Ako zreformovať európsku pokladnicu?

Akým smerom sa uberajú úvahy o reforme rozpočtu EÚ a jeho príjmoch?

Predseda skupiny na vysokej úrovni o vlastných zdrojoch Mario Monti
Predseda skupiny na vysokej úrovni o vlastných zdrojoch Mario Monti
zdroj: Európsky parlament

Debata o reforme rozpočtu EÚ je náročná nielen technicky, ale aj politicky. Súčasný rozpočet, ktorý je v prevažnej miere tvorený príspevkami členských štátov, je zložitý a neprehľadný.

Tento systém vedie k deleniu jednotlivých členských štátov na čistých prispievateľov a príjemcov, dôsledkom čoho sa rokovania o rozpočte často zameriavajú len na minimalizovanie príspevkov a dosiahnutie „primeranej návratnosti“ (juste retour) vkladov.

EÚ preto už roky diskutuje o reforme európskej pokladnice. Debata sa upriamuje najmä na zmenu systému vlastných zdrojov, na zvýšenie flexibility a efektivity rozpočtu, s dôrazom na tvorbu tzv. európskej pridanej hodnoty, ale aj na reformu kontroverzného systému korekcií.

Prijatie akejkoľvek reformy rozpočtu je ale extrémne náročné, keďže na zmenu pravidiel je nevyhnutný súhlas všetkých členských krajín. To tiež vysvetľuje, prečo sa reforma neudiala už skôr.

Národné parlamenty, ktoré sú podľa zmlúv EÚ rozhodujúce najmä v otázke vlastných zdrojov, sa rozpočtu EÚ venujú len minimálne. V diskusiách zdôrazňujú najmä výšku vkladov a nie výhody európskych politík, ktoré sú z rozpočtu financované.

V pripravovaných návrhoch na reformu európskeho rozpočtu sa preto zdôrazňuje aj dôležitosť informovania verejnosti v jednotlivých členských štátoch o výdavkoch európskeho rozpočtu a jeho prínose pre EÚ ako celok.

Rozpočet EÚ v skratke

Projekty EÚ ako aj výdavky jednotlivých inštitúcií sú financované z rozpočtu EÚ. Napriek svojmu rozsahu predstavuje len približne 1 % hrubého národného dôchodku EÚ (HND). V porovnaní s rozpočtami členských štátov je teda takmer 50-krát nižší.

Ročný rozpočet musí byť tiež v súlade s dlhodobým rozpočtovým plánom, tzv. viacročným finančným rámcom (VFR). VFR stanovuje maximálne ročné limity výdavkov (známe ako stropy), ktoré môže EÚ vynaložiť na rôzne politické oblasti (tzv. okruhy), v priebehu aspoň piatich rokov. Súčasný VFR sa vzťahuje na obdobie siedmych rokov (2014-2020), s celkovým stropom €960 miliárd.

VFR ako taký nie je rozpočtom EÚ na sedem rokov. Jeho úlohou je vymedziť stropy a okruhy do ktorých by EÚ mala počas siedmich rokov investovať. Tento rámec je teda vyjadrením politických priorít, ako aj nástrojom rozpočtového plánovania. Súčasný VFR 2014-2020 je rozdelený do šiestich okruhov:

  1. Inteligentný a inkluzívny rast
    1. Konkurencieschopnosť pre rast a zamestnanosť: Zahŕňa výskum a inovácie, vzdelávanie a odbornú prípravu, transeurópske siete v oblasti energetiky, dopravy a telekomunikácií, sociálnu politiku, rozvoj podnikov atď. (Strop v tomto okruhu je stanovený na €142,1 miliárd, čo predstavuje 13,1 % z VFR)
    2. Hospodárska, sociálna a územná súdržnosť: Zahŕňa regionálnu politiku, ktorá má za cieľ pomáhať najmenej rozvinutým krajinám a regiónom EÚ dobehnúť ostatných, posilňovať konkurencieschopnosť všetkých regiónov a rozvíjať spoluprácu medzi regiónmi. (Strop = €366,8 miliárd, 33,9 %)
  2. Udržateľný rast: Prírodné zdroje: Zahŕňa spoločnú poľnohospodársku politiku, spoločnú rybársku politiku, rozvoj vidieka a opatrenia v oblasti životného prostredia. (Strop = €420 miliárd, 38,9 %)
  3. Bezpečnosť a občianstvo: Zahŕňa spravodlivosť a vnútorné záležitosti, ochranu hraníc, prisťahovalectvo a azylovú politiku, verejné zdravie, ochranu spotrebiteľa, kultúru, mládež, informovanie občanov a dialóg s nimi. (Strop  €17,7 miliárd, 1,6%)
  4. Globálna Európa: Zahŕňa všetky vonkajšie činnosti (zahraničnú politiku) EÚ, ako je napríklad rozvojová alebo humanitárna pomoc. (Strop = €66,3 miliárd, 6,1 %)
  5. Administratíva: Zahŕňa administratívne výdavky všetkých európskych inštitúcií, dôchodky a výdavky na európske školy. (Strop = €69,6 miliard, 6,4 %)
  6. Kompenzácie: Dočasný mechanizmus peňažných tokov navrhnutý s cieľom zabezpečiť, aby Chorvátsko, ktoré do EÚ vstúpilo v júli 2013, neprispievalo počas prvého roka po svojom pristúpení do rozpočtu EÚ viac, než z neho dostáva. (Strop = €29 miliónov, 0,1%)

Rozpočet EÚ nemôže byť v deficite. To znamená, že ročné výdavky musia byť pokryté ročnými príjmami. Podľa článku 311 ZFEÚ musí byť rozpočet „plne financovaný z vlastných zdrojov bez toho, aby boli dotknuté iné príjmy.” V súčasnosti existujú tri druhy vlastných zdrojov EÚ:

  1. Tradičné vlastné zdroje: Tvoria ich clá, poľnohospodárske poplatky a odvody z produkcie cukru a izoglukózy. (V roku 2014 predstavovali 11,4 % z celkových príjmov)
  2. Vlastný zdroj založený na DPH: Z harmonizovaného základu DPH každého členského štátu sa odvádza jednotná sadzba 0,3 %. (2014 = 12,3 %)
  3. Vlastný zdroj založený na HND: Každý členský štát prevádza v prospech EÚ štandardný percentuálny podiel svojho HND. Pôvodne sa mal vyberať len vtedy, keď by ostatné vlastné zdroje nepokryli výdavky v plnej miere, v súčasnosti však financuje väčšinu rozpočtu EÚ. (2014 = 68,7 %)

Iné zdroje príjmov zahŕňajú dane z miezd pracovníkov EÚ, príspevky krajín mimo EÚ na určité programy, úrok z omeškania platieb a pokuty. (2014 = 7,6 %)

Súčasťou terajšieho systému vlastných zdrojov sú aj rôzne korekčné mechanizmy (tzv. rabaty). Najznámejší je rabat pre Spojené kráľovstvo, odsúhlasený v roku 1984, ktorý spočíva v znížení príspevku Spojeného kráľovstva o dve tretiny rozdielu medzi jeho príspevkom a sumou, ktorú dostáva späť z rozpočtu.

Medzi súčasné korekčné mechanizmy patrí aj hrubé zníženie ročného príspevku založeného na HND pre Holandsko (€695 miliónov), Švédsko (€185 miliónv), Dánsko (€130 miliónv) a Rakúsko (€10 miliónov). Ďalšou korekciou je zníženie sadzby DPH pre Nemecko, Holandsko a Švédsko vo výške 0,15 %.

Súčasný VFR umožňuje aj čiastočnú rozpočtovú pružnosť. Mechanizmy pružnosti platieb, rozpočtových prostriedkov v oblasti rastu a nezamestnanosti, pomoci pre najodkázanejšie osoby, ale aj mimoriadna rezerva v objeme 0,03 % HND, poskytujú určitý manévrovací priestor pre prípad neplánovaných potrieb a nepredvídaných okolností.

Reforma vlastných zdrojov 

Na problémy so systémom vlastných zdrojov, najmä čo sa týka jeho prílišnej zložitosti a závislosti na zdrojoch členských štátov, poukazuje Európsky parlament a Komisia už roky. Upozorňuje sa hlavne na fakt, že rozpočet EÚ je momentálne tvorený v prevažnej miere príspevkami členských štátov (podiel harmonizovaného základu DPH a podiel HND), ktoré sa síce považujú za „vlastné zdroje”, no to len z dôvodu, že sú určené na vykrytie európskeho rozpočtu. Podiel týchto príspevkov navyše stúpa (81 % v roku 2014).

Hľadajú sa preto nové „skutočné” vlastné zdroje, ktoré by vo veľkej miere nahradili príspevky členských štátov, čím by sa znížila závislosť pokladnice únie na ich ochote platiť.

Výsledkom zložitých rokovaní o VFR 2014-2020 bolo preto aj vytvorenie medziinštitucionálnej skupiny na vysokej úrovni o vlastných zdrojoch. Deviatim členom menovaným Európskym parlamentom, Radou a Komisiou predsedá Mario Monti, bývalý predseda talianskej vlády a európsky komisár.

Takzvaná „Montiho skupina” má za úlohu preskúmať systém vlastných zdrojov a pripraviť návrh reformy systému financovanie rozpočtu.  Jej prvá hodnotiaca správa bola zverejnená 17. decembra 2014. V nej boli identifikované štyri hlavné problémy súčasného systému:

  1. Systém je príliš zložitý a netransparentný. Vyzná sa v ňom len zopár odborníkov a občania doň môžu preniknúť len v obmedzenej miere, čím sa znemožňuje jeho demokratická kontrola.
  2. Vlastné zdroje nie sú originálne, ale de facto sú to príspevky z vládnych rozpočtov. To vedie mnohé členské štáty k tomu, aby svoj príspevok Únii vnímali len ako výdavky, čo nevyhnutne vyvoláva napätie pri každej diskusii o rozpočte.
  3. Nárast počtu oneskorených platieb do rozpočtu, spôsobený schodkami v národných rozpočtoch.
  4. Rozhodovací proces je závislý na súhlase všetkých členských štátov obmedzuje priechodnosť reformy systému.

Podľa hodnotiacej správy skupiny preto akákoľvek reforma vlastných zdrojov musí spĺňať nielen kritériá jednoduchosti, transparentnosti, spravodlivosti a demokratickej zodpovednosti, ktoré vyplývajú z jej zvereného mandátu, ale aj čo najväčší počet z nasledujúcich kritérií:

  1. Rovnosť a spravodlivosť: Zdroje pochádzajúce z jednotlivých krajín musia byť porovnateľné vzhľadom na ekonomickú silu a pozíciu danej krajiny.
  2. Efektivita:  Najmä v prípade zavedenia nového vlastného zdroja alebo reformy existujúceho, ktorý by mal nahradiť príspevky členských štátov.
  3. Stabilita: V prípade výpadku ostatných príjmov, európsky rozpočet musí byť vykrytý pomocou národných zdrojov z HND.
  4. Transparentnosť a jednoduchosť: Najmä pri identifikácii pôvodu a kontrolovateľnosti jednotlivých vlastných zdrojov.
  5. Zodpovednosť a rozpočtová disciplína: Keďže európsky rozpočet nemôže byť schodkový.
  6. Tvorba európskej pridanej hodnoty: Nový systém by mal podporiť ekonomické prostredie v určitých regiónoch alebo sektoroch.
  7. Subsidiarita a fiškálna suverenita členských štátov: Ako základný princíp európskeho práva.
  8. Zníženie politických transakčných nákladov: Zabezpečenie flexibility v tomto ohľade.

Na základe týchto kritérií má Montiho skupina predložiť návrh reformy vlastných zdrojov do konca roku 2016, s výhľadom na prijatie nového systému financovania rozpočtu do VFR na obdobie po roku 2021.

Diskutuje sa o niekoľkých spôsoboch financovania, ktoré by mohli predstavovať nové vlastné zdroje EÚ: aukcie kvót v rámci obchodovania s emisiami skleníkových plynov, poplatky EÚ spojené so vzdušnou dopravou, energetická daň EÚ, daň EÚ z príjmu právnických osôb.

V poslednej dobe sa ale najviac spominanajú nasledújuce tri:

  • Nový zdroj založený na DPH

Tento zdroj by bol jedným z aspektov výrazne zrevidovaného systému DPH v EÚ. Nahradil by zastaralý a zložitý zdroj založený na DPH, ktorý zodpovedá len matematickému základu na výpočet národných príspevkov.

Nový podiel DPH, ktorý by členské štáty odvádzali EÚ by nemal presiahnuť 1 %. Podľa odhadov Komisie by tento zdroj mohol predstavovať asi 18 % z príjmov Únie.

Za najväčšie výhody tohto návrhu sa považuje jeho transparentnosť, spravodlivosť voči daňovým poplatníkom vo všetkých členských štátoch, väčšia jednoduchosť a potenciál stať sa skutočným vlastným zdrojom, ktorý bude v budúcnosti priamo plynúť do rozpočtu Únie.

Hlavným negatívom návrhu je jeho vysoká administratívna náročnosť a vyššie riziko daňových únikov.

  • Daň z finančných transakcií (DFT)

DFT by mala zabezpečiť, aby finančný sektor spravodlivým a značným podielom prispieval k príjmom EÚ. Táto daň by mala tiež posilniť jednotný trh znížením množstva odlišných prístupov jednotlivých štátov k zdaňovaniu finančných transakcií.

Návrh ráta so sadzbami vo výške 0,1 % pre akcie a dlhopisy a 0,01 % pre deriváty.

V súčasnosti sa na posilnenej spolupráci v oblasti dane z finančných transakcií podieľa 10 členských štátov, keďže jednomyseľnú dohodu všetkých 28 členov EÚ by sa nepodarilo dosiahnuť v primeranej lehote.

DFT pri uplatňovaní v 10 členských štátoch by aj tak mala podľa očakávaní priniesť príjmy vo výške až 30 miliárd EUR ročne.

  • Enviromentálna daň

Jednou zo spomínaných možností je aj nová európska daň zo spotreby energie a emisií CO2, tzv. enviromentálna daň. S týmto návrhom prišiel Európsky hospodársky a sociálny výbor (EHSV), s ktorým úzko spolupracuje aj Ekonomicky ústav Slovenskej akadémie vied (SAV).

Nová daň má zaťažovať výrobky podľa množstva spotrebovanej energie a množstva emisií CO2 vo výrobnom reťazci, bez ohľadu na to, či je celý výrobný reťazec alebo niektorá jeho časť v EÚ alebo mimo nej. Zavedením takéhoto poplatku relatívne zdražejú environmentálne náročné produkty a relatívne zlacnejú produkty, ktoré sú šetrné voči životnému prostrediu.

Cieľom je zosúladiť ochranu životného prostredia s oživením hospodárskeho rastu. Návrh teda spĺňa dôležité kritérium európskej pridanej hodnoty. 

Jedným z potenciálnych účinkov zavedenia novej environmentálnej dane je, že sa európske podniky dostanú do spravodlivej hospodárskej súťaže, pokiaľ ide o neeurópskych konkurentov.

Europoslanec Vladimír Maňka (Smer-SD, SD) je jedným z podporovateľov novej dane. Hovorí, že pri takomto zdanení budú „slovenské a európske firmy viac konkurencieschopné voči tým, čo vyrábajú nečistým spôsobom a vytláčajú nás z trhu. Zdaňme tieto neefektívne a neekologicky vyrábané výrobky a touto daňou financujme rozpočet EÚ.“

Návrh ráta aj s poskytnutím kompenzácie európskym producentom v podobe zrušenia alebo zníženia niektorých poplatkov a daní, v zmysle princípu fiškálnej neutrality.

Viliam Páleník z Ekonomického ústavu SAV hovorí aj o kompenzácii v prospech ľudí. „Ak by sa zaviedol takýto poplatok alebo daň, národné rozpočty by tieto prostriedky ušetrili a bolo by namieste, aby členské krajiny znížili nejaké iné dane a poplatky, aby to bolo spravodlivé voči občanom. My navrhujeme, aby znížili dane zo mzdy,“ priblížil.

Preskúmanie a revízia VFR 2014-2020

Jednou z priorít slovenského predsedníctva je aj preskúmanie súčasného VFR 2014-2020, ktorého strednodobá revízia je v pláne do konca roka 2016.

Slovensko bude na vyjednávaniach o rozpočte EÚ zastupovať bývalý minister hospodárstva a štátny tajomník ministerstva financií Vazil Hudák. Ako splnomocnenec vlády bude koordinovať úlohy súvisiace s vyjednávaním európskeho rozpočtu vo vzťahu k inštitúciám EÚ, pričom bude vystupovať ako hlavný vyjednávač SR v tejto oblasti.

Podľa článku 2 nariadenia o VFR, je Komisia povinná predložiť do konca roka 2016 preskúmanie fungovania VFR, v ktorom je v plnej miere zohľadnená aktuálna hospodárska situácia, ako aj najnovšie makroekonomické prognózy a ku ktorému je podľa potreby pripojený legislatívny návrh na revíziu nariadenia o VFR.

Strednodobá revízia sa ale môže stať obeťou blížiaceho sa referenda v Spojenom kráľovstve o vystúpení z EÚ. Európska komisia sa pravdepodobne vyhne debate, či predkladaniu návrhov, ktoré by mohli hrať do karát kampani proti členstvu Spojeného kráľovstva v EÚ. Exekutíva tak chce aj zamedziť zbytočnému politizovaniu už beztak náročnej témy rozpočtu.

Na naliehavosť potreby dôkladného strednodobého preskúmania ale upozorňuje Európsky parlament v nedávno zverejnenom návrhu správy o príprave revízie VFR.

Parlament upozorňuje na vážny dopad na rozpočet, spôsobený najmä migračnou a utečeneckou krízou, nízkou úrovňou investícií, ale aj vysokou mierou nezamestnanosti u mladých ľudí.

Konštatuje tiež, že prvý krát v histórii bolo potrebné uplatniť mechanizmy flexibility a osobitné nástroje v rámci VFR, pretože sa ukázalo, že stropy VFR sú v niektorých okruhoch príliš obmedzujúce. V posledných dvoch rokoch teda VFR narazil na svoje hranice.

Európsky parlament vyzýva k zvýšeniu flexibility rozpočtu, keďže v rámci 3. okruhu už nie je k dispozícii žiadna rezerva a nástroj flexibility bol na tento rok už použitý v celom rozsahu.

V návrhu správy sa parlament venuje aj úvahám o VFR po roku 2020. Medzi kľúčové priority, ktorými sa treba zaoberať, považuje:

  1. Úpravu trvania VFR: ktora by mala byť v súlade s politickým cyklom Parlamentu aj Komisie (5 rokov) a zabezpečiť tak, aby sa európske voľby stali fórom, v rámci ktorého sa diskutuje o budúcich výdavkových prioritách
  2. Reformu systému vlastných zdrojov: ktorá má byť plnohodnotná a na základe hlavných zásad jednoduchosti, spravodlivosti a transparentnosti
  3. Väčší dôraz na jednotnosť rozpočtu
  4. Väčšiu rozpočtovú flexibilitu

 

 

 

REKLAMA

REKLAMA