Koordinuje fondy EÚ: O časti eurofondov by mohli rozhodovať priamo regióny

Generálna riaditeľka sekcie centrálny koordinačný orgán Denisa Žiláková. [Štefan Bako / EURACTIV Slovensko]

V rozhodovaní o eurofondoch potrebujeme väčšiu slobodu. Hospodárstvo krajiny sa nedá naplánovať na desať rokov dopredu. Slovensko má navyše stále iné problémy ako bohatšie členské krajiny ako Rakúsko a Nemecko, hovorí DENISA ŽILÁKOVÁ.

Denisa Žiláková pôsobí ako generálna riaditeľka sekcie Centrálny koordinačný orgán (CKO) Úrad podpredsedu vlády SR pre investície a informatizáciu. Sekcia koordinuje programovanie, implementáciu, monitorovanie a hodnotenie Európskych štrukturálnych a investičných fondov (EŠIF). Zabezpečtuje tiež prípravu Partnerskej dohody na obdobie 2021 až 2027, ktorá určuje stratégiu a priority využitia eurofondov.  

Keď Európska komisia minulý rok zverejnila návrh Kohéznej politiky po roku 2020, vrátane návrhov národných alokácii pre členské štáty, šéf Úradu podpredsedu vlády SR pre investície a informatizáciu (ÚPVII) Richard Raši ho označil za veľmi štedrý a za úspech pre Slovensko. Vláda ale v rámcovej pozícii do ďalších rokovaní o budúcom Viacročnom finančnom rámci škrty v eurofondoch pre Slovensko označila za neprimerane vysoké. Ako sa teda máme pozerať na návrh Komisie?

Podpredseda vlády vychádzal zo situácie, ktorú nazval, že je daňou za úspech. To je z môjho pohľadu realistický postoj, pretože Slovensko za tých viac ako desať rokov, odkedy môže čerpať eurofondy, nesmierne stúplo. Úroveň HDP na obyvateľa bol v roku 2003 na úrovni 55 percent priemeru EÚ, dnes je to 77 percent.

To je obrovský rozdiel. Je tiež rozdiel, či sa na návrh Komisie pozeráme v bežných alebo stálych cenách. My hovoríme, že treba rátať v bežných cenách, pretože sa tak zohľadňuje inflácia. Vtedy je pokles národnej obálky len 10 percent.

Samozrejme, východisková pozícia Slovenska je taká, že bojujeme za čo najvyššiu obálku, tak ako všetky ostatné krajiny V4, ktoré sú z hľadiska rastu ekonomiky veľmi podobné Slovensku.

Obálka sa nám teda nejaví extrémne neprimerane nízka, ale zároveň všetkými možnými prostriedkami a na všetkých úrovniach bojujeme za to, aby bola vyššia.

Čo znamená čo najvyššia národná obálka? Európsky parlament napríklad na nedávnej plenárnej schôdzi odhlasoval svoju rokovaciu pozíciu k politike súdržnosti, kde si určil konkrétne čísla, za ktoré bude lobovať v ďalších rokovaniach s členskými štátmi a Komisiou. Má aj Slovensko takúto konkrétnu predstavu?

Konkrétna predstava je veľmi jednoduchá – chceme mať taký istý objem finančných prostriedkov ako sme dostali pre toto obdobie. Čiže si vieme predstaviť obálku na úrovni 14,8 miliardy eur v bežných cenách. To je suma, ktorú si predstavujeme ako ideálnu. Či sa k nej dopracujeme, ešte nevieme, nakoľko rokovania prebiehajú.

Europoslanci k eurofondom po roku 2020: Na solidarite šetriť nemôžeme

Európsky parlament v rokovaniach s Komisiou a členskými štátmi odmietne navrhované podmieňovanie čerpania eurofondov dodržiavaním rozpočtových pravidiel EÚ. 

Je niečo čo Vás na návrhu Európskej komisie vyložene prekvapilo?

Najviac nás prekvapil postoj Komisie ohľadom dĺžky čerpania, ktorá je dnes daná pravidlom n+3 (podľa tohto pravidla musia peniaze pridelené pre určitý rok členské krajiny dočerpať najneskôr do troch rokov, – pozn.red.) Tá mantra, že rýchlosť čerpania je to najdôležitejšie, je podľa nás veľmi jednorozmerná. My presadzujeme názor, že dôležitejšie ako čerpať rýchlo, je čerpať kvalitne. Keď sa projekty pripravujú pod časovým tlakom, tak sú nekvalitné a objavujú sa v nich rôzne deviácie.

Komisiou navrhované pravidlo n+2 je pre nás absolútne neprijateľné. Predstavme si klasický infraštruktúrny projekt, pri ktorom musíte pripraviť projektovú dokumentáciu, vybrať hodnotiteľov, musí prebehnúť súťaž, musíte zazmluvniť projekt a veľmi transparentným spôsobom ho obstarať. To je na Slovensku veľmi dlhý a náročný proces. Projekt potom musíte implementovať – napríklad rekonštrukcia materskej školy si pochopiteľne ešte vyžaduje výstavbu. A toto všetko musíte stihnúť v kratšom časovom horizonte. To u nás vyvoláva otázniky a budeme preto proti tomu bojovať.

Nakoľko je ten proces taký náročný kvôli pravidlám na úrovni Únie a nakoľko ho komplikujú pravidlá, ktoré sme si na Slovensku nastavili sami?

My si pravidlá nastavujeme v zmysle európskej legislatívy, čiže nemôžem povedať, že by sme ich mali nejak extrémne zložitejšie. Je pravda, že si niečo komplikujeme sami. Ale zložité a náročné na byrokraciu sú aj pravidlá, ktoré nám vyplývajú z európskych nariadení.

Súčasné programové obdobie sme mohli začať, až keď boli všetky operačné programy pripravené na čerpanie. Orgánu auditu museli dokázať, že majú dostatočný počet kvalifikovaných ľudí. Potom sme museli mať splnené ex ante kondicionality, čo ale ja považujem za dobrý nástroj. Ex ante kondicionalita je podmienka úspešného čerpania. Čiže musíte mať nastavenú legislatívu tak dobre, aby projekty potom presvedčili EÚ, že sa nejaká reforma na Slovensku deje. Hovoríme o reforme verejnej správy, verejnom obstarávaní. Splnenie týchto podmienok a dezignácia spôsobili posun v čerpaní a jeho spomalenie.

A ako na čerpanie vplýva to, ako má nastavené pravidlá Slovensko?

Tu sú problémy dlhodobo známe. Bola to hlavne slabá pripravenosť. Prijímateľ čaká veľmi dlho, kým dostane právnu istotu na to, aby mohol obstarávať. Keď starosta nemá v rukách zmluvu o nenávratnom finančnom príspevku (NFP), nebude obstarávať, pretože je to pre neho riziko. Môže sa mu stať, že jeho projekt nebude vybratý a nebude ho mať z čoho zaplatiť.

Verejné obstarávanie navyše u nás trvá veľmi dlho. Jednak to spočíva v tom, že prijímatelia – ktorými sú väčšinou starostovia –  majú problémy s obstarávaním. Ich obstarávania sú buď silno námietkované alebo sú neuskutočniteľné. V budúcom období by sa pomoc obciam a mestám mala posilniť. S obstarávaniami by im pomáhal štát alebo nejaké profesionálne združenie spojené s Úradom pre verejne obstarávanie.

Súčasťou legislatívneho balíčku Komisie je aj zhruba 80 konkrétnych návrhov na zjednodušenie pravidiel čerpania EŠIF. Medzi hlavné priority vlády do ďalších rokovaní o Viacročnom finančnom rámci patrí „výrazné zjednodušenie“ pravidiel pre eurofondové projekty. Znamená to, že návrh Komisie považujeme za nedostatočný?

To si nemyslíme, ale vieme si predstaviť jeho zlepšenia. Spolu s ostatnými krajinami V4, Bulharskom a Rumunskom sme predstavili spoločné návrhy na zlepšenie súčasnej legislatívy. Navrhujeme napríklad jednoduchšie revízie operačných programov. Ak dnes chceme zrevidovať operačný program, trvá to rok.  Musíme to dôkladne vyargumentovať a zároveň nesmieme prekročiť tematickú koncentráciu.

Európska komisia navrhla, aby v polovici programového obdobia bolo možné vypracovať priebežnú správu o vykonávaní operačného programu a vtedy by mohlo dôjsť k jeho radikálnej revízii, čo dnes nie je možné.

Vláda o eurofondoch po roku 2020: Škrty sú neprimerane vysoké, chceme ich zmierniť

V nadchádzajúcich rokovaniach o dlhodobom rozpočte EÚ po roku 2020 chce slovenská vláda zabojovať za viac peňazí z politiky súdržnosti a väčšiu slobodu v rozhodovaní o využití eurofondov. 

To sa nám páči, lebo to vytvára akýsi pohyb v čase. My si dnes skrátka nemôžeme naplánovať hospodárske smerovanie štátu desať rokov dopredu. Do tohto procesu vstupuje veľmi veľa faktorov – od brexitu, ekonomických ukazovateľov, ktoré sa neustále vyvíjajú, po samotné fungovanie rezortov.

Zaujímavá je aj väčšia flexibilita presúvania finančných prostriedkov. Doteraz bolo možné z kategórie menej rozvinutého do rozvinutejšieho kraja možné presunúť tri percentá alokácie. Komisia teraz navrhuje až 15 percent. To nám dáva väčšiu voľnosť pri programovaní.

Pozdáva sa nám aj uplatnenie princípu jednotného auditu. Dnes programy audituje Komisia, ale aj štátny orgán auditu. Po novom to bude práve len tento orgán na ministerstve financií. Nebudú už teda výročné správy a správy o pokroku vo vykonávaní programov. To sú tiež byrokraticky veľmi zaťažujúce záležitosti, ktoré nemajú veľký zmysel. Úradníci nemajú slúžiť na bezbrehú byrokraciu, ale majú, naopak, pomáhať prijímateľom a kvalitnému čerpaniu projektov.

Čo vám teda v návrhu Komisie chýba?

V návrhu je stále málo prítomný výsledkovo orientovaný audit, po ktorom dlhodobo voláme.  To znamená, že príde audítor a napríklad pri infraštruktúrnom projekte bude kontrolovať, či boli vystavané všetky kilometre, či boli dodržané environmentálne požiadavky a či sa k rozhodovaniu dostal občan. A teda nebude dozerať na všetky papiere, dokumenty a pracovné výkazy a na to, či boli správne dodržané odpracované hodiny a iné papiere a dokumenty.

Európska komisia prišla s konkrétnym návrhom investičných priorít politiky súdržnosti. Prekrývajú sa aj s oblasťami, kde Slovensko potrebuje eurofondy najviac?

Môžeme na to mať dva názory. Ten prvý je, či sa dokážeme zharmonizovať s piatimi prioritami, ktoré Komisia v návrhu naznačila. Myslím si, že áno, pretože sú tak všeobecné, že pokrývajú aj naše potreby.

Komisia ale v nariadení súčasne naznačila silnú zaviazanosť ohľadom tematickej koncentrácie. Pozrela sa na naše regióny a vypočítala, že 45 percent z ERDF (Európsky fond regionálneho rozvoja, – pozn. red.) by malo ísť na vedu a výskum a 30 percent na ochranu životného prostredia. Keď si to spočítame, tak iba na tieto dve oblasti by smerovalo až 75 percent prostriedkov z fondu. Na ostatné veci, ako rozvoj infraštruktúry, rekonštrukciu nemocníc a ostatné špecifické potreby daného regiónu by išiel zvyšok, teda 25 percent. Proti tomu my bojujeme, pretože v samotnom návrhu Komisie je viackrát zvýraznené slovo flexibilita, ale my ju tam nevidíme. Komisia nás vníma ako homogénny celok, my ale hovoríme, že máme tak špecifické regióny, že nie je možné toto percentuálne rozdelenie uplatniť na celú krajinu. Namiesto takejto tematickej koncentrácie chceme ísť cestou väčšej flexibility a uplatňovať princíp riešení šitých na mieru danému regiónu.

My dnes máme iné problémy ako Rakúsko a Nemecko, kde je infraštruktúra už vybudovaná. Nemáme dobudovanú diaľnicu D1 a ani rýchlostné cesty. Enormné množstvo prostriedkov má pritom ísť do vedy a výskumu. Preto voláme po väčšej flexibilite.

Váš úrad s odborníkmi spätne hodnotil programové obdobie 2007 až 2013 a to, aký účinok mali eurofondy v jednotlivých oblastiach. Viete aj na základe toho povedať päť hlavných slovenských priorít, kam by mali smerovať eurofondy po roku 2020?

Východisková pozícia Slovenska k politike súdržnosti po roku 2020, ktorú schválila vláda, bola vytvorená na základe diskusií so socioekonomickými partnermi, tretím sektorom, županmi, orgánmi štátnej správy a rozličnými asociáciami. Priority neurčilo pár úradníkov, ale spektrum požiadaviek zvonku. Všetci títo zástupcovia vyplnili náš dotazník a z neho vyplynuli hlavné priority, ktoré by mali byť financované z eurofondov. Je to nízkouhlíkové hospodárstvo, obehové hospodárstvo a ekonomika zeleného rastu, rozvoj dopravnej infraštruktúry, vzdelávanie a odborná príprava, sociálna inklúzia, podpora rastu a udržania zamestnanosti s osobitným dôrazom na integráciu marginalizovaných rómskych komunít a oblasť výskumu a inovácii.

Na vláde vzniká nový orgán, ktorý má pomôcť s novou koncepciou eurofondov

Úrad podpredsedu vlády pre investície a informatizáciu navrhuje vytvoriť Radu vlády pre politiku súdržnosti na roky 2021 až 2027. Rašiho úrad sa chce vyhnúť chybám, ktoré spôsobili problémy s čerpaním eurofondov v súčasnom programovom období. 

Znamená to, že sú pre nás rovnako ako infraštruktúra dôležité aj mäkké projekty? Pýtam sa aj preto, že na nedávnom stretnutí premiérov V4 s Angelou Merkelovou český predseda vlády Andrej Babiš tvrdil, že chce eurofondy využiť na „betón a nie semináre a workshopy“.

Výrok pána Babiša by sme nezopakovali, pretože mäkké projekty sú pre nás rovnako dôležité ako infraštruktúra. Je potrebné klásť dôraz aj na rekvalifikáciu, školenia, tréningy. V súčasnom programovom období sa priority skôr sústredili na znižovanie čísel nezamestnanosti. Tie čísla máme dnes aj v porovnaní s inými členskými štátmi Únie výborné. Teraz by sme sa mali viacej zaoberať rekvalifikáciou zamestnaných, aby si vedeli nájsť čoraz lepšie miesto a aby neutekali do zahraničia.

Keď príde reč na budúcnosť Kohéznej politiky, od zástupcov z regiónov často počuť, že pre nich je najdôležitejšie, aby mali väčší dosah na rozhodovanie o spôsobe využitia eurofondov. Ako toto Slovensko plánuje zohľadniť?

Myslíme si, že nastavenie dnešného regionálneho operačného programu je nešťastné. Máme až 17 sprostredkovateľských orgánov, v čom nám patrí rekord v rámci celej dvadsaťosmičky. Riadiť takýto vysoký počet sprostredkovateľských orgánov je nemožné.

S odborníkmi, ktorí s nami spolupracujú na príprave Partnerskej dohody po roku 2020 a skladbe operačných programov, hľadáme lepšie a prijateľnejšie riešenia. Jedna z možností je, že krajské mestá budú prijímateľmi finančných prostriedkov. Stále by existovala centrálna úroveň, ale oni by dostali určitú alokáciu, ktorá by bola posvätená územnou dohodou medzi nimi a štátom. Druhá alternatíva je, že ponecháme súčasné riešenie, ale s menším počtom sprostredkovateľských orgánov.

Majú na to slovenské kraje administratívne kapacity?

Vyššie územné celky dnes fungujú ako sprostredkovateľský orgán, čiže nejakú kapacitu už mať musia. Platí, že, kde je vôľa, tam je cesta. Keby takáto dohoda existovala, administratívne kapacity by sa našli a ľudí by sme zaškolili. Ale hovoríme len o jednej z alternatív. Všetko sa rozhodne v priebehu tohto roka, kedy by sa mali vytvoriť operačné programy.

Šéf regionálnej politiky Komisie o eurofondoch: Podporujeme silnejšiu rolu regiónov, dohodnúť sa musia so štátom

Konečné slovo ohľadom úlohy regiónov v riadení štrukturálnych fondov EÚ budú mať členské štáty. Úspešná decentralizícia však záleží od administratívnych kapacít na regionálnej úrovni, tvrdí MARC LEMAÎTRE z Komisie. 

Slovenská vláda už niekoľkokrát avizovala, že je pre ňu neprijateľné navrhované zníženie miery spolufinancovania projektov zo strany EÚ. Čo by zníženie spoluúčasti EÚ pri projektoch financovaných z fondov EÚ znamenalo pre slovenských prijímateľov?

Dnes je u menej rozvinutých regiónov nastavený pomer 85 ku 15 (85-percentná účasť z EÚ a 15 percent národné financovanie, – pozn. red.) a 50 na 50 v prípade Bratislavy. Komisia chce zmeniť pomer na 70 ku 30 percentám u menej rozvinutých a 60 na 40 pre viac rozvinutý región.

Myslíme si, že by situácia bola celkom vážna. Nájsť prostriedky na spolufinancovanie je pre obec vždy veľmi náročné. Okrem toho, že musí hľadať peniaze v rozpočte, schvaľovanie projektu prechádza zložitým schvaľovacím procesom obecným zastupiteľstvom, čo nie je vôbec prechádzka ružovou záhradou. Aj keď má obec v pláne dobrý projekt, ale zastupiteľstvo ho neschváli, pretože na to nemá peniaze, alebo sa tak skrátka rozhodnú poslanci, tak je pre ňu nerealizovateľný. Keďže poznáme kondíciu miest a obcí, tak vieme, že dnes nemajú prebytky v rozpočtoch. Dôsledkom by teda mohol byť ešte slabšie čerpanie eurofondov.

Keby tá situácia nastala, existujú aj rôzne iné nástroje ako napríklad väčšie zapojenie úverov. Starosta by mohol viac využívať viaczdrojové financovanie. Časť projektu by zaplatil z grantu, na druhú časť by si mohol požičať z finančných nástrojov, ktoré sú súčasť kohéznej politiky.

Eurofondy po roku 2020: Ako sa na návrh Komisie pozerajú slovenské kraje?

Slovenské samosprávne kraje vítajú zjednodušené pravidlá čerpania európskych dotácií a väčšiu flexibilitu pri ich riadení. Dúfajú, že sa ešte podarí zvrátiť avizované zníženie miery spolufinancovania zo strany EÚ pri eurofondových projektoch. 

Ako je na tom Slovensko v súčasnom období s čerpaním eurofondov?

Momentálne sme na úrovni 22,14 percenta. Sú to údaje o čerpaní za celý EŠIF, t.j. vrátane Programu rozvoja vidieka. Nie je to úplne slávne, ale treba povedať, že sme to za dva posledné roky výrazne zvýšili. Od roku 2016 do roku 2019 je to nárast o 1568 percent.

Dôležité je ale aj číslo, koľko peňazí je vo výzvach. Keď je výzva vyhlásená, znamená to už určitú alokácia prostriedkov. A tam sme na úrovni 98,9 percenta. Čo sa týka už zazmluvnenia reálnych projektov, tam je to vo výške 55,3 percenta.

Sme v polovici programového obdobia a hovoríte, že sme nevyčerpali ešte ani štvrtinu alokácie. Nehrozí, že nám časť eurofondov na konci obdobia prepadne?

Náš úrad nemá reálnu zodpovednosť za čerpanie. My sme skôr prostriedkom na koordináciu  a monitorovanie, aby boli čísla reprezentované správne a aby sme spájali riadiace orgány a poháňali ich dopredu. Výlučnú zodpovednosť za riadenie operačného programu má riadiaci orgán. Ak radiaci orgán nechce prijať opatrenia, ktoré sú podľa nás efektívne, my nemáme ako zmeniť jeho názor.

Napriek tomu sa stále snažíme na ne tlačiť, aby čerpali viac. V niektorých prípadoch sa nám to aj podarilo. Minulý rok mali napríklad veľké problémy OP životné prostredie a OP efektívna verejná správa. Dnes sú ale v štádiu, že im nehrozí žiadny prepad. Vynikajúcim spôsobom čerpá, naopak, OP integrovaná infraštruktúra.

Ktoré operačné programy sú na tom s čerpaním najhoršie?

Je to OP Výskum a inovácie, kde je dlhodobo obrovský problém. Začalo sa to tým, že nemal naplnenú ex ante kondicionalitu. Aby mohol vôbec začať čerpať, tak musel dokončiť Smart špecializačnú stratégiu, ktorá bola pre vedu a výskum základom. Nikto nemôže povedať, že na inovácie je vhodný tento segment, lebo som sa tak ráno zobudil. Musíte mať presnú stratégiu, že ak sa začnete venovať výskumu v určitom segmente, tak prinesie konkrétny efekt a nakopne ekonomiku krajiny. Táto stratégia sa začala tvoriť až v hodine H. Komisia ju nakoniec, aj vďaka zásadným zmenám v riadení Stratégie inteligentnej špecializácie, pracovnej skupine na našom úrade, ktorá dala dokopy relevantné ministerstvá, výskumnú a akademickú obec a podnikateľov, schválila.

Druhým míľnikom bola nešťastná situácia za bývalého ministra školstva (Peter Plavčan (SNS), – pozn. red.). Vtedy sa vynulovali dve výzvy za 600 miliónov eur. Vôbec sa nedostali do implementácie a musím povedať, že vďakabohu. Náprava nového výberového a hodnotiaceho procesu je ale komplikovaná a trvá dlhý čas. Tento operačný program na to trpí dodnes. Presné číslo, koľko finančných prostriedkov prepadne, bude známe až po rozhodnutí Komisie v najbližších mesiacoch.

Keď sa rýchlo dočerpávajú peniaze, hrozí, že nebudú využité najefektívnejšie a na tie najlepšie projekty, na čo napríklad upozorňuje aj Európsky dvor audítorov. Tohto sa neobávate?

Je to samozrejme pravda. Ale to opäť súvisí s pravidlom n+2. Na zvládnutie projektovej dokumentácie, environmentálnych záťaží, či samotnej stavby dva roky skrátka nestačia. Ale súhlasím s audítormi, že pod tlakom na zvyšovanie čísel v rámci čerpania môže byť kvalita ohrozená.

Hovorili ste, že nemáte veľké možnosti ako vplývať na rýchlosť a kvalitu čerpania. Keď ešte ÚPVII viedol Peter Pellegrini, hovoril o potrebe posilnenia kompetencií úradu alebo dokonca o vytvorení samostatného ministerstva pre eurofondy. Dávalo by to zmysel?

My sme si kompetencie nastavili, tak ako nám to umožnili nariadenia. Každá výzva prechádza týmto úradom. My sme z nich odstránili veľa potenciálnych chýb. Vždy je dobré mať kontrolu štyroch očí. Aj keď sa na to pozrie tím ľudí, ktorí nie sú takí odborníci ako niekto z ministerstva životného prostredia, ale možno vidia veci horizontálne, napríklad viac synergie a komplementarity s ostatnými operačnými programami.

Hlasy z regiónov: Kohézna politika Európskej únie v praxi

ŠPECIÁL / Dopravná infraštruktúra, sociálna inklúzia, obehové a nízkouhlíkove hospodárstvo či kultúra. Od roku 2007 mohlo na rozvoj regiónov Slovensko využiť takmer 30 miliárd eur z fondov EÚ.

Nové ministerstvo je už v tomto období podľa mňa zbytočné. Sme za to, aby existoval menší počet operačných programov, ktoré by zahŕňali viac tém a mali centrálne riadenie. Máme pocit, že 12 operačných programov nie je možné uriadiť. Keby bol minimálne v rámci 1-2 politických cieľov politiky súdržnosti vytvorený veľký operačný program pod jedným riadiacim orgánom, tak je čerpanie šikovnejšie a efektívnejšie, ako keď je rozdrobené po jednotlivých ministerstvách.

Nové programové obdobie nám už dýcha na krk a ak máme byť dobre pripravení na čerpanie, tak by sme mali začať s prípravou projektov v tomto alebo budúcom roku. Hovorím o strategických, veľkých projektoch, ktoré môžu zmeniť celý ráz krajiny. Dôležité sú regionálne projekty, kde nasmerujete energiu do jedného regiónu. To má viditeľnejší prínos ako rozdrobené malé projekty ako napríklad zatepľovanie škôl.

Partner

Projekt DG REGIO: Review of EU Cohesion Policy in Slovakia