podvýborů. Avšak jakkoli je institucionální struktura hustá, trvale se nedaří hromadící se problémy řešit jinde než na nejvyšší úrovni. To je dáno jak přetrvávající nejednotou postoje EU, tak přísně hierarchickou strukturou ruské diplomacie. Typická reakce EU na vynořivší se problémy, tj. ustavení komise či výboru, který se problémem bude zabývat, se tak ve vztahu k Rusku bohužel míjí účinkem. To souvisí také s ruským přístupem k vyjednávání: ruské ministerstvo zahraničí prezentuje při jednáních zcela nekompromisně svůj plán A, pokud je odmítnut, nemá k dispozici žádný plán B, což pochopitelně způsobuje hlubokou frustraci na obou stranách.

Základní dokumenty, které upravují vztahy mezi Evropskou unií a Ruskem, vznikaly postupně zhruba od poloviny devadesátých let. Jde především o Dohodu o partnerství a spolupráci (Partnership and Cooperation Agreement) z roku 1994, která vstoupila v platnost v roce 1997, a o Společnou strategii EU vůči Rusku (EU Common Strategy on Russia), která byla přijata v roce 1999. Zatímco Dohoda o partnerství a spolupráci byla velmi obsáhlým dokumentem, který se zaměřoval na konkrétní otázky technického a ekonomického charakteru, byla Společná strategie co do obecnosti a nic neříkajících floskulí její protipól. Její vágnost souvisela i s tím, že se jednalo o vůbec první společnou strategii EU. Její obecné vyznění bylo navíc ovlivněno přáním části členských zemí EU (například Německa), aby se při jejím konkrétním provádění mohlo co nejvíce využívat hlasování kvalifikovanou většinou. Ač rozsáhlejší používání kvalifikované většiny v této oblasti zůstalo pouze zbožným přáním, neurčitost strategie se už stala její trvalou charakteristikou. Když platnost této strategie skončila, velká část bruselských úředníků si oddechla.

Odrazem Společné strategie se na ruské straně stala tzv. Střednědobá strategie pro rozvoj vztahů mezi EU a RF na léta 2000 – 2010, která trpí zase jinými nedostatky. Především je natolik obsáhlá, že fakticky jakýkoli krok ruského vedení ve vztahu k Evropské unii lze vykládat jako její naplňování. Zdůrazněme ale jeden, pro další výklad podstatný rozdíl mezi Společnou a Střednědobou strategií: zatímco Společná strategie klade silný důraz na společné hodnoty, Střednědobá strategie se orientuje na utilitaristicky pojaté partnerství.

Jednostranně nadefinovaná Společná strategie byla v roce 2003 nahrazena konceptem čtyř společných prostorů (společný ekonomický prostor, dva prostory věnované bezpečnosti a jeden vzdělání a výzkumu), jejichž leitmotivem má být vzájemně výhodná aproximace práva obou partnerů. Zatímco Evropská unie ale původně navrhovala jednotný akční plán, který by zahrnoval všechny čtyři oblasti, Rusko se jednoznačně snažilo o co největší oddělení jednotlivých sektorů tak, aby si mohlo vybírat jen ty oblasti, kde je pro něj sbližování obzvláště výhodné. Současné řešení sice na první pohled odpovídá více ruskému konceptu, na praktické rovině ale zvítězil návrh EU (tzv. package approach).

Změny v roce 2004

Bezesporu nejviditelnější změnou bylo rozšíření EU na východ. Zda šlo o změnu k horšímu či k lepšímu, je ještě příliš těžké určit. Avšak již samotná příprava na rozšíření EU byla doprovázena celou řadou sporů. Rusko se dlouho nehodlalo smířit s vízovou povinností pro cesty ruských občanů do a z Kaliningradu. Téměř evergreenem se staly také ruské stížnosti na porušování práv etnických Rusů v Pobaltí a rovněž rozšíření Dohody o partnerství a spolupráci na nové členské země se neobešlo bez potíží a žádostí o kompenzace.

Obavy Ruska z členství bývalých satelitů, nebo dokonce sovětských republik v EU se nakonec ukázaly alespoň v jednom ohledu jako oprávněné: nové členské země se totiž staly nejhlasitějšími kritiky poměrů v Rusku. Tato kritika se ale oproti minulosti opírala o mnohem věrohodnější zdroje, což bylo důsledkem nesrovnatelně větší regionální expertizy nových členských zemí Unie. Nejostřejší kritika Ruska (zejména v souvislosti s Čečenskem) přitom zaznívá z Evropského parlamentu. Europoslanci z nových členských zemí se k Rusku staví kriticky často bez ohledu na politickou příslušnost a vyvrací tak zažitou představu o tom, které poslanecké frakce nejvíce kritizují Putinův režim.

Bodu mrazu dosáhly vztahy mezi oběma partnery po beslanské krizi. Tu ruské úřady naprosto nezvládly a informační embargo uvalené na teroristický útok situaci ještě zhoršilo. Zatímco v Rusku je mlčení úřadů relativně obvyklou a víceméně i tolerovanou praxí, představitelé Unie opakovaně vyjadřovali podiv nad oficiálním mlžením. Ovšem kritika ze Západu, na niž Rusko reaguje i v méně vypjatých situacích přecitlivěle, tentokrát zazněla v době, kdy se Rusko vzpamatovávalo z děsivého teroristického útoku. Proto v okamžiku, kdy se nizozemský ministr zahraničí odvážil prohlásit, že by ruské úřady měly vysvětlit, jak k tragédii vůbec mohlo dojít, byla ruská reakce více než odmítavá.

Kritika z vnějšku měla na ruské vedení ještě větší dopad kvůli množícím se neúspěchům ruské zahraniční politiky v tzv. blízkém zahraničí. Zatímco gruzínská revoluce neměla pro vztahy EU a Ruska žádný hlubší symbolický ani praktický význam, ukrajinský neúspěch prezidenta Putina a „jeho“ kandidáta Janukovyče ruským vedením hluboce otřásla. Nejen že se v Rusku tolik podceňovaná europeizace na Ukrajině stala symbolem demokratizace celé země, ale členství Ukrajiny v EU, nebo i jenom jeho příslib, může do budoucna mít pro ruské vnímání Unie zásadní psychologický význam.

Všechny tyto faktory krásně ilustroval poslední summit EU a Ruska v Haagu v listopadu loňského roku. Za prvé, předsednickou zemí EU bylo v té době Nizozemí, tedy země, jejíž ministr zahraničí byl v Rusku kvůli svým výrokům o Beslanu vnímán velmi negativně. Za druhé, Evropská unie a Rusko se nemohly shodnout na dalším postupu v bezpečnostní oblasti, která je součástí dvou ze čtyř společných prostorů. A konečně, celému summitu dominovala jednání o Ukrajině, což bylo z ruského hlediska krajně nepříjemné, neboť se odkrývala ruská role v ukrajinské předvolební kampani.

Příčiny špatného fungování partnerství

Lze nalézt celou řadu příčin nefunkčnosti vztahu mezi Unií a Ruskem. Obecně je ale lze všechny shrnout pod jedinou hlavičku: tou je odlišnost jazyků, jimiž oba aktéři hovoří. Zatímco Evropská unie je typicky postvestfálský aktér, zvyklý na kompromisně vyjednaná řešení multilaterálního rázu, představuje Rusko klasický moderní stát, pro nějž jsou zásadními hodnotami suverenita a národní zájmy.

Z této komunikační bariéry pak vychází chybná interpretace chování i samotné podstaty druhého aktéra. Na straně Ruska dosud přetrvává představa o EU jako o jakési mezinárodní organizaci, která sdružuje zcela suverénní národní státy. Tomuto pojetí odpovídá například i struktura ruského ministerstva zahraničí, které nemá odbor zaměřený na EU jako takovou. Naopak, jednotlivé evropské země jsou geograficky rozděleny do různých oddělení bez ohledu na jejich členství nebo nečlenství v EU.

S nepochopením či dokonce podceňováním Ruska, resp. EU je spojen další limitující faktor, kterým je asymetrie v partnerství. Zatímco pro Rusko je z ekonomického hlediska rozšířená EU jednoznačně největším trhem, opačně toto tvrzení neplatí: Rusko se pohybuje až kolem pátého místa (za USA, Švýcarskem, Čínou a Japonskem). Ačkoli má Rusko ve vztahu k EU značný obchodní přebytek, je struktura ruských vývozů krajně nevýhodná – naprostou většinu tvoří suroviny, zejména ropa a zemní plyn.

Přesně opačná asymetrie ovšem dlouho existovala v bezpečnostní politice. EU nebyla v Rusku vnímána jako koherentní partner a dodnes jsou upřednostňovány bilaterální vztahy s členskými zeměmi. Na obchodní aktivity zaměřená činnost Unie tak nepovažuje Rusko za klíčového hráče a naopak Rusko, cenící si své vojenské moci jako posledního atributu supervelmocenského postavení, považuje EU za vojenského trpaslíka. Praktickým důsledkem jsou obtíže při obhajobě toho, proč by se Unie měla problémovému Rusku i nadále věnovat. S tím souvisí i plánovaný pokles finančních zdrojů, které Rusko od Unie obdrží v dalším finančním období. Prostředky, které má mít Rusko k dispozici (ať už z programu TACIS, anebo později z finančního instrumentu politiky sousedství, do níž je však Rusko zapojeno jenom ve velmi omezené míře), tak budou výrazně zredukovány.

Ruskou představu, že EU je de facto pouze mezinárodní organizací, ovšem do značné míry podporuje i postoj mnohých, především velkých členských zemí, které upřednostňují bilaterální vztahy s Moskvou. Velké státy totiž opakovaně využívají EU na špinavou práci, jakou je například kritika porušování lidských práv v Čečensku nebo zpolitizovaných soudních procesů, ale samy udržují s Ruskem velmi dobré vztahy. Tato charakteristika se týká jak Velké Británie, tak i Německa a Francie. Ovšem nejznámějším případem z poslední doby byl postoj premiéra Berlusconiho k Rusku během summitu EU-Rusko v Římě na podzim roku 2003. Berlusconi tehdy prohlásil, že západní média zkreslují pravdu jak v aféře Jukos, tak i při analýze čečenské války. To bylo samozřejmě v příkrém rozporu s oficiální pozicí EU, která se od jeho výroků distancovala. Ovšem všechno zlé je k něčemu dobré: římský skandál vyvolal v evropských institucích včetně Rady EU odezvu, která přesvědčila i velké členské státy o potřebě jednotnějšího postupu EU navenek.

Stručně řečeno, Unie si prozatím neví s Ruskem rady. Na jedné straně od něj zejména v devadesátých letech vyžadovala prakticky stejné reformní kroky jako od budoucích členských zemí, ale na straně druhé současně striktně odmítala seriózně uvažovat o ruském členství v klubu. Je nasnadě, že náročná technicko-právní aproximace, vyjádřená již v Dohodě o partnerství a spolupráci, musí dříve či později narazit. Vztah učitel-žák, který Unie, zdá se, zcela automaticky předpokládala, je sice použitelný i v postsovětském prostoru, v případě Ruska je ale vzhledem k jeho velikosti a minulosti politicky zcela neprůchodný.

Přetrvávající neschopnost formulovat priority EU ve vztahu k Rusku se pak odráží v nekoherentnosti unijního přístupu, v rozporech mezi členskými státy a Evropskou komisí, resp. Evropským parlamentem, a konečně také v převážně negativním vymezení agendy vzájemných jednání. Rusko tak nebývá vnímáno jako potenciální strategický partner, ale především jako zdroj bezpečnostních hrozeb. To ostatně odráží i agenda summitů na nejvyšší úrovni, která se zabývá především zajištěním plynulého přísunu ruských surovin do Evropy, omezení ilegální migrace a mezinárodního zločinu nebo vyřešení těch konfliktů v postsovětském prostoru, kde existuje možnost jejich rozšíření do Evropy (například v Moldávii). Podobně i pohled na strukturu programu TACIS jasně ukazuje zaměření právě na omezení bezpečnostních hrozeb, nikoli na strukturální reformy.

Rusku a EU se přitom nesporně nabízí celá řada oblastí, kde je spolupráce oboustranně prospěšná a kde jsou společné zájmy zcela nezpochybnitelné. Jedná se jak o celou řadu otázek ekonomických (energetický dialog, přijetí Ruska do WTO), bezpečnostních (boj proti terorismu, vyřešení lokálních konfliktů v postsovětském prostoru, jaderná bezpečnost, blízkovýchodní mírový proces) i dalších (například Kjótský protokol).

Doporučení

Přes výše uvedenou kritiku se situace v mnoha ohledech pomalu, ale trvale zlepšuje. V minulém roce například dokázala Unie působit opět o něco věrohodněji než v předchozích letech. Tam, kde byl postoj členských států jednotný a kde se země EU držely oficiálního postoje Evropské komise, zaznamenala EU podivuhodné úspěchy. Za všechny jmenujme alespoň rozšíření Dohody o partnerství a spolupráci na nové členské země, jemuž se Rusko zpočátku vehementně bránilo. Přesto je ale větší koordinace mezi zeměmi EU a jejími ústředními institucemi zcela klíčovou proměnnou. V tomto případě jde především o velké členské země, které často unijní stanovisko obcházejí. Lepší koordinace zvýší jak věrohodnost Unie navenek, tak i její schopnost stanovit priority ve vztahu k Rusku a následně je prosazovat.

Rozšíření EU na východ je sice velkým přínosem z hlediska znalostí EU o Rusku, avšak velmi kritický postoj nových zemí k Rusku mnohdy dále zvyšuje názorové rozpětí uvnitř EU. Země jako Finsko nebo Česká republika, které disponují hlubokými znalostmi o Rusku, ale zároveň nejsou ruskou diplomacií vnímány jako země Rusku nepřátelské (na rozdíl od tří zemí Pobaltí a někdy i Polska), mohou hrát roli zprostředkovatele a výrazně tak ovlivnit hledání oboustranně přijatelného řešení. Rusko přitom bude mít o prohloubení spolupráce nepochybně větší zájem než před rozšířením, jelikož díky němu důležitost Unie pro Rusko z ekonomického i politického hlediska prudce narostla.

Z neúspěchu důrazu na společné hodnoty bývá často vyvozována představa, že je třeba opustit vztah založený na hodnotách a čistě utilitárně se věnovat společným zájmům. Ač je takové pojetí dnes v unijní diplomacii i v akademické sféře běžné, není fakticky uskutečnitelné. EU se bezpochyby nemůže vzdát svých základních hodnot, které se budou chtě nechtě promítat i do vztahu k Rusku. Nelze reálně očekávat, že zcela zmizí kritika Čečenska nebo některých ruských aktivit v SNS. Je ale třeba připustit, že i ruská zahraniční politika se pohybuje ve vyhraněném diskurzivním rámci, který definuje ty hodnoty, jež jsou ruské diplomacii vlastní. EU by proto neměla usilovat o utopický vztah oproštěný o hodnoty, ale o vztah reflektující hodnotovou orientaci obou stran.

Typickým příkladem může být představa o existenci mocenské rovnováhy či hry s nulovým součtem v Evropě, která je přítomna na ruském ministerstvu zahraničí a ještě výrazněji dominuje na ministerstvu obrany. Proto pokud chce EU společně s Ruskem usilovat o – řekněme – vyřešení konfliktu v Podněstří, musí brát ruské obavy ze ztráty vlivu vážně, ale snažit se ruskou stranu přesvědčit, že situaci lze kompromisně vyřešit ke spokojenosti všech zainteresovaných aktérů. Stručně řečeno: neignorovat hodnoty, ale usilovat o jejich postupnou transformaci.

S tím souvisí i skutečnost, že pokud bude EU upřednostňovat zájmy Ruska například před zájmy dalších členů SNS, Rusko bude takové kroky interpretovat spíše jako projev slabosti než jako gesto dobré vůle. Stejně tak i mírnější kritika nedemokratických tendencí v Rusku je nástrojem, který dlouhodobě není pro vztah Ruska a EU přínosný; jeho důsledkem může naopak být zpomalení sbližování obou partnerů. Opět tedy platí, že je třeba brát v potaz přirozenou ruskou reakci, avšak současně není nutné ustupovat od hodnot, které jsou základem evropské integrace.

K překonání hodnotového i názorového rozporu nepomohou ani tolik vágní projekty typu Společné strategie, ani od stolu vytvořené grandiózní plány na vybudování čtyř společných prostorů, pokud nebudou přímo odpovídat poptávce obyvatelstva na obou stranách hranice. Proto je třeba věnovat zvýšenou pozornost právě projektům, které budou mít konkrétní přínos pro konkrétní občany Unie a Ruska. Unie by se proto měla soustředit především na projekty přeshraniční spolupráce. I v této oblasti je ale třeba mít na zřeteli ruské pojetí spolupráce, neboť Moskva je velmi citlivá na aktivity prováděné přímo na nižších úrovních bez schválení centrem. Velký potenciál má například spolupráce s Kaliningradskou oblastí, ale právě zde musí Unie postupovat velmi diplomaticky. Zapojení Ruska do projektů už ve fázi přípravy je proto nutnou podmínkou pro jejich úspěch; tzv. Severní dimenze je příkladem projektu, který je mj. právě kvůli zanedbání předběžných konzultací s Ruskem považován za neúspěch.

A konečně je nutné dále pokročit v transformaci dosavadního modelu vztahů, který je orientován dominantně na institucionální vazby, místo aby vznikaly především funkční vazby. Je sice v pořádku, že Unie dvakrát do roka jedná na nejvyšší úrovni se svým významným sousedem, ale celá řada setkání na nižší úrovni nemá téměř žádný efekt na vzájemné vztahy. Neefektivnost současné institucionální struktury je patrná zejména v bezpečnostní oblasti, kde by reorientace na funkcionálně definované konkrétní projekty byla jistě výhodná – ať už se jedná o spolupráci při boji proti terorismu, nebo o proliferaci zbraní hromadného ničení.

Pokud má Evropská unie opravdu ambici stát se významným hráčem v mezinárodních vztazích, můžeme její vztah k Rusku chápat jako jakýsi test její zralosti. Podobně i při pohledu na ruskou zahraniční politiku je možno vztah k EU interpretovat jako reflexi schopnosti Ruska přizpůsobit se nové realitě po skončení studené války. Bohužel ani jeden z obou aktérů v tomto testu nedosáhl žádných brilantních úspěchů.

Pasternakův Živago říká, že nemá rád ty, kteří nikdy neklopýtli, protože neznají krásu života. Při pohledu na Evropskou unii a Rusko se nelze ubránit dojmu, že někdo za posledních patnáct let poznal krásy života až moc. Doufejme tedy, že krása je poučná a že onoho klopýtání bude v jejich vzájemných vztazích ubývat. 


 Analýza bola uverejnená na stránke Integrace.cz 8. februára 2005.

Ďalšie zdroje

REKLAMA

REKLAMA