Regionálna politika EÚ potrebuje zmenu

Posudzovanie úspešnosti projektov podporených z eurofondov a regionálnych fondov ako takých by sa mali v budúcom programovacom období radikálne zmeniť. V rozhovore pre EurActiv to uviedol Fabrizio Barca, autor štúdie o budúcnosti kohéznej politiky EÚ. Podľa neho ľudí nezaujíma, koľko mostov sa postavilo. Chcú skôr vedieť, čo sa v ich živote zlepší.

Fabrizio Barca, zdroj: OECD
foto: Fabrizio Barca, zdroj: OECD

Fabrizio Barca je generálnym riaditeľom Oddelenia pre rozvojovú politiku na talianskom ministerstve hospodárstva a financií. V apríli 2009 pre Európsku komisiu pripravil nezávislú štúdiu k reforme európskej politiky súdržnosti známu pod názvom Barcova správa.

  • Aké nedostatky má podľa Vás súčasná kohézna politika EÚ?

Zásadný problém je, že venujeme príliš veľa pozornosti plneniu finančných a fyzických parametrov politiky a pritom nie sme schopní sledovať skutočne výsledky. Ľudí nezaujíma, koľko mostov sa postavilo alebo koľko prebehlo vyučovacích hodín. Skôr chcú vedieť, čo sa tým v ich živote zlepší.

Po druhé, to, že na riešenie problému dávame peniaze ešte neznamená, že sme tým problém vyriešili. Pokiaľ nevytvoríme inštitucionálne podmienky a nebudeme riešiť administratívne kapacity, peniaze nielenže nebudú pomáhať, ale v niektorých prípadoch môžu dokonca uškodiť. Neskončia totiž v rukách inovátorov, ale ľudí, ktorí s verejnými prostriedkami zle hospodária. Tým ale nechcem povedať, že by boli podobné praktiky rozšírené. Napriek tomu je ale treba nastaviť podmienky, v ktorých stanovíme, ako sa budú peniaze vyplácať.

  • Hovoríte, že je potrebné zlepšiť meranie vplyvov jednotlivých intervencií. Môžete to nejak ilustrovať na príklade, napríklad na podpore podnikania?

Podpora podnikania je dobrý príklad, na ktorom si môžeme demonštrovať použitie dvoch rôznych nástrojov. Prvá možnosť je nastaviť v spolupráci s riadiacimi pracovníkmi programu a príjemcami konkrétny cieľ. Cieľom ale nemôžu byť také veci ako počet pracovných miest, čo je teraz bežné. Je predsa jasné, že investíciou vytvoríte pracovné miesta. To nie je žiaden výsledok.

Skôr je treba zaistiť, aby bol výsledok trvalý a zistiť, či by náhodou nebol dosiahnutý aj bez prostriedkov EÚ. Je potrebné nájsť dobré indikátory. V prípade, kedy banky nechcú firmám dávať peniaze je typickým indikátorom prístup k úveru, ale ten sa dá predsa merať- na základe rozhovorov s bankami a podnikateľmi. Z rozhovorov potom môžete usúdiť, či sa vzťahy podnikov a bánk zlepšili natrvalo alebo nie.

  • A ten druhý nástroj?

Tým je vyhodnocovanie výsledkov. Nie je to tak ťažké ako by sa mohlo zdať. Pri výbere príjemcov, ktorí podporu dostanú, si firmy zoradíme podľa nejakých parametrov. Objem finančných prostriedkov, ktoré môžete rozdeliť je daný, a tak budete musieť nastaviť nejakú hranicu. Tí, ktorí skončia pred ňou, podporu nedostanú a ostatní áno.

Firmy, ktoré budú z oboch strán ležať v okolí tejto hranice si ale budú veľmi podobné a môžete ich medzi sebou porovnávať. Po niekoľkých rokoch si vezmete firmy z tejto podmnožiny a budete zrovnávať. Pozriete sa, aký majú prístup k úverom, ako sú schopné inovovať a aká je ich celková výkonnosť. Na základe takéhoto porovnania potom môžete povedať, či podpora k niečomu viedla alebo nie. Verejná správa, politici a firmy pritom budú dopredu vedieť, že ich takéto hodnotenie na konci čaká. Bude ich to zaujímať a tým pádom budú lepšie motivovaní k dobrému výkonu. Povedie to k disciplíne.

  • Čo sa stane keď administratíva zistí, že podpora bol neefektívna?

Zmyslom tejto metódy je opakovať a poučiť sa z chýb. Nezmeníte tým, čo sa už stalo, ale môžete to napraviť v ďalších rokoch, kedy budú nové opatrenia a nové dotácie. Preto som tiež tento flexibilný mechanizmus, ktorý umožňuje prispôsobiť politiku podľa výsledkov, navrhol.

  • Vo svojom dokumente požadujete, aby mali ministri pre regionálny rozvoj, podobne ako aj iné sektorové ministerstvá na úrovni EÚ svoju vlastnú Radu. Akú by podľa Vás mala mať úlohu?

V návrhu Komisie je nakoniec niečo iné, ale princíp je rovnaký. Podľa Komisie by každá krajina mala mať svoj vlastný merateľný cieľ a nejaké podmienky (návrh podmieňuje vyplácanie prostriedkov z fondov EÚ napríklad reformami, ktoré by štát v určitej oblasti musel prijať, pozn. red.). Krajiny potom každý rok vypracujú správu, v ktorej vyhodnotia svoj pokrok a tempo plnenia týchto cieľov a prípadné dôvody, ktoré ich plneniu zabránili. Správou sa potom bude zaoberať Európska rada a Európsky parlament, ktoré by v tejto oblasti od teraz mali zohrávať veľmi relevantnú a aktívnu úlohu.

  • Nepovedie to len k nárastu administratívy?

Nie, nepovedie. Tieto dva orgány nebudú môcť prijať rozhodnutia, upraviť pravidlá alebo uvaliť sankcie. Skôr budú vydávať politické odporúčania a budú dohliadať na Komisiu, členské štáty a regióny.

Politické odporúčania sa nebudú nijak prelýnať s riadiacim procesom. Mali by byť základnou zložkou politickej diskusie. Novinári budú môcť Komisiu a členské štáty (ktoré na začiatku programovacieho obdobia spoločne pripravia zmluvu o poskytovaní peňazí z európskych fondov) požiadať o vysvetlenie a verejnosť konečne získa informácie o reálnych výsledkoch, nielen o čerpaní.

V zásade je to to isté ako v príklade s hodnotením výsledkov, o ktorom som už hovoril. Pokiaľ budú Komisia a členské štáty vedieť, že niekto si bude ich dokumenty starostlivo čítať, budú svoje správy zostavovať presvedčivejšie a budú mať silnú motiváciu, aby to robili dobre.

  • Žiadne sankcie za neplnenie cieľov sa ale v návrhu nevyskytujú…

A ja si ani nemyslím, že by tam mali sankcie byť.

  • Na druhú stranu ale Komisia navrhuje odmeniť štáty, ktoré cieľe, ku ktorým sa zaviazali, plnia (teda štáty, ktoré s pomocou fondov EÚ rýchlejšie prispievajú k plneniu svojich národných cieľov stratégie Európa 2020, by podľa Komisie mohli získať určitý objem dotácii naviac, pozn. red.). Čo si o tom myslíte?

Osobne mám o takzvanej „výkonnostnej rezerve“ vážne pochybnosti. Myslím, že o sankciách a odmenách za dosiahnuté výsledky by mal vo všeobecnosti rozhodovať členský štát sám.

Problém je v tom, že pokiaľ vytvoríme rezervu, o ktorú budú členské štáty súťažiť, potom tiež musíme vytvoriť nejaké ciele, ktoré budú porovnateľné a ktorých splnenie bude pre každého rovnako náročné. Kde ale nájdeme tak dokonalý indikátor?

  • Spomenuli sme kondicionalitu. Nestretol ste sa zo strany členských štátov s nejakými pochybnosťami? Niekto si môže pvoedať: Prečo by nás mal k prijatiu opatrení, ktoré za normálnych okolností spadajú do našich národných kompetencií, nútiť Brusel?

S podobnou kritikou som sa už stretol, ale podľa mňa je nerozumná. Kohézna politika je financovaná z peňazí daňových poplatníkov a je teda potrebné zaistiť ich správne využitie. Pokiaľ je podmienkou efektivity vykonanie určitých inštitucionálnych zmien, potom ich členský štát musí vykonať.

Vezmite si napríklad európske ciele v oblasti vzdelávania. Štúdie OECD hovoria, že k predpokladom úspešnej politiky patrí kvalitný národný systém hodnotenia a dobrý systém výberu učiteľov. Úlohou Bruselu nie je, aby rozhodoval, čo je dobré a navrhoval systém hodnotenia. Brusel je ale povinný všetky krajiny požiadať o to, aby takéto systémy (s ohľadom na svoje špecifické inštitucionálne podmienky) zaviedli.

Ale už v súčasnom programovom období (2007- 2013) mali členské štáty za úlohu pripraviť určité „inštitucionálne podmienky“. Robilo sa to ale nesystematicky a pre členské štáty to znamenalo neistotu. Nový systém by umožnil si takéto veci vyjasniť dopredu. Požadované inštitucionálne zmeny by sa stali súčasťou národných zmlúv medzi medzi členskými štátmi a Komisiou.

  • Hádam to nebude znieť politicky nekorektne, ale nemá kondicionalita tiež zabrániť opakovaniu prípadov, ktoré sa udiali v krajinách ako Bulharsko, kde v minulosti došlo k pozastaveniu a dokonca kráteniu eurofondov?

Dám vám príklad z Talianska. O svojej vlastnej krajine, kde sa kondicionalita tiež uplatňuje, môžem predsa len hovoriť o niečo otvorenejšie.

Týka sa to nakladania s odpadmi. Komisia sa v tomto programovom období s vládou dohodla, že pokiaľ nesplní určité inštitucionálne požiadavky, nemá nárok na žiadne dotácie. Keďže k splneniu týchto požiadaviek nikdy nedošlo, z vreciek daňových poplatníkov sa zle nevynaložilo ani euro. To je tá pozitívna správa.

Ale sú tu aj negatíva. Takáto metóda je totiž neefektívna. Dotácie boli pozastavené niekoľko rokov a vláda nemala dostatočnú motiváciu k tomu, aby nejaké inštitucionálne zmeny spravila. Podľa nového systému by dala Komisie Taliansku na vyriešenie problému rok. Pokiaľ by svoju úlohu nesplnilo, dostalo by od Komisie na výber: buď o prostriedky príde úplne alebo ich bude musieť realokovať inam. Niekenže by sme sa tak vyhli niektorým problémom v nových členských krajinách, ale tiež by sme pomohli rýchlejšie vyriešiť niektoré inštitucionálne problémy.

  • Veľká časť Vašej správy je venovaná viacúrovňovému vládnutiu a takzvanej politike vychádzajúcej z daného miesta (place based policy). Myslíte si, že je možné tieto koncepty uplatniť vo všetkých členských krajinách? Pokiaľ by sa do prípravy a realizácie regionálnej politiky mali viac zapojiť aj nižšie úrovnej štátnej správy, systém verejnej správy by musel vo viacerých krajinách prejsť zmenami….

Takéto zmeny sú v Európe potrebné na mnohých miestach a týka sa to aj niektorých regiónov v starých členských štátoch, napríklad na juhu Talianska. V mnohých prípadoch je dôvodom neúspechu práve neschopnosť zlepšiť verejnú správu.

Podľa môjho názoru by riešením bolo, keby sa „deficit“ schopností stal súčasťou celoeurópskej verejnej diskusie- v Rade, Európskom parlamente aj v tlači. O tom, že niektoré samosprávy, regióny alebo združenia miest hrajú podľa nových pravidiel, zatiaľ čo iné to nerobia, by sa malo vedieť a malo by sa o tom tiež diskutovať. Je to súčasťou širšieho konceptu, ktorému hovorím „územná konkurencia“. Pokiaľ bude existovať územná konkurencia, budú sa občania môcť predstaviteľov svojich samospráv pýtať: Prečo ste nesplnili to, čo ste sľúbili a o dvadsať kilometrov ďalej to splnili?

Kohézna politika poskytuje všeobecný rámec, vďaka ktorému môžeme v určitom zmysle hovoriť „jedným jazykom“. Napriek tomu sme ešte tento rámec dostatočne nevyužili. Informácie o výsledkoch sa zatiaľ stále nestali súčasťou verejnej diskusie a politici, ktorí takúto komplexnú politiku realizujú, za to nezískavajú adekvátnu odmenu.

Piata kohézna správa vyzýva k väčšiemu zapojeniu regionálnych a miestnych hráčov do prípravy budúcej politiky súdržnosti. Akým spôsobom ich ale k tomu prinútiť?

Predovšetkým je potrebné vytvoriť silné partnerstvá, ktoré budú prinášať výsledky. Nesmie to však byť len prázdne heslo. Malo by to byť založené na vytváraní politického priestoru na všetkých úrovniach vládnutia- národnej, regionálnej aj miestnej; na vytváraní priestori, v ktorom sociálni partneri aj zástupcovia občianskej spoločnosti môžu byjadriť svoju podporu i nesúhlas, v ktorom môžu získať informácie o dosiahnutých výsledkoch a v ktorom môžu navrhovať alternatívne riešenia. Ak sa má tento priestor naplniť a ak má byť diskusia k niečomu dobrá, musíme (ako som už hovoril aj na začiatku) vytvoriť úplne nový meter. Každý projekt musí mať stanovené ciele vychádzajúce z jasných indikátorov, ktoré budú odrážať konkrétne aspekty kvality života občanov.

Môžeme ale od členských štátov očakávať, že takýto priestor na diskusiu sami vytvoria? V niektorých krajinách je cítiť tendenciu k centralizácii. V iných sa kohézna politika silne byrokratizovala a stala sa nástrojom v rukách hŕstky expertov. Myslím si preto, že je na čase, aby do hry z vonku vstúpila Európska komisia a trochu rozvírila stojaté vody. Z toho dôvodu ma potešilo, keď som v materiáli Komisie objavil návrh, podľa ktorého by v rozpočte mali byť prostriedky na „inovatívne aktivity“ zo strany Bruselu. Nemyslím si, že takéto aktivity zmenia svet. Môžu ale členské štáty motivovať k lepším výkonom. Pomocou experimentov môžete krajinám, kde sa regionálni a miestni aktéri do prípravy politiky aktívne zapájajú, ukázať, ako na to. A môžete vďaka nim tiež prísť na to, či bol problém v nedostatku vôle skôr na centrálnej alebo na regionálnej úrovni. Komisia v minulosti takto experimentovala s iniciatívami ako boli URBAN alebo LEADER, a s niečím podobným môže prísť opäť.

  • Tvrdíte, že by sa aktéri z regionálnej a miestnej úrovne mali do prípravy politiky zapojiť, pretože na rozdiel od vrcholových politikov lepšie poznajú miestne pomery. Mali by byť podľa toho uspôsobené aj operačné programy? Dávajú z tohto pohľadu väčší zmysel regionálne operačné programy alebo sektorové programy?

Na centrálne riadenom programe teoreticky nič zlého nie je. Platí to však za predpokladu, že k jeho príprave a realizácii nedochádza izolovane od iných ministerstiev a regiónov. Príklad takejto regionálnej politiky nájdete napríklad vo Fínsku, ktoré podporuje ako horizontálnu spoluprácu (medzi jednotlivými sektormi), tak aj vertikálnu (medzi rôznymi úrovňami samosprávy).

Ale ani vytvorenie regionálnych programov tento problém automaticky nerieši. Pokiaľ regionálne samosprávy zveria prípravu svojich programov svojim sektorovým expertom a neoslovia napríklad mestá a obce, môže byť aj regionálny program silne centralistický. Sektorové dilema je teda potrebné riešiť aj na úrovni regiónov.

REKLAMA

REKLAMA