Rekonstrukce Rady bezpečnosti OSN s ohledem na střet zájmů uvnitř EU

Analýza hodnotí činnosť OSN po šesťdesiatich rokoch jej pôsobenia v medzinárodnej politike a potrebe jej rekonštrukcie a prispôsobenia sa aktuálnym podmienkam.

V letošním roce šedesátého výročí založení Organizace spojených národů má volání po transformaci jejích struktur, po větší efektivnosti jejích činností a koneckonců i po větší průhlednosti a srozumitelnosti dosažených výsledků jistou pikantní příchuť. Ať totiž bylo oněch uplynulých šest dekád působení OSN jakýchkoli, je z hlediska jedné generace tato instituce starodávná, pro druhou vyčerpaná a pro třetí stojí na počátku nové éry.

Zájem o její proměnu je dnes, podobně jako v celých posledních deseti letech stále svěží a zejména po politických změnách v Evropě, po rozpadu bývalého Sovětského svazu a po pokusu o zavedení nového světového pořádku ještě svěžejší. Důvodů je hned několik.

Nelze se vyhnout – hned a na prvním místě, i když nejde o problém nejdůležitější – historii vzniku a vývoje OSN po druhé světové válce a její stabilizaci v době, kdy se svět dělil na tři části, z nichž ty dvě první si o sobě myslely, že jsou nejdůležitější, a ta třetí, že si své místo mezi ostatními musí nějakým způsobem vynutit. Právě zemím tzv. třetího světa se OSN zdála být nejvhodnější institucí pro dosažení tohoto cíle. Léta, která nazýváme obdobím studené války, byla tomuto snažení také příznivá, a to i přesto, že se OSN ne vždy úspěšně dařilo plnit účel svého vzniku – tj. bránit válkám a vojenským konfliktům. A ať to dnes zní jakkoli svatokrádežně, mír nebo válka, mírotvorci nebo válečníci, obhájci agrese nebo ti, kteří ji čelí, jsou vždy pospolu a musí se zabývat stejnými problémy, i když jejich východiska jsou tak odlišná. A řečniště OSN a jejích institucí poskytovala pro jejich setkávání prostor.

Co dělá OSN a proč jí mít?

Stále ale ještě platí, že hlavní povinností OSN je „…udržovat mezinárodní mír a bezpečnost a za tím účelem konat kolektivní opatření, aby se předešlo a odstranilo ohrožení míru a byly potlačeny útočné činy nebo jiná porušení míru, a aby pokojnými prostředky a ve shodě se zásadami spravedlnosti a mezinárodního práva bylo dosaženo úpravy nebo řešení těch mezinárodních sporů nebo situací, které by mohly vést k porušení míru.“ (Charta OSN, kap. I., čl. 1). A také, „…že všichni členové řeší své mezinárodní spory pokojnými prostředky tak, aby ani mezinárodní mír a bezpečnost a spravedlnost nebyly ohrožovány (…) (a proto) všichni členové se vystříhají ve svých mezinárodních stycích hrozby silou nebo použití síly, jak proti územní celistvosti nebo politické nezávislosti kteréhokoli státu, tak jakýmikoli jiným způsobem neslučitelným s cíli OSN.“ (Tamtéž, čl. 2).

Jen tyto dva citáty z úvodních článků Charty OSN ukazují, že obvinit tuto organizaci z nadbytečnosti, jak činí odvážní ignoranti zejména v souvislosti s jednostrannou obhajobou nějakého partikulárního zájmu, je nepatřičné, a že je stále vhodné vracet se k důvodům a smyslu vzniku této dnes stále ještě významné mezinárodní organizace.

Úvahy o rekonstrukci OSN? Nic nového

Aktuální úvahy o rekonstrukci struktur OSN jsou nejen zcela oprávněné, ale i přirozené, ačkoli se různým pozorovatelům a analytikům, zaujatým i nezaujatým, zdají být důležité i obavy, zda si někdo tuto potřebu nevykládá jen jako pouhé přeformátovávání nebo naopak jako fundamentální reorganizaci, po které by z celého systému OSN nezůstal kámen na kameni. Ale ani v takovém případě nejde o nic nového. Vzájemná nedůvěra mezi členy OSN se téměř shoduje s daty vzniku této organizace a pomluvy aktivit OSN vrhané na ni jen v letech 1998 – 2004, v době konfliktu na Balkánu, v Afghánistánu a v Iráku, se příliš neliší od útoků zesměšňujících „hlasovací mašinerii“ USA v OSN v padesátých a šedesátých letech 20. století. Všeobecné úvahy o potřebě nebo nepotřebnosti OSN jsou tedy nic neříkajícím folklórem mezinárodní politiky, ale teprve otázka, jak bude vypadat konkrétní transformace konkrétní instituce nebo agentury OSN, dává takovému tázání smysl.

Není totiž důležité, zda předválečná tradice a zásady, na kterých OSN v roce 1945 vznikala, jsou obsoletní nebo aktuální, ale zda se současným děním ve světě chceme zabývat jako mírotvorci nebo technologové války, zda dichotomie válka – mír nemá své paralely ve válce a antiválce, nebo míru a antimíru nebo zda vůbec máme slova k pojmenování stavu ani válka, ani mír, která současné dění dokáží pojmenovat, a zda tato slova jsou kompatibilní s jazykovými prostředky Charty a dalších dokumentů OSN.

Měli bychom si také být jisti, že za debatou o reformě OSN se neskrývá snaha tuto mezinárodní organizaci eliminovat z jednání, na kterých se o míru a válce rozhoduje, a zda není v zájmu nadnárodních zájmových struktur fragmentarizovat dohled nad dodržováním míru nebo vedením válek.

Obecně lze hovořit, a to nejen v souvislosti s celou reformou OSN, o reformách politických a administrativně-manažerských. Ale ať už tato diskuse probíhá na jakékoli úrovni a je ovlivňovaná jakkoli různými zájmy, ukazuje se téměř vždy, že největší význam přičítají všichni její účastníci transformaci Rady bezpečnosti (RB) OSN a úpravě práva veta jejích členů. Konečně jsou to také instituty v mezinárodní politice nejviditelnější a mezinárodní veřejností nejsnáze posuzovatelné.

Také aktivity RB OSN však mají svou historii, začínající rozhodnými kroky RB při zahájení nizozemské první policejní akce v Indonésii v roce 1946, při rozhodování o ustavení státu Izrael a jeho prvních nesmělých jednáních o míru s arabsko-palestinskými běženci a jejich patrony a konečně při jedné z nejvýznamnější akcí RB OSN v celé její historii na Korejském poloostrově v letech 1950 až 1953.

Neměli bychom však také zapomínat, že tyto aktivity byly paralelně garantovány vzájemným respektem USA a SSSR a od roku 1954 rostoucím významem Indie a ČLR v mezinárodní politice. Bipolární svět a politika Hnutí nezúčastněných jako by okolo sebe procházely s podezíravým nezájmem a setkávaly se většinou právě jen na půdě OSN.

Rada bezpečnosti OSN je největším problém reforem

RB OSN je pro mnohé arivisticky uvažující představitele nejrůznějších mezinárodně politických entit, jako instituce nesoucí podle Charty OSN hlavní odpovědnost za udržení míru a bezpečnosti ve světě, překážkou nejvýznamnější. Proto je její struktura a přístup k právu veta i v globalizovaném světě, a bez ohledu na to, zda se daný subjekt hlásí k evropské integraci nebo intenzivní ekonomické, politické, bezpečností spolupráci v různých regionálních seskupeních, tak důležitá.

Teoreticky je právo veta obvykle považováno za poslední reziduum suverenity, jak byla chápána v Evropě a ve Spojených státech ještě v 19. a 20.století, protože především bránilo aktivitám proti jeho uživateli nebo jeho spojencům. Právo veta ale také dává stálým členům RB OSN zvláštní váhu a možnosti vyjednávání, a to i při takových jednáních, která probíhají mimo RB nebo dokonce mimo OSN. A konečně, držitelé práva věta mají rozhodující vliv na znění Charty OSN a tím také na upravení nebo zrušení samotného práva veta.

Z toho je snad dostatečně zřejmé, že problémem reformy RB OSN nebo celé OSN není OSN jako taková. Je jím světový pořádek, světové nebo mezinárodní společenství, o jehož identitě si každý myslí něco jiného a svůj vztah k němu definuje různě, ale téměř vždy subjektivně.

A snad ještě jedna důležitá a notoricky známá poznámka, kterou je třeba neustále mít na paměti a opakovaně připomínat: OSN není jen organizace, která má své budovy plné úředníků, místností a jejich technického vybavení, čítáren a knihoven, archivů a dokumentačních center, a také restaurační a bufetové logistiky, ale je to zejména a především institut vyjednávání a uzavírání někdy dílčích, někdy komplexnějších dohod a smluv a institut kontroly dodržování takových smluv.

Nakonec lze snadno dojít k závěru, že tím nejdůležitějším pro jakoukoli reformu OSN a jejím základním předpokladem je reforma uvažování o mezinárodní politice a o vztazích každého jejího subjektu. Fundamentální reforma uvažování o mezinárodních vztazích, o válce a míru, o způsobech jednání mezi stranami, ale i o jejich nalézání se v chaosu globalizovaného světa a v kolektivní i individuální odpovědnosti za celé přírodní prostředí.

Současná diskuse o reformě RB má počátek v návrhu malajsijského předsedy Valného shromáždění Razaliho v roce 1997, který chtěl rozšířit RB OSN na dvacet čtyři členů, a to jak členů stálých, tak nestálých. Dvě nová stálá členství navrhoval pro Japonsko a SRN, tři další měly být z Afriky, Asie a Latinské Ameriky (z každé oblasti jedna země). Razaliho plán podporovala i Česká republika, avšak proti byla Itálie, která chtěla RB rozšířit o 8 až 10 míst, na kterých by se střídalo 24 až 30 zemí.
Nejzajímavější v tomto ohledu byla v prosinci 2004 zpráva z panelu nazvaného Naše sdílená odpovědnost: kolektivní bezpečnost v 21.století, což byla analýza současného stavu, která obsahovala sto konkrétních doporučení, jak reformovat celou OSN pod heslem: rozvoj, mír, bezpečnost. Prostřednictvím tajemníka OSN předložil tento jeho poradní sbor návrhy na změnu složení a z toho vyplývající změnu postavení RB OSN, který počítá s dvěma variantami složení RB a s rozšířením práva veta, které ale nelze charakterizovat jinak, než jako mírný pokrok v mezích dosavadních zvyklostí. Není to tedy jen souhlas s preventivní válkou nebo preventivními údery, jak se mnozí domnívají, ale má to být i nová možnost prosazovat národní nebo státní zájmy, avšak v rozsahu, který by se neměl dotknout objemu kolektivní odpovědnosti za uchování míru.

Ať již se tato rekonstrukce podaří či nikoli, bude i nadále problémem, že procedura RB OSN je stále pomalejší, agenda rozsáhlejší, tvorba rozhodnutí náročnější na čas i prostor, a to odporuje novým požadavkům na větší rychlost a účinnost přijímaných opatření. Naopak to může prohloubit podezíravost a nedůvěru, po jejichž odstranění volal už ve svém projevu na závěrečném plenárním zasedání Konference Spojených národů v sále Opery v San Francisku v červnu 1945 tehdejší československý ministr zahraničních věcí ČSR Jan Masaryk.

Karel Kovanda, první a dosud jediný český předseda RB OSN v celé její historii, rozdělil krize, které jsou předmětem jednání RB, do tří skupin:

  • krize ležící v zájmové oblasti některé světové nebo regionální mocnosti
  • krize bez jakéhokoli vnějšího vlivu a vyrůstající z místních poměrů a okolností (nazývá je krizemi bezprizornými)
  • krize, na jejímž řešení záleží jen jedné mocnosti

Upozornil tím na skutečnost, že možnosti RB OSN jsou podstatně omezeny nejen neschopností reagovat na rychle se měnící situace nebo na stavy zcela nové, ale zejména na skutečnost, že jakákoli činnost OSN v celém šedesátiletí její existence, je pravidelně a neustále konfrontována nejen s nejvýznamnějšími aktéry světového pořádku, ale i se zájmy regionálních mocností a různých seskupení, které se v posledních několika letech rozrůstají do šíře i hloubky.

Jde v diskusi na prvním místě o OSN?

Budeme-li číst úvahy o reformě OSN a jejích institucí pomocí hledáčku partikulárních zájmů, uvidíme, že nejde jen o OSN, ale i o zájmy různých zemí získat na světovém fóru významné nebo ještě významnější postavení, a to bez ohledu na účast nebo míru identifikace s nějakým nadnárodním nebo nadstátním regionálním sdružením. Z českého hlediska je pak nejzajímavější konfrontovat toto úsilí s evropským integračním procesem, který si sice právě vybírá svůj time-out, ale jak ukazují diskuse o zahájení nové fáze rozhovorů o vstupu Turecka do EU nebo nové snad ne plané naděje Ukrajinců, je i tato přestávka vyplněna bilaterálními i multilaterálními rozhovory.

Česká republika postupuje pomalu, opatrně a souhlasí se vším, co navrhnou její nejbližší političtí sousedé, zejména pak s rozšířením RB OSN o Japonsko a SRN. Velká Británie je opatrnější, a spíše než na své evropské partnery bere ohledy na svá spojenectví mimo Evropu. SRN, v souladu se svými tradičními státními zájmy, se snaží nalézt cestu porozumění uvnitř Evropské unie, ale žádá o podporu své kandidatury za stálého člena RB OSN i za jejími hranicemi. A také Itálie nachází svou motivaci ve svém postavení v EU.

Je ovšem pozoruhodné, že kritizovaná OSN a její nejdůležitější instituce, RB OSN, vyvolávají tak intenzivní zájem a jsou cílem aktivit, které se snaží počet jejích členů nikoli redukovat, ale rozšířit, i když je to na první pohled disfunkční. Zájem Indie, Japonska, Brazílie a dalších neevropských zemí je motivován a odůvodňován argumenty, které by měly mít, s ohledem na cíle Charty, jen omezenou platnost. Územní rozloha, počet obyvatel i výkonnost národní ekonomiky jsou sice argumenty vážné, ale ne definitivní. Státy totiž vznikají a zanikají. Jen ve 20. století si připomeňme Velkoněmeckou tisíciletou říši, Sovětský svaz, s kterým jsme měli žít na věčné časy, Britské koloniální impérium, nad kterým slunce skutečně nezapadalo, a konečně na konci tohoto věku i Evropskou unii, která sice není ani největší, ani nejrozlehlejší, ale jistě bude ekonomicky výkonná a vlivná, pokud svou jednotu udrží nebo rozšíří a prohloubí.

Co na to Evropa?

Tím jsme se dostali k naději, že druhý pilíř symbolického maastrichtského chrámu je sice již překonáván návrhem a postupnou ratifikací evropské ústavní smlouvy, ale že představa jeho stavitelů o společné zahraniční politice je možnou a předpokládanou budoucností.

Společná zahraniční a bezpečností politika (SZBP) měla několik institucionálních základů (nejen maastrichtské smlouvy, ale lze sem zařadit i Severoatlantickou alianci, Západoevropskou unii a Organizaci pro bezpečnost a spolupráci v Evropě), které jsou mezníky, které nás v rámci evropské integrace přivedly až k současnému stavu. Konečně pak ustanovení Evropské ústavní smlouvy v Hlavě 1 předpokládá, že EU by mohla uzavírat mezinárodní smlouvy a být zastoupena v mezinárodních organizacích.

Tím se dostáváme k přirozenému napětí, které vzniká mezi současným stavem RB, pokusy o jeho reformu a SZBP EU. Individuální přístup evropských zemí, byť formálně koordinovaný, ale ve skutečnosti jen oznamovaný vybraným partnerům jednotlivými členskými zeměmi, má hned tři úskalí:

  • paternalismus zakladatelských zemí, na jejichž počtu se už dnes nedokáže EU shodnout,
  • snahy o regionální hegemonii zakladatelských i nových států (například Francie, SRN a Polsko),
  • nepřiznané, ale přesto existující nedbání evropské politické sounáležitosti, které se až demonstrativně projevuje právě na pokusech o reformu RB OSN.

Jestliže si v EU a v Evropě dovolují někteří politici konstatovat nereformovatelnost OSN právě na příkladu rekonstrukce RB OSN, pak je možné použít podobný argument o neschopnosti EU alespoň koordinovat společnou zahraniční politiku právě ve vztahu k OSN. Zatím se tento prázdný prostor mezi oběma organizacemi, které vlastně stojí na velmi obdobném základě smlouvání se a uskutečňování velké ideje politickými prostředky shora, stále jen zvětšuje. A tak je možné podle současného stavu formulovat alespoň některé otázky, na které je nezbytné najít odpověď, aby nejen RB OSN mohla být rekonstruována, ale aby i SZBP mohla být efektivně uskutečňována.

Závěrem

Ptejme se tedy, zda bude přístup EU k reformě RB OSN jednotný, nebo bude pokračovat dosavadní fragmentárnost a individuální obhajoba národních, státních a životních zájmů, a to dokonce i podle toho, jak zúčastněné strany těmto pojmům rozumějí. Je otázkou zda není vztah RB OSN a SZBP již ze své podstaty konfliktní, zda bude možné uspokojit aspirace na úlohu regionálních mocností i v rámci instituce, dbající o celosvětovou bezpečnost (Indie, Japonsko, Turecko), zda se navzájem nezablokují procesy o SZBP a reformy RB OSN nikoli při hledání účelu, ale efektivnosti. Jak bude tedy vypadat komunikace mezi členskými zeměmi EU a RB OSN v případě místního konfliktu nebo teroristického útoku, vyžadujícího rychlou a okamžitou obranou reakci? A jak budou na půdě RB OSN postupovat a užívat práva veta stálí členové (noví nebo staří), kteří jsou součástí regionálních nebo subregionálních organizací a kteří by měli hájit v rámci agendy RB OSN zájmy svých partnerů z těchto organizací?

Ačkoli se zdají být tyto otázky na první pohled neřešitelné, odpověď na ně je překvapivě jednoduchá. Není to nic jednoduššího než razantní zjednodušení agendy RB OSN, omezení jejích pravomocí jen na hodnocení nastalého stavu a přenesení odpovědnosti na partnery. A konečně, avšak nikoli na posledním místě, uznáním rovnosti před právem, ať se to zdá v daném okamžiku jakkoli nevýhodné.


Analýza bola uverejnená na stránke Institutu pro evropskou politiku – EUROPEUM 13. januára 2005.

Ďalšie zdroje

REKLAMA

REKLAMA