Od kláštorov a nórskeho polárnika až po globálnu dohodu o utečencoch

Zuzana Števulová vysvetľuje históriu moderného utečeneckého práva. Popisuje tiež súčasný vývoj, ktorý by mohol viesť k novej globálnej dohode.

Text je druhým v poradí z originálnej série: Utečenci a migrácia: Dojmy a pojmy. Autorka je riaditeľka Ligy za ľudské práva.

 

Udeľovanie azylu a ochrana utečencov sú súčasťou európskej kresťanskej civilizácie od jej úplných začiatkov. V kresťanskej Európe to bol inštitút, ktorý dlho patril cirkvi a umožňoval jej ochrániť pred svetskou mocou či spravodlivosťou tých, čo sa uchýlili pod jej krídla, do chrámov či kláštorov. Až postupne sa menil význam azylu a jeho chápanie od ochrany ľudí, ktorí sa spreneverili zákonu, na svetský inštitút, ktorý slúži ochrane ľudí postihnutých závažnými udalosťami.

Nórsky polárnik

Do modernej podoby sa utečenecké právo rozvinulo až v dvadsiatom storočí, najmä pod vplyvom dvoch svetových vojen. Prvý raz museli štáty prevziať spoločnú zodpovednosť za ľudí na úteku v dôsledku ruskej revolúcie (1917) a po prvej svetovej vojne. Transporty tisícok utečencov z Ruska a Turecka a ich usídlenie v iných krajinách pomáhal organizovať nórsky polárnik Fridtjof Nansen, ktorý sa stal Vysokým Komisárom pre záležitosti utečencov pri Lige národov a za svoju činnosť dostal v r. 1922 Nobelovu cenu mieru.

Nansen presadil zásadnú inovatívnu vec – vydávanie tzv. Nansenovho pasu, prvého medzinárodne uznaného identifikačného dokumentu pre utečencov, ktorý im umožnil cestovať, usadiť sa v inom štáte a získať tam ochranu. Nansenov pas zachránil život napríklad ruskému maliarovi Marcovi Chagallovi, skladateľovi Igorovi Stravinskému, či primabaleríne Anne Pavlovej.[1]

Nórsky polárnik Fridtjof Nansen

Nórsky polárnik Fridtjof Nansen

 

Liga národov

V tom čase Liga národov (predchodkyňa OSN) prijala prvé právne dokumenty, ktoré určovali, kto je to utečenec. Týkali sa ruských a arménskych utečencov. Títo utečenci boli definovaní podľa príslušnosti k určitej „kategórii“ osôb a podľa udalostí, ktoré spôsobili ich exodus.[2]

Pragmatizmus vs humanitárne dôvody

Už vtedy však bolo uznávanie utečencov a ich prijímanie predmetom mnohých sporov a štáty boli často vedené skôr politikou a pragmatizmom, ako vysokými humanitnými princípmi. Tak napríklad, hoci v roku 1926 identifikoval Vysoký Komisár až 150.000 ľudí, ktorí boli v postavení utečenca, ochrana prostredníctvom mandátu Ligy národov bola poskytnutá len malej časti z nich a napríklad tam nepatrili talianski utečenci pre obavu, že si Liga národov pohnevá Mussoliniho. V tridsiatych rokoch zas veľké spory vyvolávala otázka utečencov, ktorí utekali z hitlerovského Nemecka. [3]

To samozrejme často viedlo až k tragickým udalostiam. Nedá nepripomenúť osud lode SS St. Louis, ktorá mala na palube 900 židovských utečencov, ktorí v r. 1939 dúfali utiecť na Kubu a do USA, ale boli odmietnutí a museli sa vrátiť späť do Európy. Viac ako 250 z nich neskôr zabili v koncentračných táboroch.[4]

Rodina nastupuje v Hamburgu na palubu lode MS St. Louis. Foto: Wikipedia

Rodina nastupuje v Hamburgu na palubu lode MS St. Louis.

 

Príprava celosvetovej zmluvy

Kým pred druhou svetovou vojnou medzinárodné dokumenty na ochranu utečencov reagovali na konkrétnu situáciu alebo konkrétnu skupinu ľudí, po skončení vojny bola situácia iná. Európa sa pomaly spamätávala z devastácie, spolu s tým sa však na jej území nachádzali milióny ľudí, ktorí nemali kam ísť, pretože ich vojna vysídlila z domovov, prišli o všetko a ich pôvodné štáty medzitým zanikli. Preto museli byť prijaté nové dohody, ktoré by nejakým spôsobom vyriešili ich postavenie, ako aj postavenie ďalších ľudí, ktorí by sa do rovnakej situácie mohli dostať. V roku 1946 bola založená špecializovaná organizácia OSN – Medzinárodná organizácia pre utečencov[5], ako dočasná inštitúcia, ktorej úlohou bolo postarať sa o utečencov z druhej svetovej vojny v Európe a Ázii. Medzitým sa pripravovala nová celosvetová zmluva s cieľom nanovo upraviť postavenie utečencov.

Kto je utečenec?

Počas prác na novej medzinárodnej dohode sa začal meniť aj pohľad na to, akým spôsobom má byť upravené, kto je vlastne utečencom a voči komu majú krajiny povinnosti. Kým predchádzajúce dokumenty boli pomerne otvorené a reagovali na konkrétne situácie a skupiny ľudí, teraz štáty začali požadovať jednoznačnejšie a pevnejšie pravidlá pre to, kto má byť uznaný za utečenca. Najmä USA ale aj ďalšie krajiny preferovali užšiu definíciu utečenca a tiež to, aby bol dôraz kladený predovšetkým na právnu ochranu a až potom na integráciu v krajine azylu, namiesto predchádzajúceho prístupu, ktorý bol zameraný najmä na konkrétnu pomoc a asistenciu. Cieľom bolo dosiahnuť, aby sa utečenci nestávali bremenom pre medzinárodnú komunitu. V tom čase sa tiež ustálilo, že ľudia, ktorí čelia vysídleniu v rámci hraníc konkrétneho štátu nie sú predmetom záujmu medzinárodnej komunity, pretože ide o problém, ktorý si každý štát musí vyriešiť vnútorne. Preto mal byť za utečenca považovaný už len človek, ktorý opustí hranice svojej krajiny.[6]

Dôležité bolo aj prijatie Všeobecnej deklarácie ľudských práv v r. 1948, ktorá v čl. 14 upravuje právo každej osoby vyhľadať a požívať v iných krajinách azyl pred prenasledovaním. V súčasnosti je tak právo na azyl jednoznačne upravené v medzinárodných zmluvách, predpisoch jednotlivých štátov ako aj v Štatúte UNHCR.

Mandatárni utečenci na Slovensku

Keďže Medzinárodná organizácia pre utečencov bola ustanovená len ako dočasná organizácia pre záležitosti utečencov po druhej svetovej vojne, od 1.1. 1951 ju nahradila špecializovaná organizácia OSN – Úrad Vysokého Komisára OSN pre utečencov (UNHCR), ktorá pôsobí do dnešného dňa. Právomoc UNHCR je upravená v jeho Štatúte[7], ktorý je dôležitým právnym dokumentom pre ochranu utečencov. Ide totiž o to, že tento dokument upravuje právomoc a rozsah pôsobnosti UNHCR a tiež to, že UNHCR samotné má právo uznať za utečenca osobu, ktorá spadá pod jeho mandát, a to aj v prípade, že konkrétny štát takúto osobu za utečenca neuzná. V takom prípade sú štáty povinné uznať ochranu týchto ľudí z moci, ktorú vložili do rúk UNHCR. Takýchto utečencov nazývame „mandatárni utečenci“.

Mandatárnych utečencov sme mali v nedávnej minulosti aj na Slovensku. Išlo o niekoľko desiatok arménskych utečencov (počas vojny v Náhornom Karabachu) v 90tych rokoch, ktorých UNHCR pôsobiace v tom čase na Slovensku uznalo za utečencov v rámci svojho mandátu samo. Následne musela Slovenská republika vyriešiť postavenie týchto ľudí a postupne im udelila povolenie na pobyt a viacerí z nich sa neskôr stali občanmi krajiny. Samozrejme, priznanie postavenia mandatárneho utečenca UNHCR je veľmi delikátna záležitosť, pretože často môže ísť proti vôli konkrétneho štátu. Najčastejšie sa preto používa v prípade, ak konkrétna krajina, kde UNHCR pôsobí, nemá vlastné azylové konanie, alebo vo veľmi vážnych prípadoch. Nadmerné používanie tejto právomoci by totiž mohlo viesť k oslabeniu postavenia samotnej organizácie a OSN.

Ilustračný obrázok. Foto: Steve Staedler /US DoD Public Domain

Ilustračný obrázok. Foto: Steve Staedler /US DoD Public Domain

 

Dohovor sa nerodil ľahko

Proces prijímania novej záväznej právnej úpravy pre utečencov vyvrcholil v júli 1951 na Konferencii splnomocnených zástupcov Spojených národov, kde bol 28. júla podpísaný Dohovor OSN o právnom postavení utečenca. Dohovor upravuje kto je, kto nie a kto prestáva byť utečencom, ustanovenia o právach a povinnostiach utečencov a ustanovenia diplomatického a administratívneho charakteru, ktoré uvádzajú Dohovor do praxe.

Dohovor pôvodne obsahoval časové a geografické obmedzenie. Štáty, ktoré Dohovor prijímali ho chceli vztiahnuť na situácie, ktoré v tom čase poznali (nechceli prijať príliš širokú a otvorenú definíciu, ktorá by ich záväzky rozširovala) a preto sa Dohovor vzťahuje na udalosti (spôsobujúce že niekto sa stane utečencom), ktoré „nastali pred 1. januárom 1951“. Pri ratifikácii Dohovoru si štáty mohli zvoliť, či toto časové obmedzenie ďalej uplatnia na udalosti „pred 1. januárom 1951 v Európe“ alebo „pred 1.januárom 1951 v Európe a inde“.

Humanitárny azyl

Avšak, záverečný Akt Konferencie, na ktorej bol Dohovor prijatý, obsahuje aj odporúčanie pre štáty k tomu, aby Dohovor uplatňovali aj na ľudí, ktorí nespĺňajú striktnú definíciu utečenca, ale nachádzajú sa v situácii pripomínajúcej utečenectvo. Tento princíp je vyjadrený aj v legislatíve mnohých štátov, vrátane Slovenska, ktoré okrem utečencov podľa Dohovoru udeľujú azyl napríklad aj z rôznych humanitárnych dôvodov. Z medzinárodného pohľadu je možnosť rozšírenia uplatňovania azylu aj na iné kategórie osôb upravená v Deklarácii o územnom azyle[8] , ktorá vychádza z čl. 14 Všeobecnej deklarácie ľudských práv a umožňuje štátom aby v rámci svojej suverenity udelili azyl ľuďom, ktorých uznajú za hodných tejto ochrany s výnimkou tých, o ktorých je možné dôvodne sa domnievať, že spáchali zločiny proti mieru, vojnové zločiny alebo zločiny proti ľudskosti.

Problém geografického obmedzenia

V čase, keď bolo vytvorené UNHCR a prijatý Dohovor, štáty predpokladali, že sa problém utečencov časom podarí vyriešiť. No nestalo sa tak, naopak pribúdali situácie, v ktorých sa ľudia stávali utečencami. Pôvodné znenie Dohovoru s jeho geografickou a časovou limitáciou už nezodpovedalo novým podmienkam a preto bol v r. 1967 prijatý tzv. Newyorský Protokol, ktorý tieto obmedzenia odstránil. Štáty, ktoré k nemu pristúpili (vrátane krajín EÚ), tak v súčasnosti používajú definíciu utečenca, ktorá už geografické ani časové obmedzenie neobsahuje. Ale napríklad Turecko naďalej uplatňuje geografické obmedzenie a za utečencov podľa Dohovoru považuje len Európanov. Ostatným, vrátane Sýrčanov, ktorých Turecko prichýlilo, udeľuje status podľa osobitnej legislatívy. To bolo aj jedným z dôvodov, prečo mnohé organizácie zastupujúce žiadateľov o azyl argumentovali, že Turecko nemôže byť považované za bezpečnú tretiu krajinu v súlade s právom EÚ, keďže Neeurópanom neumožňuje získať ochranu podľa Dohovoru.

Čo nás čaká v budúcnosti?

Dohovor za 66 rokov svojej existencie podnietil vznik prepracovanej a pomerne komplikovanej úpravy uznávania a ochrany utečencov. UNHCR v rámci svojho exkluzívneho mandátu vydáva usmernenia a odporúčania k jeho aplikácii a štáty, ktoré ho uplatňujú, vykladajú jeho ustanovenia prostredníctvom domácich súdov. Pre nás má veľký význam výklad európskeho azylového práva Súdnym dvorom Európskej únie a sprostredkovane samozrejme aj výklad jednotlivých práv Európskym súdom pre ľudské práva v Štrasburgu, aj keď Európsky dohovor o ľudských právach právo na azyl neupravuje. Vývoj v tejto oblasti významne ovplyvnili aj súdy vo Veľkej Británii, USA, Kanade a v Austrálii a na Novom Zélande.

Avšak, za posledných 20 rokov sa počet vysídlených ľudí vo svete zvýšil dvojnásobne (v r. 1997 to bolo 33,9 mil. utečencov a v r. 2016 až  65,6 mil. ľudí, z ktorých mnohí sa môžu stať utečencami) a rozsah záväzkov štátov je predmetom mnohých sporov.

 

Summit OSN 2016, kde sa prijala Newyorská deklarácia. Foto: UN

Summit OSN 2016, kde sa prijala Newyorská deklarácia

 

Globálny kompakt

Preto v r. 2016 štáty na summite OSN v New Yorku prijali Deklaráciu[9], v ktorej sa zaviazali prijať nové svetové zmluvy upravujúce migráciu, utečenectvo a záväzky štátov. Výsledkom by mal byť Globálny kompakt o bezpečnej, regulovanej a zákonnej migrácii, ktorý by mal byť prijatý v r. 2018. Bude to prvá medzinárodná zmluva, ktorá upraví celosvetový režim pre migráciu. Druhou zmluvou, ktorá by mala byť prijatá, je Globálny kompakt o utečencoch, ktorý by mal nanovo upraviť, aké záväzky majú štáty voči utečencom a tiež voči sebe navzájom. Výsledkom tak môže byť dohoda, ktorá prinesie niečo ako globálne kvóty na prerozdeľovanie utečencov, alebo kombináciu iného mechanizmu vrátane finančných kompenzácií pre najviac zaťažené štáty.

Vyjednávanie o globálnej dohode o utečencoch však nikdy nebolo ľahké. Štáty prirodzene nechcú na seba brať príliš veľký záväzok, na druhej strane je súčasťou medzinárodného usporiadania záväzok vzájomnej pomoci, solidarity a spolupráce medzi štátmi, bez čoho by bolo fungovanie sveta ohrozené. V súčasnosti tu máme znova situáciu, kedy štáty v bezprostrednej blízkosti krajín, kde zúri vojna, vládne diktatúra, alebo nevládne nikto (tzv. zrútené štáty), sa celkom oprávnene pýtajú, prečo len ony majú znášať bremeno starostlivosti o tisíce až milióny ľudí, ktoré kvôli geografickej blízkosti prišli práve na ich územie. Drvivá väčšina týchto štátov je zároveň chudobná a je súčasťou tzv. globálneho Juhu.

Na strane druhej tu máme štáty tzv. globálneho Severu (vrátane nás), ktoré na svojom území hostia len zlomok utečencov a vysídlených ľudí[10], ktorých obyvateľstvo si už dávno odvyklo od pohľadu na vysídlených ľudí na úteku a ich príchod v r. 2015 spôsobil v Európe šok. Pri prijímaní Dohovoru to bol najmä dnešný globálny Sever, ktorý mal v čerstvej pamäti druhú svetovú vojnu a musel priamo riešiť jej následky. Výsledkom bola regulácia, ktorá ovplyvnila svet na takmer 70 rokov. Tentoraz je to globálny Juh, chudobnejšia časť sveta, ktorá každodenne znáša následky vojen. Otázka je, či jeho potreby budú schopné inšpirovať vznik nových globálnych dohôd, ktoré prinesú úľavu všetkým – najviac zaťaženým štátom a aj utečencom.

Za konzultáciu k prípadu arménskych mandátnych utečencov v SR by som chcela poďakovať riaditeľovi migračného úradu Ministerstva vnútra SR, p. Bernardovi Priecelovi. Názory vyjadrené v tomto článku sú moje vlastné.

 


 

[1] UNHCR: The Nansen Passport, http://stories.unhcr.org/nansen-passport-p34721.html

[2] Goodwin – Gill, Guy S., Refugee in International Law, Second edition, Claredon Press, Oxford 1996, ISBN 0-19-826019-9, s. 4

[3] Goodwin – Gill, Guy S., McAdam, Jane: Refugee in International Law, Third edition, Oxford University Press 2007, ISBN 978-0-19-920-763-3, s. 18

[4] BBC: The Jewish refugees the US turned away, publikované 10. mája 2017, dostupné na: http://www.bbc.com/news/av/magazine-39857056/the-jewish-refugees-the-us-turned-away

[5] International Refuge Organization, založená v r. 1946, fungovala do januára 1952

[6] Goodwin-Gill, Guy S., Refugee in International Law, Second edition, Claredon Press, Oxford 1996, ISBN 0-19-826019-9, s. 20

[7] Štatút UNHCR je priložený k Rezolúcii 428 (V), ktorú prijalo Valné zhromaždenie OSN 14.12.1950

[8] UN General Assembly, Declaration on Territorial Asylum, 14 December 1967, A/RES/2312(XXII), available at: http://www.refworld.org/docid/3b00f05a2c.html [accessed 31 October 2017]

[9] Viac o globálnych kompaktoch na webovej stránke OSN: http://refugeesmigrants.un.org/declaration

[10] UNHCR udáva, že z celosvetovej populácie vysídlených ľudí (66mil), len 17% sa nachádza v geografických hraniciach Európy, ale až 56% v Afrike a na Blízkom Východe. UNHCR: Figures at Glance, dostupné: http://www.unhcr.org/figures-at-a-glance.html , navštívené 31.10. 2017

E-learning o utečencoch na stránke Ligy za ľudské práva

 

REKLAMA

REKLAMA