Neexistuje dôkaz ekonomickej výhodnosti PPP projektov

David Price, z univerzity v Edinburghu, hovorí o problémoch spojených s využívaním verejno-súkromných partnerstiev.

David Price
David Price, Centre for International Public Health Policy, University of Edinburgh
  • Verejno-súkromné partnerstvá (PPP) sa stávajú v krajinách strednej a východnej Európy populárne. Sú prezentované ako inovatívny spôsob financovania infraštruktúrnych projektov, náhrada chýbajúcich verejných peňazí. V ich prospech sa často používa argument „pozitívnych skúseností“ z krajín západnej Európy, kde PPP fungujú už dlhšie. Británia je jedným z lídrov v tejto oblasti, čo do dĺžky využívania, aj do objemu PPP projektov. Aké sú teda britské skúsenosti?

Náš výskum sa zameriava na PPP v zdravotníckych službách. Na spôsobe, akým fungujú, nás mnoho vecí znepokojuje. Očividne najlacnejším spôsobom získavania peňazí z vonkajších zdrojov na verejné investície sú vládne pôžičky. Ak si požičiava za vládu súkromný sektor, a presne o tom PPP projekty sú, vznikajú dodatočné náklady. Vieme, že to vláda ospravedlňuje tvrdením, že súkromný sektor je efektívnejší, že môže ušetriť peniaze pri realizácii projektu. Tvrdia, že táto úspora je dokonca vyšši,a než dodatočné náklady na financovanie. Problémom je, že na to neexistuje dôkaz. Dôkazy z britskej Národnej zdravotnej služby (National Health Service) v skutočnosti ukazujú, že náklady sú znášané službou. Prejavuje sa to v zmenšovaní rozmerov nemocníc – nové PPP nemocnice majú napríklad o 30% menej lôžok než mali staré, ktoré nahradili. Prejavuje sa to tiež v škrtoch v iných oblastiach zdravotníctva, aby sa mohlo zaplatiť za PPP. Problémom teda je, že základné tvrdenie – že PPP šetria peniaze – nestojí na žiadnych dôkazoch. V skutočnosti je vláda rozhodnutá žiadne dôkazy nehľadať a odmieta systematické hodnotenie tejto politiky, napriek tomu, že funguje už takmer 15 rokov a sú s ňou spojené investície viac ako 50 miliárd libier.

  • Prečo sú teda PPP také populárne? Je to výsledok úspešného lobingu firiem, ktoré tak môžu získavať výhodné kontrakty?

Každá vláda, ktorá chce budiť dojem rozpočtovej disciplinovanosti, chce udržať hodnoty verejného dlhu čo najnižšie. Krajiny v Eurozóne sú okrem toho viazané Maastrichtskými kritériami, ktoré im prikazujú udržať dlh pod hodnotou 60% HDP a deficit pod 3%. Británia sa k týmto limitom nezaviazala, no sama si stanovila ešte prísnejší záväzok ohľadom dlhu – menej ako 40% HDP. To dáva vládam silný dôvod používať PPP ako spôsob získať investície a súčasne neporušiť dané pravidlá. Možné to je vďaka tomu, že PPP investície sa vo väčšine prípadov nepočítajú ako verejný dlh, aj keď očividne verejným dlhom sú. Je to trik ako dostať výdavky mimo účtovných kníh. To je politický dôvod – verejné infraštruktúrne projekty sa môžu spustiť, a verejné financie ostanú čisté.

  • Nemôžeme však predpokladať, že európske inštitúcie, ktoré kontrolujú dodržiavanie rozpočtových pravidiel, o tom nevedia. Znamená to, že sú takto nastavené pravidlá schválne, aby vytvárali výhodné podmienky pre PPP?

Tak by som to nepovedal. Spôsob, akým sa vykazuje vládny dlh, kontroluje Eurostat. Pokiaľ viem, rokovali s britskou vládou o zmene pravidiel tak, aby bolo možné využívať PPP a držať výdavky mimo rozpočtu. Britská vláda bola niektorými rozhodnutiami Eurostatu nepríjemne prekvapená, rovnako tak zmenami v medzinárodných účtovných pravidlách, vďaka ktorým je už ťažšie držať výdavky mimo oficiálneho verejného rozpočtu. Európska únia však vedome ponecháva priestor na pokračovanie takejto praxe. Napriek tomu ich znepokojuje, že hoci nie sú podobné financie vykazované ako vládny dlh a záväzky, v skutočnosti nimi sú. Problém môže nastať, ak sa niečo skutočne pokazí – záväzky sa dostanú do rozpočtu v momente, keď firma participujúca na PPP skrachuje. Môže to viesť k veľmi vysokým nárastom verejného dlhu. Niečo také sa stalo v prípade londýnskeho metra, vláde pribudlo zo dňa na deň 400 miliónov libier verejného dlhu, pretože firma realizujúca projekt skrachovala. EÚ znepokojuje, že sa tieto riziká dostatočne nereportujú.

  • To nás privádza k zaujímavej otázke. Keď PPP firma skrachuje, projekt často skrachovať nemôže, pretože je príliš dôležitý. Čo sa teda stane?

To je hlavný problém verejno-súkromných partnerstiev – hoci stoja na „ekonomickej teórii perfektného trhu“, že konkurencia vo verejnom sektore dokáže znížiť náklady na stavbu nových budov a zariadení, konkurencia a efektívne riadenie súkromného sektora funguje len v prípade, že existuje možnosť krachu súkromných spoločností. Ak sú neefektívne, mali by padnúť. Tento tlak má vytvárať snahu uspieť, byť lepší. No v tomto prípade sa bavíme o nevyhnutných službách, tak ako by mohla vláda pripustiť možnosť zlyhania?

Druhým problémom je, že súkromný sektor vstúpi do týchto schém len v prípade veľkých garancií, a nie všetky z nich sú na prvý pohľad viditeľné. V prípade londýnskeho metra sa napríklad vláda v konečnom dôsledku zaviazala, že dlhuje 400 miliónov dolárov a nik nevedel, že takýto záväzok má.

Ďalšia veľká skupina problémov je spojená napríklad s PPP v Latinskej Amerike, alebo „koncesiami, ako sa tam volajú. Do nich sú silno zapojení zahraniční investori. V tom prípade má vláda často ruky zviazané medzinárodnými dohodami, ktoré jej bránia zmeniť politiku, či zákony, napríklad v čase krízy. Výrazným príkladom je Argentína, ktorá v roku 1999 hospodársky skolabovala. Odvtedy ju súkromné spoločnosti pohnali pred súd 15 krát pre porušenie investičných zmlúv, pretože sa snažila znížiť poplatky za elektrinu alebo vodu. Ľudia žijúci v krajine zruinovanej hospodárskou krízou si ich už nemohli dovoliť platiť. Firmy teda vládu zažalovali a minimálne vo dvoch prípadoch od nej získali v kompenzáciách stovky miliónov dolárov.

  • Súčasťou PPP projektov väčšinou nie je len konštrukcia, ale aj udržiavanie, či manažment zariadení. Minimálne do času, pokiaľ nie sú splatené investície súkromnej firmy. Nie je práve to výhodou verejno-súkromných partnerstiev – že súkromné firmy odrobia svoju prácu kvalitnejšie, keď vedia, že sa o jej výsledok budú musieť potom starať, a že sú ho schopné spravovať efektívnejšie, než verejné inštitúcie?

To je ekonomický argument. Zatiaľ sa však nepodarilo zhromaždiť žiadne systematické dôkazy, že sa to naozaj deje. Máme však dôkazy, že tvrdenie, že niečo je postavené lepšie len preto, že sa o tom bude súkromný sektor starať ďalších povedzme 30 rokov, nezodpovedá skúsenostiam. Predpokladané náklady sa vo fáze medzi výberom firmy a podpísaním definitívnej zmluvy väčšinou navýšia. Verejné inštitúcie sú potom pod tlakom cenu nejako opäť znížiť, a tak sa znižujú štandardy. Stavba je navrhnutá a realizovaná tak, aby sa ušetrili náklady. Treťou výhradou k tomu tvrdeniu je – o akých firmách hovoríme? PPP kontrakty môžu byť predané, poskytovatelia služieb sa môžu meniť, a ono sa to aj deje. Do tej miery, že v Británii neviete často povedať, kto je vlastne poskytovaeľom služieb. Sú obchodovateľnými aktívami môžu byť predané a kúpené.

Čím sú vlastne verejno-súkromné partnerstvá mimoriadne? Prečo sa nazývajú „partnerstvá“, keď pôsobia ako obyčajný kontrakt na konštrukciu infraštruktúry a ďalšie služby spojené s jej manažmentom?

„Partnerstvo“ je čisto rétorickou pomôckou.

  • PPP sú využívané v rozličných sektoroch – od stavby dopravnej infraštruktúry, kde je možné jednoducho definovať „zákazníka“, a spotrebu tejto služby spoplatniť, po zdravotníctvo či školstvo, kde poskytujú verejné služby, platené z verejných rozpočtov. Myslíte si, že je rozdiel vo využiteľnosti PPP v takýchto rozdielnych typoch projektov?

Nuž, Svetová banka si myslí, že v tom rozdiel je. Naznačuje, že PPP by nemali byť využívané v službách platených prostredníctvom daní, v tej oblasti neprinášajú žiadne výhody. Sú však vraj výhodné pri stavbe mostov či ciest, ktorých používanie možno spoplatniť. Problémom však je, že ak sú PPP projekty nákladné, ako sme hovorili pred chvíľou, vedie to k zbytočne veľkým poplatkom. Tieto poplatky môžu byť tak vysoké, že odradia spotrebiteľov od užívania infraštruktúry – presne to sa stalo s jednou diaľnicou v Poľsku, ktorú vodiči obchádzali po „obyčajných cestách“, alebo s istým mostom v Škótsku, kde sa výška poplatkov stala pre vládu až politickým problémom. Boli najvyššie na míľu dĺžky na svete. Vláda musela most od PPP spoločnosti „odkúpiť“.

Hospodárska recesia takého riziko ešte zvyšuje. Hospodárska aktivita sa spomaľuje a premávka na cestách klesá. Výnosy z poplatkov sú teda menšie, než očakávané. Vláda má dve možnosti – umožniť PPP firme zvýšiť poplatky, alebo jej garantovať dodatočný príjem. Súkromný sektor teda opäť nepreberá žiadne riziko.


David Price pôsobí v Centre for International Public Health Policy, University of Edinburgh. Je odborníkom na oblasť zdravotníctva a verejnej politiky. Niekoľko rokov sa venuje výskumu verejno-súkromných partnerstiev, a publikoval viacero prác o vplyve medzinárodných hospodárskych pravidiel na zdravotnícku politiku. Jeho súčasný výskum sa zaoberá reformou britského zdravotníckeho systému a úlohou, ktorú v nej hrajú neziskové organizácie a farmaceutický priemysel.

David Price bol hosťom seminára o PPP, ktorý zorganizovali Priatelia Zeme/CEPA.

REKLAMA

REKLAMA