Instituce Evropské unie a politika rozvojové pomoci

Autor analyzuje rozvojovú politiku Európskej únie, ktorá e v súčasnosti najštedrejším multilaterálnym donorom rozvojovej pomoci. Ukazuje tiež, v ktorých oblastiach by mohla túto politiku zefektívniť jej pripravovaná reforma.

Integrace, partner
Integrace, partner

 

Evropská unie je nejštědřejším multilaterálním donorem prostředků na rozvojovou pomoc. Její kompetence v této oblasti nejsou exkluzivní. Členské země mohou vstupovat do projektů rozvojové pomoci nejen kolektivně, ale i samostatně nebo na bilaterální bázi. Většina členských zemí si tak střeží své právo prosazovat vlastní politiku rozvojové pomoci. Evropské unii se proto také někdy říká „šestadvacátá mocnost“ rozvojové politiky.

Oblast rozvojové spolupráce je propojena s dalšími politikami a aktivitami Společenství, jako je společná obchodní politika, společná zahraniční a bezpečnostní politika, asociační politika a zemědělská politika. Ve společné obchodní politice má exkluzivní kompetence Evropská komise; ta v jejím rámci uzavřela dohody s celkem 138 zeměmi z rozvojového světa, do nichž je zahrnuto osm rámcových dohod a specifických sektorů (například rybolov). Existence společné zemědělské politiky EU má velký vliv na zapojení Unie do programů potravinové pomoci, která je jedním z nástrojů rozvojové politiky.

Politika rozvojové pomoci na prahu 21. století

Na prahu nového milénia se politika rozvojové pomoci dostala do nové éry. Evropská unie se přihlásila k plnění Rozvojových cílů tisíciletí Organizace spojených národů (UN Millennium Development Goals) a v prohlášení Rady a Komise z 10. 11. 2002 o rozvojové politice ES/EU si vytyčila šest hlavních oblastí, na které se chce do budoucna zaměřit. Hlavním cílem se stal boj s chudobou. Dalšími prioritami jsou koordinace obchodní a rozvojové politiky, regionální integrace a spolupráce, podpora makroekonomické politiky a zlepšení přístupu k sociálním službám, dopravě, bezpečnosti potravin a rekonstrukci institucionální struktury rozvojových států.

Koncem devadesátých let prošla organizační struktura rozvojové pomoci EU reformou. V roce 1998 za předsednictví Jacquese Santera dostala Evropská komise mandát ke zvýšení soudržnosti a provázanosti nástrojů a cílů rozvojové spolupráce při implementaci dalších politik, které se týkají rozvojových zemí. Za Santerovy komise také došlo k založení Společné služby pro management technických, logistických, finančních, smluvních a právních aspektů pomoci EU. V tomto období byla zahájena reforma s cílem dosažení větší komplementarity, koordinace a koherence politik.

3K: koordinace, komplementarita a koherence

Koordinace a komplementarita jsou základními předpoklady pro tvorbu efektivní politiky vnější pomoci EU. Koordinace je důležitá tím, že brání nekonzistentnosti v rozvojové politice. Významným krokem k uplatnění principu komplementarity rozvojové spolupráce EU se stalo vymezení oblastí, ve kterých má Unie oproti členským státům komparativní výhodu. Zásada komplementarity má spoluutvářet paralelní rozvojové politiky na úrovni EU a členských zemí EU tak, aby se maximalizovala jejich efektivita a soudržnost, koherence. Koherence je integrovaný přístup k vnějším vztahům, bezpečnosti, ekonomické a rozvojové politice. Uvedené principy se vztahují především k odhodlání EU vytvořit nadnárodní rámec pro spolupráci v rozvojové pomoci (spolupráce členských států a Evropské komise).

Role Evropské komise

Oblast vnějších vztahů EU a rozvojové politiky je rozdělena do portfolií několika komisařů a generálních ředitelství (GŘ) Evropské komise. Kompetence EK při řízení zahraniční pomoci jsou dány zakládajícími smlouvami. Její součástí je generální ředitelství pro rozvoj, které je zodpovědné za celkovou koncepci rozvojové politiky EU vůči třetím zemím a spolu s generálním ředitelstvím pro vnější vztahy za koordinaci a plánování zahraniční pomoci. Celkem jsou kompetence v oblasti rozvojové pomoci rozděleny mezi 4 generální ředitelství: GŘ rozvoj odpovídá za země Afriky, Karibiku a Pacifiku (ACP) a zajišťuje humanitární pomoc (řízenou úřadem ECHO – European Office for Emergency Humanitarian Aid, Evropský úřad pro humanitární pomoc); celkem se zabývá sektorálními programy pro 78 zemí světa. GŘ obchod má na starosti dvoustranná i regionální obchodní jednání se zeměmi oblasti ACP, zeměmi Asie a Latinské Ameriky (oblast ALA) a Středomořím. GŘ vnější vztahy odpovídá za bilaterálních vztahy ES/EU se všemi zeměmi světa, obecně má největší odpovědnost za spolupráci se Středomořím, Asií, Latinskou Amerikou a Balkánem. GŘ rozšíření se věnuje přístupovému procesu zemí východní Evropy.

Po nástupu Barrosovy komise v listopadu 2004 se komisařem zodpovědným za otázky rozvojové a humanitární pomoci stane Belgičan Louis Michel, na post komisaře pro vnější vztahy nastoupí Benita Ferrero-Waldnerová z Rakouska, komisařem pro obchodní otázky byl jmenován Brit Peter Mandelson a komisařem pro rozšíření se stane Olli Rehn z Finska. Vysokým představitelem pro Společnou zahraniční a bezpečnostní politiku zůstane v aparátu Rady EU Javier Solana.

Celkově je možné říci, že již uskutečněná reforma mechanismů rozvojové politiky posílila koherenci vnějšího působení ES, především však v rámci aktivit generálních ředitelství zabývající se vnějšími vztahy (“rodiny Relex”).

Institucionální architektura rozvojové pomoci

Spolu s Evropskou komisí hrají při tvorbě politiky rozvojové pomoci významnou roli Rada EU, Evropský parlament a Evropská investiční banka.

Rada přijímá, spolu s Evropským parlamentem, rozhodnutí v oblasti rozvojové pomoci podle návrhu Komise. Poslední reforma Rady proběhla na základě závěrů zasedání Evropské rady v Seville v červnu 2002; v jejím rámci došlo ke snížení počtu specializovaných zasedání Rady. Na základě zprávy Vysokého představitele pro SZBP a generálního tajemníka Rady Javiera Solany byla ukončena činnost Rady pro rozvoj jako svébytné formace. Od roku 2002 je problematika rozvojové pomoci projednávána zasedáních Rady věnovaných všeobecným záležitostem a vnějším vztahům, což je důsledkem pojetí politiky rozvojové a humanitární pomoci jako součásti vnějších vztahů. Tuto organizační změnu je možné chápat jako určitou obdobu integrace rozvojové politiky s dalšími aspekty vnějších vztahů, k níž došlo v Komisi. Nově vzniklá Rada pro všeobecné záležitosti a vnější vztahy (Rada ministrů zahraničí) tak zahrnuje dvě principiální oblasti aktivit (všeobecné záležitosti a vnější vztahy); podle dohody se o těchto dvou oblastech jedná separátně.

Evropský parlament je od přijetí Amsterodamské smlouvy v roce 1999 spolurozhodovacím orgánem při přijímání legislativy v oblasti rozvojové politiky, společně s Radou. EP má jak legislativní, tak rozpočtovou pravomoc a jeho úkolem je usměrňovat politiku Společenství. Ve volebním období 1999 – 2004 se Parlament zaměřil na problematiku decentralizace rozvojové politiky, která měla tuto politiku více přiblížit příslušnému prostředí a potřebám obyvatel. Oblastí rozvojové politiky se v EP zabývá Výbor pro rozvoj a spolupráci. Evropský parlament se sice podílí na tvorbě rozpočtu, ale nemá žádné kompetence, pokud jde o alokaci fondů. EP nerozhoduje ani o využívání prostředků z Evropského rozvojového fondu (EDF), což je mimorozpočtový zdroj, který poskytuje granty, rizikový kapitál, půjčky soukromému sektoru a disponuje i dalšími instrumenty. Evropský rozvojový fond funguje na základě dohody mezi členskými zeměmi EU, je spravován Komisí a na jeho fungování dohlíží jako členové výboru EDF zástupci členských zemí. Na rozvojové spolupráci se podílí i Evropská investiční banka (EIB), a to poskytováním zvýhodněných úvěrů rozvojovým zemím.

Partnerství EU-ACP (skupina zemí Afriky, Karibiku a Pacifiku) disponuje v rámci Dohody z Cotonou z roku 2000 specifickou institucionální bází, kterou zajišťuje Rada ministrů, Výbor velvyslanců a Společné parlamentní shromáždění.

V roce 1992 zřídila Evropská komise ECHO (European Office for Emergency Humanitarian Aid, Evropský úřad pro humanitární pomoc). Na zřízení tohoto subjektu trval především Evropský parlament, který jako rozpočtový orgán každoročně požaduje navýšení prostředků určených na rozvojovou pomoc. Svými usneseními o činnosti ECHO ovlivňuje výběr priorit a připomíná zásadu neutrality humanitární pomoci. Podle poslanců EP je jedním z hlavních problémů nedostatečná medializace práce ECHO. Potravinová pomoc, kterou dětem v Africe rozdělují nevládní organizace nebo agentury Organizace spojených národů, jdou z velké části z peněz EU, což ale evropští poplatníci většinou nevědí.

V únoru 1996 bylo rozhodnuto o reformě organizační struktury ECHO. Vznikly tři odbory, které si rozdělily náplň práce. Management zdrojů se oddělil od hodnocení humanitárních požadavků a od přípravy jednání s partnery. Vznikl také evaluační odbor, který měl posílit monitoring a efektivitu humanitárních operací.

Reformy

Nástup Prodiho komise v roce 1999 stál na počátku snah o zintenzivnění reformy rozvojové politiky EU s cílem dosáhnout vyšší efektivity a odpovědnosti rozvojové spolupráce, jíž byla v minulosti často vyčítána zdlouhavost jednotlivých rozpočtových procedur. Reforma, odstartovaná v dubnu 2000, přinesla změnu ve stanovování politických cílů a přidělování zdrojů, změny personální politiky a změny finančního managementu.

1. ledna 2001 vstoupila v platnost reorganizace a reforma vnějších služeb. Cílem reformy bylo zrychlit dodávky a zlepšit kvalitu programů a projektů. V aparátu Evropské komise vznikl nový orgán, Úřad pro spolupráci, EuropeAid, který nahradil Společné služby. EuropeAid se stal odpovědným za realizaci projektů a programů ve všech regionech světa vyjma kandidátů na vstup; ročně na podporu projektů rozvojové pomoci alokuje okolo 9 miliard euro. EuropeAid je jeden administrativní orgán s vlastní strukturou, který řídí management projektů od začátku do konce. Z prostředků EuropeAid jsou dnes financovány projekty ve více než 150 zemích. Od roku 2002 vydává tento orgán roční zprávy o dosaženém pokroku v oblasti rozvojové politiky Evropské unie. V rámci organizační struktury EuropeAid zasedá řídící orgán, rada, které předsedají komisař pro vnější záležitosti a komisař pro rozvojovou politiku. Na řízení tohoto orgánu se také aktivně podílejí komisaři pro rozšíření, obchod a ekonomické a monetární záležitosti.

Významným článkem reformy rozvojové politiky EU je proces tzv. dekoncentrace. Ten je založen na transferu rozsáhlých rozhodovacích i výkonných pravomocí delegacím Evropské komise v partnerských zemích podle principu, že vše, co může být lépe řízeno a rozhodnuto na místě, blízko dění v terénu, by nemělo být řízeno a diktováno z Bruselu. Dekoncentrace řízení vnější pomoci, transfer pravomocí na delegace EK, je klíčovým prvkem reformy managementu vnější asistence. Princip je ten, že se spolurozhodování převádí také na samotné státy.

Decentralizace a devoluce pravomocí z bruselského ústředí EK do oblastí realizace politiky rozvojové pomoci se dotýká i otázky lidských a materiálních zdrojů. Programy jejich rozvoje byly rozšířeny na delegace EK v zemích, jichž se tato problematika týká.

Instituce a projektový management

Integrace rozvojových a politických aspektů vnějších vztahů EU se projevuje při plánování víceletých programů. Jde jednak o dokumenty, které vytvářejí strategii rozvoje v jednotlivých zemích, což jsou především tzv. Country Strategy Papers, CSP, a dokumentů, které definují strategii rozvoje pro jednotlivé regiony (Regional Strategy Papers, RSP). Od strategií rozvoje jednotlivých zemí a strategií rozvoje pro jednotlivé regiony se odvozují Národní indikativní programy a Regionální indikativní programy, které specifikují postup a opatření pro dosažení cílů stanovených v strategiích rozvoje na období 3 – 5 let. Národní indikativní program má významný dopad na realizaci jednotlivých konkrétních opatření a je předmětem diskuse mezi delegací EK a partnerskou zemí, přičemž výsledkem této diskuse může být i modifikace CSP. Obsahem CSP jsou základní principy rozvojové spolupráce mezi EU a danou zemí; dokument analyzuje situaci v partnerské zemi a určuje priority obou stran a zásady vzájemné dělby práce.

První návrh CSP pro určitou zemi připravuje příslušná delegace EK, která se radí se všemi relevantními orgány Komise. Rozšířená skupina zaměřená na danou zemi pracuje pod taktovkou úředníka generálního ředitelství pro rozvoj nebo generálního ředitelství pro vnější vztahy. Kvalitu dokumentu poté zkoumá Společný útvar pro podporu kvality (Inter-Service Quality Support Group) a posléze se k návrhu vyjadřuje GŘ vnější vztahy, GŘ rozvoj a vláda partnerské země. Návrh se pak předá Řídícímu výboru, ve kterém sedí zástupci členských států EU.

Delegace Evropské komise v partnerských zemích více přispívají k programování, i tak ale konečná zodpovědnost zůstává, podle geografické oblasti, na GŘ vnější vztahy nebo rozvoj. Metodologickou a technickou podporou jim přitom poskytuje EuropeAid, který provádí finální kontrolu kvality, finančních návrhů a rozhodování. EuropeAid zodpovídá za všechny etapy realizace rozvojových programů a projektů (tzv. project-cycle management).

Instituce EU a rozvojová pomoc podle Evropské ústavy

Posledním z velkých z témat, která se úzce dotýkají budoucnosti politiky rozvojové pomoci, je reforma institucí Evropské unie. EU se musí vyrovnat s rozšířením o deset členských zemí a souběžně projít institucionální reformou. Tu vypracoval v podobě návrhu Smlouvy o Ústavě pro Evropu Konvent o budoucnosti EU, poté ji modifikovala Mezivládní konference. Nyní ústavní návrh čeká ratifikace.

Možnostmi institucionální reformy ve vztahu k politice rozvojové pomoci se zabývala VII. pracovní skupina Konventu, která pod vedením Jean-Luc Dehanea jednala o oblasti vnějších vztahů. Návrh ústavní smlouvy vzešlý z mezivládní konference zařadil rozvojovou spolupráci mezi tzv. doplňující (komplementární) pravomoci. To jsou oblasti, ve kterých je činnost EU/ES omezena jen na podporu či doplnění aktivit jednotlivých členských států, které jediné v těchto oblastech rozhodují o přijetí či nepřijetí legislativních norem. Členské státy se v části III. hlavy V. kap. IV. v čl. III-220 zavazují zvýšit účinnost a komplementaritu svých aktivit prostřednictvím koordinace národních politik v oblasti rozvojové spolupráce a vzájemných konzultací o programech pomoci, a to i v mezinárodních organizacích a na mezinárodních konferencích. Ústava říká, že Komise může v této oblasti vyvinout jakoukoli iniciativu k podpoře koordinace členských zemí a Evropské unie. Kapitola věnovaná humanitární pomoci (Hlava V, Kapitola 4) obsahuje i závazek vytvořit „společný příspěvek mladých Evropanů k humanitární činnosti EU ve formě založení Evropského dobrovolnického sboru humanitární pomoci“. Jeho statut a způsoby fungování má stanovit evropský zákon. Konsolidovaná verze Ústavní smlouvy EU přináší určitý pokrok v politice rozvojové spolupráce a humanitární pomoci. Její právní báze mírně posiluje pozici budoucího komisaře pro rozvojovou pomoc.

Smlouva o Ústavě pro Evropu zatím nebyla ratifikována. První hlasování ji čeká v Evropském parlamentu, na plenárním zasedání, které proběhne 15. prosince 2004 (asi šest týdnů poté, co bude její text slavnostně podepsán v Římě). Všeobecně se očekává, že poslanci ústavní návrh schválí výraznou většinou. Poté začne ratifikační maraton v pětadvaceti členských zemích EU, přičemž aby návrh vstoupil v platnost, musí jej schválit každá z nich.

Nastíněná reforma jde správným směrem, ledacos je ale ještě možné zlepšit. Reformní proces Evropské politiky rozvojové spolupráce stále ještě probíhá a velká část potenciálních plodů této proměny se očekává teprve v budoucnu. V současnosti probíhá na evropské úrovni celá řada změn, které souvisejí jak s vnitřními, tak s vnějšími faktory. Rozšířená Evropská unie bude v blízké budoucnosti čelit novým výzvám a úkolům v oblasti rozvojové politiky. A až čas ukáže, zda reforma uskutečněná v oblasti rozvojové politiky byla úspěšným startem zefektivnění rozhodovacích procesů v EU o pětadvaceti členech.


Autor pôsobí ako externí doktorand na Fakulte sociálnych vied Univerzity Karlovej

Ďalšie analýzy nájdete na stránkach Integrace.cz, ktoré vydáva Institut pro evropskou politiku – EUROPEUM

Ďalšie zdroje

REKLAMA

REKLAMA