Ak chce byť úspešnejšia, Únia musí prejsť reformou inštitúcií

POZNÁMKA: Všetky názory v tomto stĺpčeku sú názormi autora(ov), nie názormi EURACTIV.sk

Prezidentka Európskej centrálnej banky Christine Lagarde, šéfka Európskej komisie Ursula von der Leyen, predseda Európskej rady Charles Michel a šéf Európskeho parlamentu David Sassoli. [EPA-EFE/Julien Warnand]

Inštitucionálna reforma môže zefektívniť fungovanie Únie a priblížiť ju občanovi. Diskusie už prebiehajú dlhšie, no zatiaľ bez výsledkov. Ideologická polarizácia ale nemôže byť ich východiskom, píše slovenský diplomat Miroslav Ivan.

Miroslav Ivan pracuje na Odbore analýz a plánovania Ministerstva zahraničných vecí a európskych záležitostí Slovenskej republiky.

Otázka reformy EÚ sa dostala viac do pozornosti v máji 2021 zahájením Konferencie o budúcnosti Európy. Ešte predtým sa polemizovalo, aká má byť Konferencia ambiciózna a či sa má zaoberať aj inštitucionálnymi vzťahmi. Vychádzajúc z minulých skúseností zazneli oprávnene obavy zo sklamania, že diskusie môžu skončiť ako rozsiahle komunikačné cvičenie, ktoré neprinesie zásadné zmeny a len potvrdí neschopnosť riešiť citlivé veci.

Na druhej strane sa čoraz viac skloňuje koncept „strategickej autonómie“, ktorá by Únii priniesla väčšiu nezávislosť, odolnosť a sebestačnosť. Je zrejmé, že organizácia, ktorá chce byť strategicky autonómna, potrebuje účinné rozhodovacie procesy.

Pokusy o reformu volebného systému: Európsky parlament chce inštitucionálne zmeny

Európsky parlament sa snaží presadiť, aby sa na Konferencii o budúcnosti Európy diskutovalo predovšetkým o inštitucionálnych zmenách. Niektorí europoslanci požadujú, aby súčasťou zmien bola aj reforma volebného práva EÚ. Slovensko je v otázke inštitucionálnych zmien zdržanlivé. 

Aké sú možné východiská? V diskusiách sa aktuálne skloňuje koncept tzv. špitzenkandidátov, ktorý by mohol priniesť väčšiu transparentnosť a posilniť demokratickú legitimitu. Jeho politická priechodnosť je však otázna.

Ďalšími návrhmi sú posilnenie právomoci Európskeho parlamentu so zvýšením politickej zodpovednosti, väčšie zapojenie národných parlamentov, zmena rotujúceho predsedníctva, rozšírenie hlasovania kvalifikovanou väčšinou, zníženie počtu komisárov či zlúčenie postov predsedu Európskej komisie a predsedu Európskej rady.

Inštitucionálna reforma by mala pomôcť naplniť víziu priblíženia EÚ občanovi. To znamená priniesť zefektívnenie rozhodovacieho procesu, väčšiu flexibilitu, transparentnosť a politickú zodpovednosť inštitúcií a ich predstaviteľov. Nemala by však byť redukovaná na boj o moc vo vnútri tzv. bruselskej bubliny.

Cesta k demokratickej legitimite

Aby mohli demokratické inštitúcie účinne fungovať, potrebujú verejnú akceptáciu a podporu. Na úrovni štátov sa sformovali mechanizmy demokratickej kontroly, no v podmienkach EÚ sú procesy komplikovanejšie.

Súčasné inštitucionálne fungovanie EÚ odzrkadľuje právny stav, ktorý sa vyvíjal viac ako 60 rokov. Zdĺhavé ratifikačné procesy s neistým výsledkom nie sú pre členské štáty lákavé a sú silným demotivačným faktorom pri inštitucionálnej reforme. V roku 2005 narazil ambiciózny návrh Ústavnej zmluvy EÚ na odmietavé referendá v Holandsku a Francúzsku.

„Stará EÚ“ mala pred rokom 2004 15 členov. Dnes má EÚ 27 členov a kompetenčne zosilnela, reflektujúc globálne trendy hlbšej ekonomickej spolupráce. Proces rozširovania a posilňovania kompetencií však nesprevádzali potrebné inštitucionálne zmeny a oslabila sa demokratická legitimita inštitúcií EÚ a ich rozhodnutí. To, čo bolo koncipované pre krajiny západnej Európy, bolo prispôsobené pre takmer celý kontinent.

Klus: Ak chcú v Svidníku patriť do stredoázijskej únie, Európa o tom musí vedieť

Ak by Konferencia o budúcnosti Európy nemala viesť k hmatateľnej reforme, tak by sme ju nemuseli robiť vôbec. „Problém nie je zmluvy otvoriť, ale zase ich uzavrieť,“ hovorí štátny tajomník rezortu zahraničných vecí MARTIN KLUS.

Inštitucionálny trojuholník

Rozhodovací proces v EÚ je navyše aj komplikovaný a pomalý. Na úrovni štátu sa odohráva v tandeme parlament a vláda, a pri funkčnej parlamentnej väčšine vie byť rýchly a efektívny. Na úrovni EÚ sa tandem rozširuje na trio – Európska komisia, Európsky parlament a Rada – nehovoriac o tom, že Rada zastupuje 27 vlád. To je spolu takmer 30 silných aktérov a s každým novým členom sa situácia komplikuje.

Ak najlegitímnejším prvkom v demokratickom politickom systéme sú volení zástupcovia, na prvom mieste sú národné parlamenty a Európsky parlament. V moderných parlamentných demokraciách je parlament základným zákonodarným orgánom, ktorý zastupuje občanov a vykonáva dohľad nad exekutívou. Európsky parlament síce má zdieľanú zákonodarnú právomoc, nemá však legislatívnu iniciatívu, typickú pre národné parlamenty.

Politická dynamika v národných parlamentoch sa často pretavuje do pokusov odvolať premiéra, členov vlády, alebo predčasných volieb. Dobrým príkladom je obdobie hospodárskej krízy po roku 2008, keď v EÚ padlo v krátkom čase mnoho vlád a nasledovali predčasné voľby (aj na Slovensku). Poslanci Európskeho parlamentu, ktorí zostávajú vo funkcii päť rokov bez ohľadu na politický vývoj z tohto pohľadu pôsobia zvláštne. Namiesto dynamiky môžeme hovoriť o strnulosti, predovšetkým pri absencii legislatívnej iniciatívy.

Ako bude vyzerať výber spitzenkandidátov v eurovoľbách 2019? (INFOGRAFIKA)

Blíži sa termín volieb do Európskeho parlamentu, no ešte nie je jasné, akým spôsobom prebehne voľba predsedu Európskej komisie. Jednotlivé európske politické strany však už zakrátko budú voliť svojich volebných lídrov. 

Aj v Európskom parlamente prebieha stranícky boj, no jeho fragmentácia skrz politické frakcie a národné afiliácie ho robí navonok veľmi ťažko čitateľným. Legitimita Európskeho parlamentu je nespochybniteľná, no nezodpovedajú jej adekvátna legislatívna právomoc a mechanizmy politickej zodpovednosti.

V kontraste s Európskym parlamentom je Európska komisia dielom vlád členských štátov EÚ, a komisári sú verejnosťou vnímaní primárne ako národní zástupcovia, napriek tomu, že komisia by mala byť „nadnárodná“. Súčasný stav jedna krajina – jeden komisár je aj výsledkom obáv malých krajín, že Európska komisia bez ich zástupcu by mohla prehliadať ich záujmy.

K zníženiu počtu komisárov nedošlo napriek tomu, že to predpokladá Lisabonská zmluva. Formát Európskej rady, ako združenia predsedov vlád a hláv štátov EÚ, má vysokú demokratickú legitimitu a vykonáva funkciu politického lídra. Situácia sa však komplikuje pri schvaľovaní legislatívy na nižšej úrovni, kde sa dohadujú zástupcovia 27 členských štátov s Európskym parlamentom.

Čas na zmenu

Na ambícii zefektívniť rozhodovací proces a posilniť legitimitu inštitúcií panuje zhoda, otázkou je ako to dosiahnuť. Aj keď sa v tomto procese nedokážeme úplne oslobodiť od konceptov federalizácia a medzivládna spolupráca, ideologická polarizácia by nemala byť východiskom.

Koncept tzv. špitzenkandidátov by sa na základe výsledkov volieb do Európskeho parlamentu reflektoval v zložení Európskej komisie. Táto zmena by bola extrapoláciou národného modelu demokracie na európsku úroveň. S ňou sa spája potreba europeizácie politických strán a vytvorenie nadnárodných kandidátok do volieb do Európskeho parlamentu. Takáto zmena by priniesla transparentnosť a posilnenie demokratickej legitimity, no nateraz sa nezdá byť politicky prechodná. Európske politické strany sú združeniami poslancov z ideologicky podobných národných strán, avšak politická identita v EÚ zostáva stále národná.

Zefektívneniu legislatívneho procesu by mohlo pomôcť aj posilnenie rozhodovacej právomoci Európskeho parlamentu na úkor Rady. Opustenie dvojkomorového modelu v prospech výlučného schvaľovania legislatívy v Európskom parlamente je dnes ťažko predstaviteľné, aj keď by takáto zmena mohla priniesť pomerne jednoduché riešenie. Najmä malé členské státy EÚ, ktoré majú v Európskom parlamente zanedbateľný počet poslancov, by sa cítili ohrozené.

Kompenzáciou môže byť vytvorenie silnejšieho Európskeho parlamentu s väčšou politickou zodpovednosťou. Tú možno budovať aj pomocou výraznejšej úlohy národných parlamentov (ako druhá komora Európskeho parlamentu – Európsky senát), rovnakými pravidlami pre voľby do Európskeho parlamentu, vrátane mechanizmu vyhlásenia predčasných volieb.

Chceme záväzný proces špitzenkandidátov, odkázali skupiny von der Leyen

Lídri európskych politických rodín reagovali v pléne na vystúpenie a sľuby nádejnej šéfky Európskej komisie. Hlasovať o jej nominácii budú europoslanci ešte dnes o 18:30.

Riešenie, v ktorom by členské štáty neboli zastúpené vládami, ale národnými parlamentmi, môže priniesť väčšiu transparentnosť a priblíženie európskych tém občanom. Národné parlamenty majú v súčasnosti obmedzené možnosti ovplyvňovať smerovanie únie a jej legislatívu (konkrétne kontrolou subsidiarity cez tzv. žlté a oranžové karty), no ani tie nevyužívajú. To naznačuje, že formálne možnosti sú nepostačujúce a je potrebné zlepšiť reálne prepojenie poslancov v národných parlamentoch s dianím v EÚ. Napríklad aj tým, že nebudú posudzovať iba otázku subsidiarity, ale získajú možnosť ovplyvňovať alebo iniciovať európsku legislatívu. Keďže prevažná väčšina legislatívy platnej v členských krajinách EÚ má základ v nariadeniach a smerniciach EÚ, je na mieste, aby jej národné parlamenty venovali adekvátnu pozornosť.

Pri snahe vytvárať „politickejšiu“ Európsku komisiu narážame na problém, že nikdy nebude politickejšia než Európska rada. Nejednoznačnosť vzťahu týchto inštitúcií ilustruje aj post stáleho predsedu Európskej rady a  návrhy na zlúčenie tejto funkcie s funkciou predsedu Európskej komisie. Riešením otázky nedostatočnej demokratickej legitimity Európskej komisie by mohlo byť práve jej formálne podriadenie Európskej rade. Európska komisia by tak bola efektívnou štátnou správou, podobne ako ministerstvá na národnej úrovni a zároveň by stratila neexekutívne právomocí – legislatívnu iniciatívu. Táto radikálna zmena by bola kompenzovaná posilnením Európskeho parlamentu, ktorý by na oplátku získal legislatívnu iniciatívu (spolu s Radou). Kritika monopolu Európskej komisie v oblasti legislatívnej iniciatívy nie je ničím novým. Argumentami sú napríklad nízka homogenita inštitúcie a prointegračná predpojatosť.

Stanoviská v texte článku vyjadrujú názory autora a nie sú oficiálnymi stanoviskami MZVEZ SR.