Triedený zber odpadu bol ohrozený, novela zákona ide správnym smerom

Štát musí zabrániť tomu, aby niektoré organizácie zodpovednosti výrobcov jazdili v systéme načierno.

JUDr. Radovan Pala, LL.M., PhD., je zakladajúcim partnerom advokátskej kancelárie Taylor Wessing. JUDr. Ján Lazur, LL.M. (Cantab), je partnerom v Taylor Wessing.

Prijatiu nového zákona o odpadoch (zákon č. 79/2015 Z.z. o odpadoch) v roku 2015 predchádzala rozsiahla odborná i legislatívna diskusia okrem iného o tom, ako sa má zmeniť systém nakladania s odpadmi z obalov a neobalových výrobkov.

Návrh nového zákona doslova „zatriasol“ zabehaným, ale veľmi neuspokojivým stavom v odpadovom hospodárstve. Predovšetkým zaviedol nový právny inštitút rozšírenej zodpovednosti výrobcov, vzťahujúci sa na vyhradené výrobky, medzi inými aj na obaly a neobalové výrobky. Pôvodné oprávnené a kolektívne organizácie boli v rámci koncepcie nového systému nahradené organizáciami zodpovednosti výrobcov (OZV).

Prijímanie nového zákona o odpadoch je dôležité vnímať v dvoch základných časových rovinách, a to ako: (i.) obdobie pred prijatím a nadobudnutím platnosti zákona a (ii.) obdobie po tom, čo bol zákon schválený a stal sa záväznou právnou normou pre všetkých jeho adresátov. Počas procesu prijímania nového zákona o odpadoch sme na rôznych odborných fórach aj v rámci vnútrokomunitárneho pripomienkového konania principiálne kritizovali niektoré z ustanovení tohto návrhu.

Novela zákona o odpadoch: Z blata do kaluže

Upozorňovali sme, že systém – tak ako bol navrhnutý – bude viesť k deformáciám a bude mimoriadne náročný z hľadiska administratívy. V roku 2015 sme prijali aj právne zastupovanie skupiny 36 poslancov Národnej rady Slovenskej republiky v konaní pred Ústavným súdom Slovenskej republiky, ktoré sa týkalo namietaného súladu niektorých ustanovení nového zákona o odpadoch s Ústavou a právom Európskej únie.

Problematická exkluzivita vo vzťahu k obciam

Aj napriek tomu, že prijaté znenie návrhu zákona o odpadoch akceptovalo niektoré zo zásadných pripomienok, ktoré boli v odbornej verejnosti prezentované (napr. požiadavku rovnakej „štartovacej“ čiary pre novovznikajúce OZV), bol zachovaný problematický princíp „jedna obec = jedna zmluva“, ktorý zavedením exkluzivity vo vzťahu k obciam limituje súťažné prostredie.

Uvedený princíp je možné stručne zhrnúť nasledovne: (i.) OZV vykonávajú činnosti výlučne na základe zmlúv o nakladaní s odpadmi z obalov a s neobalovými odpadmi uzavretých s obcami, (ii.) každá obec môže uzavrieť zmluvu iba s jednou OZV, (iii.) súhrnný zberový podiel výrobcov obalov (a výrobcov neobalových výrobkov triedene vyzbieraných z komunálnych odpadov) zastúpených príslušnou OZV musí zodpovedať objemu zberu, ktorý je pokrytý zmluvami s obcami, ktoré uzavrela táto organizácia.

Inými slovami, pre fungovanie OZV v oblasti obalov a neobalových výrobkov sa zaviedla rovnica, ktorej obe strany (výrobcovia na strane jednej a obce na strane druhej) majú byť v rovnováhe: objem odpadu, ktorým sa výrobcovia zastúpení jednou OZV podieľajú na celkovom zbere sa musí rovnať objemu odpadu, ktorý sa zbiera v obciach, ktoré má táto OZV (exkluzívne) zazmluvnené.

Čierna jazda je netolerovateľná

OZV majú zabezpečiť, aby sa obe strany rovnali, ale stav nerovnováhy má zásadne rozdielne následky podľa toho, o aký prípad nepomeru ide.

Nerovnováha spočívajúca vo vyššom počte obcí ako OZV potrebuje pre pokrytie zberového podielu svojich výrobcov nie je porušením zákona a fakticky znamená nutnosť vyšších platieb pre výrobcov danej OZV alebo „prepustenie“ presahujúcich vyzbieraných objemov iným OZV (podľa novely už celkom správne a logicky povinne).

Na druhej strane nerovnováha spočívajúca v príliš nízkom počte zazmluvnených obcí, a teda situácia, keď objem odpadu, ktorého zber zabezpečuje OZV, je nižší ako objem odpadu (zberový podiel) výrobcov zastúpených OZV, je pre systém doslova smrteľná. Ako závažné porušenie zákona by nemala byť takáto situácia regulátorom tolerovaná.

Ak totiž niektorá OZV dokáže v systéme „prežiť“, aj keď v obciach zabezpečuje výrazne nižší objem zberu ako je objem, ktorý pripadá na ňou zastúpených výrobcov, je logické, že od výrobcov môže požadovať výrazne nižšie platby, a v systéme chýbajú ich peniaze. Ide o klasický prípad „jazdy načierno“ („free-riding“), ktorý popiera samotnú podstatu rozšírenej zodpovednosti výrobcov. Na konci dňa ho pocítia práve obce, ktoré nebudú mať pokryté financovanie triedeného zberu.

Systém založený na krehkej dôvere

Je zrejmé, že udržanie rovnováhy v situácii, keď nielen každý výrobca, ale aj každá obec môže mať zmluvu len s jednou OZV, nie je triviálnou záležitosťou.

Celé koncepčné nastavenie nového systému bolo teda vybudované na krehkom predpoklade, že OZV, ktorým budú udelené autorizácie, budú zodpovedne a dôsledne dodržiavať kľúčové povinnosti vyplývajúce z nového zákona o odpadoch, a to najmä, že budú dôsledne dbať na to, aby súhrnný zberový podiel výrobcov zastúpených príslušnou OZV zodpovedal objemu zberu vyhradeného prúdu odpadu z obcí, ktoré majú zmluvu s danou OZV.

Za predpokladu dodržiavania tohto princípu by si OZV v zákonných medziach korigovali zmluvné vzťahy s výrobcami a obcami tak, aby zákonnom predpokladanú vyváženosť udržiavali.

Žiaľ, v zásade hneď po spustení nového systému rozšírenej zodpovednosti výrobcov (od 1. júla 2016) bolo možné badať, že viaceré OZV nepristúpili k časovo a organizačne náročnému procesu komunikácie a uzatvárania zmlúv s obcami. Začali naopak masívnym spôsobom zazmluvňovať výrobcov, a to aj v situácii, keď im muselo byť zrejmé, že nemajú zazmluvnený dostatočný počet obcí.

Niektoré OZV ohrozili celý systém

V tejto súvislosti je potrebné zdôrazniť, že OZV majú zákonnú povinnosť zabezpečiť financovanie a prevádzkovanie funkčného systému združeného nakladania s vyhradeným prúdom odpadu v obciach, s ktorými majú uzatvorené zmluvy. Malý počet zazmluvnených obcí viedol k tomu, že niektoré OZV si budovali prebytok výrobcov práve tým, že cenové podmienky, ktoré výrobcom ponúkali, boli neprimerané nízke, a to najmä pri zohľadnení zákonných požiadaviek a cieľov ukladaných výrobcom a OZV.

Uvedená skutočnosť sa značne negatívne prejavila na celkových cenových očakávaniach výrobcov a kriticky skreslila situáciu týkajúcu sa reálneho financovania nákladov spojených so zberom a spracovaním odpadov z obalov.

Nerešpektovanie zákonných povinností a základných princípov nového zákona o odpadoch zo strany niektorých OZV zásadným spôsobom ohrozilo fungovanie a financovanie novozavedeného systému.

Ak niektoré OZV dnes prehliadajú alebo zľahčujú spôsob, akým (bez ohľadu na motiváciu) od počiatku nezohľadnili svoje zákonné povinnosti a nezazmluvnili dostatok obcí a naopak zazmluvňovali nepomerne vyššie množstvo výrobcov, prezentovanú argumentáciu údajným monopolným postavením dvoch OZV, či zneužívaním dominantného postavenia je len veľmi ťažko možné akceptovať. Okrem iného zdôrazňujeme, že po nadobudnutí platnosti nového zákona o odpadoch uzatvárali všetky obce nové zmluvy a každý záujemca o udelenie autorizácie pre činnosť OZV mal identickú pozíciu z pohľadu toho, ktoré obce osloví.

Pripravovaná novela zákona o odpadoch podporuje monopolizáciu na trhu

To, s kým konkrétna obec nakoniec zmluvu uzatvorila, bolo na rozhodnutí obce ako samostatnej zmluvnej strany, resp. v prípade malého počtu obcí sa využil zákonný mechanizmus zlosovania, ktorým sa určil zmluvný partner obce spomedzi OZV pre vyhradený prúd odpadu.

Chýbajú brzdy a protiváhy

Systém rozšírenej zodpovednosti výrobcov je možné udržať a postupne zlepšovať len za predpokladu, že Ministerstvo životného prostredia SR a Slovenská inšpekcia životného prostredia budú dôsledne a konzekventne kontrolovať dodržiavanie zákonných povinností, tak zo strany všetkých (!) OZV, ako aj ostatných subjektov, ktorým zákon o odpadoch ukladá povinnosti.

Keďže výrobcovia v konečnom dôsledku nesú zodpovednosť v prípade, ak OZV, ktorá ich zastupuje, porušila povinnosti, je dôležité, aby štátne orgány včas a oficiálne informovali trh o svojich zisteniach, postupoch a konaniach smerujúcich k vyvodeniu zodpovednosti. Tak môžu včas upozorniť na výskyt problémov, čo umožní výrobcom prijímať informované rozhodnutia pri výbere OZV.

Uvedené konštatovanie je o to dôležitejšie, že aktuálny systém nemá prirodzené „brzdy a protiváhy“, ktoré by bez efektívneho zásahu kontrolných a sankčných mechanizmov preventívne pôsobili proti porušovaniu zákona o odpadoch. Je potrebné sa zamerať aj na potenciálne „diery“, ktorých využívanie môže rovnováhu systému destabilizovať, lebo skresľujú zberové podiely výrobcov (napr. trvanie na dôkladnom preukázaní skutkového stavu v prípade, ak niektorý výrobca, resp. OZV tvrdí, že sa určitý odpad z obalov nestal súčasťou komunálneho odpadu, a že má ísť o tzv. priemyselný odpad).

Novela zákona – šanca na posun

Čo sa týka schváleného znenia novely zákona o odpadoch z októbra 2017 (ktorá v čase písania tohto príspevku ešte nebola podpísaná zo strany prezidenta Slovenskej republiky), vnímame pozitívne, že zákonodarca si dal za cieľ komplexnejšie reagovať aj na viaceré aplikačné problémy týkajúce sa systému rozšírenej zodpovednosti výrobcov.

Oceňujeme, že zákonodarca zohľadnil kritickú diskusiu, ktorá sa týkala nedostatočnej kontroly plnenia povinností podľa zákona o odpadoch. Problematiku celkového zlepšenia a posilnenia kontrolných mechanizmov rieši novela vo viacerých úrovniach, a to:

  1. zo strany výrobcov vyhradených výrobkov voči OZV, s ktorou majú uzatvorené zmluvy (kontrola efektivity vynaložených prostriedkov);
  2. zo strany OZV voči obciam (OZV bude oprávnená vykonávať kontrolu overenia funkčnosti a nákladovosti triedeného zberu v každej obci, s ktorou má uzatvorenú zmluvu);
  3. zo strany orgánovej verejnej správy (ministerstvo, inšpekcia) voči OZV (možnosť vyžadovať údaje preukazujú spôsob plnenia povinností OZV aj bez podmienky začatia konania o zrušení autorizácie; posilnenie možnosti výkonu štátneho dozoru a kontroly).

Špecifický charakter nastavenia systému rozšírenej zodpovednosti výrobcov nevyhnutne vyžaduje aktívny monitoring plnenia zákonných povinností na všetkých úrovniach subjektov pôsobiacich v tomto segmente.

Ak sa naštartujú kontrolné procesy tak, že jednotliví aktéri budú vnímať reálnu hrozbu oficiálneho upozorňovania na nekalé praktiky a následného uloženia adekvátnych sankcií, je možné očakávať podstatne výraznejší posun k zlepšeniu fungovania a financovania celého systému.

Kontroly a sankcie sú nevyhnutné

Vo vzťahu k ostatným zmenám, ktoré novela zákona o odpadoch prináša, z hľadiska nastavenia systému je dôležité upozorniť, že zákonodarca zavádza povinnosť OZV ponúkať tzv. presahujúce množstvá vzťahujúce sa k súhrnnému zberovému podielu zastúpených výrobcov (zjednodušene keď má OZV väčší objem na strane obcí ako na strane výrobcov) v prospech ostatných členov Koordinačného centra pre prúd odpadov z obalov a odpadov z neobalových výrobkov, pričom títo členovia sú povinní ponúknuté množstvá prijať pri dodržaní nediskriminačných podmienok.

Už v roku 2015 sme opakovane zdôrazňovali, že v kontexte nastavenia návrhu nového zákona o odpadoch je nevyhnutné, aby sa prerozdeľovanie presahujúcich množstiev realizovalo nie na základe dobrovoľnosti, ale aby išlo o jednoznačnú zákonnú povinnosť. Prostredníctvom zákonnej povinnosti prerozdeľovania presahujúcich množstiev je možné dosahovať nevyhnutné priebežné korigovanie systému.

Envirorezort chce skoncovať s vývozom poloprázdnych kontajnerov

Sme presvedčení o tom, že aj napriek niektorým pretrvávajúcim zákonným nedostatkom, je možné – najmä dôrazom na efektívne vynucovanie dodržiavanie povinností – docieliť systém fungujúcej rozšírenej zodpovednosti výrobcov, ktorý bude postupne smerovať k zvyšovaniu celkovej miery zhodnotenia a recyklácie odpadov z obalov.

V rámci tohto smerovania je však nevyhnutné, aby bolo plošne zabezpečené plnenie zákonných (ako aj zmluvných) povinností zo strany všetkých subjektov participujúcich v systéme rozšírenej zodpovednosti výrobcov. V tejto súvislosti je nevyhnutné, aby orgány štátneho dozoru (a po novom čiastočne aj zastúpení výrobcovia a OZV) aktívne kontrolovali dodržiavanie príslušných povinností a sankcionovali prípadné porušenia.

2 Comments

  • Dobrý deň, v texte máte chybne uvedené číslo zákona o odpadoch.
    73/2015 Z. z. je zákon, ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 99/1963 Zb. Občiansky súdny poriadok v znení neskorších predpisov a ktorým sa menia a dopĺňajú niektoré zákony.

Leave a Comment

REKLAMA

REKLAMA