Odborníčka na eurofondy: Nové ministerstvo je zbytočné, dôležité návrhy vznikajú bez diskusie

Katarína Rochovská. [Archiv/Katarína Rochovská.]

Hlavným problémom eurofondov už dávno nie je korupcia, ale náročný proces čerpania, hovorí KATARÍNA ROCHOVSKÁ. Prijímatelia eurofondov podľa nej často doplácajú na chyby úradov. „Ak niektorý orgán pochybil, tak má niesť právne dôsledky svojho konania ten, kto ho spôsobil, a to nie len právne, ale aj hmotné,“ dodáva odborníčka na fondy EÚ.

Katarína Rochovská sa dlhodobo venuje problematike eurofondov z rôznych pozícií (projektový manažér, koordinátor, generálny riaditeľ) počnúc ústrednými orgánmi štátnej správy (Ministerstvo životného prostredia SR, Ministerstvo dopravy, výstavby a regionálneho rozvoja SR), vyššími územnými celkami a pôsobením v súkromnej sfére. 

Hovorí vám niečo číslo 680?

Priznám sa, že nie.

Podľa podpredsedníčka vlády Veroniky Remišovej (Za ľudí) toľko dní priemerne ubehne od žiadosti o eurofondový projekt po prvú platbu. Zhoduje sa to s vašimi skúsenosťami?

Moja skúsenosť je o poznanie horšia. Akékoľvek, aj malé projekty, napríklad v odpadovom hospodárstve, sa pohybujú v horizonte od dva a pol až tri roky.

Oproti programovému obdobiu 2007 až 2013 došlo k násobne väčšej administratívnej záťaži pri schvaľovaní a implementácii projektov. Ako na strane poskytovateľov pomoci, tak aj na strane prijímateľov. Úprimne si nespomínam, že by proces schvaľovania žiadostí v minulosti dosahoval časový horizont 1 rok tak, ako sa to bežne deje v súčasnosti. Bola to skôr výnimka, dnes je to však pravidlo.

Pomerne nejasne definovaná lehota na vydanie rozhodnutia o schválení, či neschválení príspevku bez uvedenia maximálneho možného časového limitu vyplývajúca zo Systému riadenia EŠIF nie je takmer nikdy dodržaná. Z výnimiek na dodržiavanie lehôt udeľovaných Centrálnym koordinačným orgánom sa stalo pravidlo.

Po schválení žiadosti o nenávratný finančný príspevok projekt prechádza do svojej implementačnej fázy. V nej je vo vzťahu k času dôležité, či verejné obstarávanie (VO) už bolo vyhlásené, prebehlo, alebo sa ešte len bude vyhlasovať. V niektorých výzvach je podmienkou, že súťaž musí byť vyhlásená pri samotnej žiadosti, ale nie je to pravidlo.

Súťaže bežne trvajú trištvrte roka až rok. Menej ako pol roka to nie je spravidla nikdy.

Čiže to už máme minimálne dva roky.

Áno, ak do doby započítavame aj administratívu v súvislosti s podpisom zmluvy a overovaním VO, tak áno.  Ak je zhotoviteľ diela známy, čiže súťaž smeruje ku koncu, ministerstvo overuje, či VO prebehlo v súlade so zákonom. To je tiež krok, ktorý riadiacim orgánom trvá zhruba aj polroka. A to nehovorím o tom, že akýkoľvek krok v súťaži – definovanie súťažných podmienok, kontrola podkladov pred podpisom zmluvy o dielo, kontrola podkladov po podpise zmluvy o dielo, vrátane akýkoľvek dodatkov taktiež pred aj po ich podpise  – žiadateľ dáva na kontrolu. Riadiace orgány si takmer nikdy neplnia lehotu, ktorú im na to dávajú eurofondové príručky, a ku ktorej sa hlásia.

V praxi sa bežne stáva, že žiadateľ podáva žiadosť a má už vysúťaženého zhotoviteľa. Do implementácie sa ale projekt dostane v horizonte niekedy aj dvoch rokov, čo má výrazné dopady na ceny. Zhotoviteľ tak už často o zákazku nemá záujem, lebo z 15-percentnej marže je zrazu nula. A tak prijímateľ musí súťaž opakovať.

Prečo kontroly trvajú tak dlho?

Najväčší problém v súčasnosti sú preformalizované a administratívne časovo náročné postupy – systém ako taký. Vo výraznej miere majú vplyv na čerpanie vykonávané audity a ich zistenia. Tie sa neorientujú na výsledok ale na hľadanie chýb. Audity je potrebné smerovať výlučne k výsledkom, k plneniu deklarovaných indikátorov, k dodržiavaniu podmienok a pravidiel zásadného charakteru a nie formálnych chýb a administratívnych zistení, ktoré sa hľadajú najľahšie. Z pohľadu audítorov je to aj logické, pretože sú z titulu svojej funkcie odmeňovaní za odhaľovanie zistení a nezrovnalostí.

Každé jedno auditné zistenie by však malo byť posudzované aj z hľadiska jeho dopadov na implementáciu projektu a čerpanie. Keď audítor pomenuje závery s vysokou závažnosťou, každá ďalšia výzva už musí obsahovať opatrenia, aby sa rovnaká chyba neopakovala. Zistenia z piatich projektov sa zrazu začnú uplatňovať na ďalších povedzme 1 500 projektov. A nikdy to nie je s pozitívnym časovým dopadom, ale naopak. Nikto pri tom nerieši, či sú tieto opatrenia adekvátne a aké veľké dopady majú v praxi na žiadateľov a na čerpanie.

Riadiace orgány sú následne veľmi opatrné a alibistické, pretože vedia, čo všetko audítori zisťujú a načo sa zameriavajú.

Audit preto musí byť zameraný na výsledok. Ak má obec vybudovať 5 kilometrov kanalizácie, audítor by sa mal opýtať, či ich skutočne postavila a nie vŕtať sa v detailoch. Projekt je živý organizmus, má chyby a problémy. My s tým nerátame, nepovažujeme problémy za bežnú súčasť, ale riadime sa len pravidlami v príručkách.

Vráťme sa k schvaľovaniu žiadosti. Čo konkrétne to rozhodovanie brzdí, čo sa deje v tom procese?

Ako som už uviedla, systém je prebyrokratizovaný. Na riadiacich orgánoch už pracuje veľmi veľa ľudí s pomerne vysokou fluktuáciou. V minulosti sme celý program zimplementovali – obrazne povedané – piati, pretože procesy boli jednoduché. Teraz máme kvantum ľudí, projektov je rovnako veľa, ale všetko trvá veľmi dlho. Projektoví manažéri dostanú množstvo projektov, musia si naštudovať žiadosť, príručky, ich kontext vo vzťahu k projektu, k všetkému je množstvo porád a stretnutí, na všetkých sa musia aplikovať tie isté pravidlá, čo je v tejto spleti a komplikovanosti až nemožné, a je logické, že sa robia chyby.

Alebo sa počas výzvy ukážu nejaké auditné zistenia, či nejasnosti vo výzve. Aby sa predišlo chybám, tak sa s dobrým úmyslom snažia aplikovať nové zistenia, čo opäť zaberá množstvo času.

Experti o eurofondoch na Slovensku: Pri čerpaní zlyháva systém aj ľudský faktor

Problémy s nedostatočnými personálnymi kapacitami pri čerpaní eurofondov nemajú iba samosprávy. Odborníci poukazujú aj na neuspokojivé odborné znalosti a praktické skúsenosti ministerských úradníkov, ktorí o eurofondoch rozhodujú. 

Ďalšia vec sú dožiadania žiadateľov. Štandardný postup je, že po tom, čo sa projektový manažér oboznámi so žiadosťou, od žiadateľa požaduje doplnenie chýbajúcich údajov, či informácií.

Obrovský problém nastáva, keď všetky doplnené žiadosti prejdú do fázy odborného hodnotenia externými alebo internými hodnotiteľmi. Tí zase môžu prísť na veľa chýb, na ktoré napríklad neprišli projektoví manažéri. Žiadateľ musí potom opätovne doplniť ďalšie údaje.

Na niektoré výzvy je pritom veľmi málo hodnotiteľov. Ľudia ich už ani nechcú hodnotiť, lebo sa boja. Majú v dobrej viere hodnotiť projekty, no stalo sa v minulosti, že niekedy skončia aj na polícii – ako napríklad pri výzve na ministerstve školstva -, hoci oni žiadne pochybenia neurobili. V súčasnosti je problém prehovárať ľudí, aby išli hodnotiť eurofondové projekty.

Keď hovoríte, že si ministerstva neplnia stanovené lehoty, sú medzi nimi v tomto ohľade nejaké rozdiely?

Sú. Dobré skúsenosti mám s Ministerstvom hospodárstva a Slovenskou inovačnou a energetickou agentúrou (SIEA), ktorá je sprostredkovateľským orgánom pre rezort životného prostredia. Keď ich porovnám s ostatnými riadiacimi orgánmi, fungujú podstatne lepšie. Majú dobre vybudovaný tím, vystupujú odborne a sú rovnocenným partnerom.

A čo ostatné ministerstvá?

V tomto programovom období je asi najkomplikovanejším Integrovaný regionálny operačný program (IROP). Ten bol nesprávne programovo nastavený už od začiatku. Na meškaní nábehu programového obdobia však mala podiel aj samotná Európska komisia, ktorá nariadenia k programovému obdobiu zverejnila asi mesiac pred začiatkom programového obdobia.

To ale súvisí aj s tým, že sa do poslednej chvíle naťahovali rokovania o Viacročnom finančnom rámci a teda aj kohéznej politike, čiže eurofondoch, na úrovni členských štátov.

To ale nikoho neospravedlňuje. Programové obdobie v skutočnosti nezačalo v roku 2014, ale v roku 2016. Ja si naivne predstavujem, že programové obdobie by malo nabehnúť okamžite. Aj keď je na nejakej úrovni problém s dohodou o konkrétnych číslach, treba sa na to pripravovať. My bez nariadení eurokomisie čerpanie eurofondov spustiť nemôžeme. A tento scenár sa opakuje znova (členské štáty sa stále nedohodli na novom sedemročnom rámci, ktorý začína 1. januára 2021, – pozn. red.).

Slovensko má v tomto programovom období druhé najnižšie tempo čerpania eurofondov v celej EÚ. Keby ste to teda mali zhrnúť, čo je tým hlavným problémom?

Podľa mňa hlavným problémom eurofondov už nie je korupcia, ako sa to niekedy zvyklo hovoriť, ale to, že sme sa zacyklili v administratíve. Moju teóriu podporuje aj čerstvý prieskum agentúry AKO, podľa ktorého Slováci už nepovažujú za najväčší problém korupciu, ale oblasti, ktoré sa týkajú štátnej správy. Štátna správa a jej procesy sú podľa mňa v rozklade, nič nefunguje, ako by malo.

To sa krásne ukazuje aj na eurofondoch. Veľakrát musíte presviedčať starostov, aby sa zapojili do výziev. Majú to odžité a vedia, že je to komplikované a nechcú ísť do projektov.

Rovnako veľkým problémom je aj právna asymetria medzi prijímateľom pomoci a poskytovateľom. Úrad si vždy nájde argumenty, prečo rozhodol, ako rozhodol. Vždy na to ale doplatí ten, kto mal prijať nenávratný finančný príspevok. Nie je možné, aby úrad raz povedal, že overuje súťaž, pustí žiadateľa do financovania a o dva roky povie, že to bolo zle a udelí napríklad 50-percentnú korekciu, čiže vrátenie polovice dotácie (korekcie sa pohybujú od 5 do 100 percent). Predvídateľnosť konania štátnej a verejnej správy je pomerne nízka.

Za zlé čerpanie eurofondov dnes nikto nenesie zodpovednosť, strany to chcú zmeniť

VOĽBY 2020 | Politické strany pred štartom nového programového obdobia zdôrazňujú potrebu zjednodušiť, zefektívniť a spriehľadniť proces čerpania eurofondov. Konkrétne opatrenia, ako to chcú dosiahnuť, vo volebných programoch až na niekoľko výnimiek chýbajú.

Máme tu mix násobných kontrol a potom ešte aj opatrenia, ktoré trestajú prijímateľov napriek tomu, že boli pustené do financovania. A to aj päť rokov od ukončenia projektu. Čiže žiadateľ päť rokov nespí. Nedáva to logiku.

Treba sa začať zaoberať pravidlom, ktoré by garantovalo, že ak jeden orgán verejnej moci čokoľvek odobrí, schváli, respektíve rozhodne, iný orgán ho nemá dôvod spochybňovať a anulovať, či negovať (s výnimkou súdnych rozhodnutí). A ak niektorý orgán pochybil, tak má niesť právne dôsledky svojho konania ten, kto ho spôsobil, a to nie len právne, ale aj hmotné. Lebo koncovka takýchto prípadov v súčasnosti ide vždy na triko najslabšieho v článku a posledného v reťazci, a to prijímateľ pomoci, ktorého navyše ako „bonus“ nie je vôbec počuť.

Ambíciu zjednodušovať čerpania eurofondov mala zatiaľ každá vláda na Slovensku. Sľubuje to v programovom vyhlásení aj  kabinet Igora Matoviča. Cítite nádej, že to teraz môže zmeniť? 

Nejaké závratné nápady som v ňom nepostrehla.

Podpredsedníčka vlády Veronika Remišová avizuje do nového programového obdobia vytvoriť jeden operačný program. Ani toto nie je návrh, ktorý môže proces zjednodušiť?  

Všetkých nás to prekvapilo. Veľkú pridanú hodnotu tam nevidím. Skôr sa obávam, že keď Európska komisia pomenuje nejaké veľké systémové zlyhanie, ako napríklad v tomto období v prípade školstva, tak pri jednom operačnom programe hrozí pozastavenie eurofondov ako takých.

Zároveň doteraz nikto nepovedal, ako si predstavuje fungovanie jedeného operačného programu. Zatiaľ nevieme, kto bude riadiacim orgánom, či a aké budú sprostredkovateľské orgány, čiže kto bude schvaľovať a implementovať projekty.

Vzniká nové ministerstvo (Ministerstvo regionálneho rozvoja, investícií a informatizácie, – pozn. red.), ktoré bude mať jeden OP na starosti. Dnes za operačný program zameraný na životné prostredie zodpovedá rezort životného prostredia. Ja sa teda pýtam, kto bude riešiť túto agendu – nové ministerstvo? Alebo deleguje svoje právomoci na rezort, ktorý sa tomu venuje? Toto zatiaľ nikto nepovedal.

V súčasnosti cca 80 percent verejných investícií na Slovensku vykrývame z eurofondov. Ministri zodpovední za jednotlivé oblasti si potrebujú zachovať patronát nad tým, kde tie peniaze poputujú.

Logiku dáva, že aj keď bude jeden OP, tak výkon funkcií bude delegovaný na jednotlivé rezorty. Jednak si minister zachová dosah na priority, a zároveň sa nebudú štiepiť odborné kapacity, ktorých je už aj tak málo.

Nové ministerstvo má navyše vznikať v najhoršom čase – mali sme epidémiu, máme zúfalé čerpanie v súčasnom programovom období, ktoré je relevantné až do roku 2023 a chystá sa nové programové obdobie, ktoré ešte nemáme riadne zadefinované.

Čiže je budovanie nového ministerstva problém sám o sebe, alebo ide skôr iba o zlé načasovanie?

Vytváranie akejkoľvek inštitúcie znamená, že sa úrad venuje sám sebe. Je jedno, či sa to volá úrad alebo ministerstvo, hlavné sú kompetencie. Podľa mňa je nové ministerstvo zbytočné.

Avšak veľkú pridanú hodnotu by som videla v tom, čo sa nepodarilo CKO, že všetky príručky a pravidlá budú zjednotené. Žiadateľovi bude jedno, či ide o dopravný alebo environmentálny projekt, ale bude vedieť, že tlačivo vyzerá rovnako a podmienky výzvy sa dokladujú rovnako. To uľahčí prácu všetkým.

Nemôže byť vytvorenie nového ministerstva teraz príležitosťou pre prekopanie eurofondového systému na Slovensku?

Odborná debata zatiaľ vôbec neprebieha. Vznikajú návrhy bez toho, aby sa niekto na niečo opýtal, a to kohokoľvek. Rozumný politik by sa v takejto krízovej dobe mal sústrediť na slabé miesta a nebude prinášať do systému ešte viac neporiadku, ako v ňom je. Pri takýchto dôležitých návrhoch ako vznik nového ministerstva mi napríklad chýba analýza dopadov.

Je pravda, že o štrukturálnych zmenách v eurofondoch na Slovensku sa veľa nehovorí. V predvolebných programoch sa až na niektoré výnimky systému eurofondov veľmi nevenovali. Čim to je?

Treba povedať, že sa jedná o pomerne komplikovanú oblasť. Ak sa chcem dostať k podstate problémov, musím ísť do detailov a to ľudí nezaujíma, lebo je tomu ťažko porozumieť.

Čiže to nie je politicky atraktívna téma?

Atraktívne sú iba slogany, ktoré sa s tým spájajú. Najmä tie o korupcii a transparentnosti z úst politikov, avšak my dnes potrebujeme pomenovať problémy a nájsť riešenia. Tieto slová idú iba po povrchu, chýba im hĺbka.

Na obranu súčasnej vlády treba povedať, že má za sebou len sto dní; navyše vo v krízovom období. Priestor na konkrétnejšie opatrenia sa prakticky otvára až teraz.

Dúfam, že budete mať pravdu. Zároveň sa ale ťažko prezentujú zmeny s ľuďmi, ktorí sú zodpovední za súčasný stav. Sú tam mnoho rokov, často pracovali iba na úradoch (kariérni euroúradníci) a chýba im komplexný pohľad. Ak si niekto neprešiel celým projektovým procesom z rôznych úrovní a sfér, alebo pôsobením na strane prijímateľa, tak nemôže porozumieť veciam komplexne. Zhora nikdy nebudete vedieť a vidieť, aká je realita, a pritom tam vznikajú rozhodnutia.

Je potrebné viac načúvať druhej strane – obciam, mestám, malým a stredným podnikateľom, neziskovým organizáciám a na problematiku sa pozrieť očami konečného príjemcu.

Vláda v programovom vyhlásení sľubuje vytvoriť jednu autoritu pre kontrolu verejného obstarávania. Po novom nebudú VO overovať úradníci na ministerstvách ale Úrad pre verejné obstarávanie (ÚVO). Je to dobrý krok?

Je to zmena, s ktorou sa dá stotožniť. Vidím tam ale aj riziká. Je napríklad otázne, kto bude znášať následky za korekcie, ktoré v budúcnosti môžu vyplynúť z rozhodnutí ÚVO. Ak bude mať ÚVO kompetenciu, no nie zodpovednosť, tak na to bude doplácať riadiaci orgán, ktorý je zodpovedný za operačný program. Tu je potrebné vyjasniť si vzťahy.

V roku 2016 bolo nastavenie také, že niektoré VO overuje riadiaci orgán aj ÚVO. Keď sa nezhodnú, musia sa stretnúť a dohodnúť sa na spoločnom stanovisku. To mohlo mať aj polročný dosah na implementáciu projektov. Keby to bolo iba na pleciach ÚVO, bolo by to určite lepšie.

Čo by ste na zlepšenie implementačnej štruktúry v eurofondoch odporučili vláde vy?

Žiadna iná cesta ako liberalizácia podmienok vo všetkých krokoch neexistuje. Napríklad pri VO by sa nemal overovať každý krok, ale už iba ten jeden výsledný pred podpisom zmluvy. Má to časové výhody a odbremenia sa tým aj kapacity na ministerstvách. Keď bude systém pružnejší, bude motivovať a priťahovať nových žiadateľov.

Dobrým nápadom by bolo vytvoriť pozíciu ombudsmana pre eurofondy. Pretože ľudia, ktorí sa venujú eurofondom resp. sú prijímateľmi, sa so svojimi problémami nemajú na koho obrátiť, nie sú ani nikde združení.

Zároveň by som odporúčala, aby sa podmienky eurofondových výziev zverejňovali ešte pred jej vyhlásením. Dnes to tak nie je, čo brzdí a komplikuje projektovú fázu. To znamená, že žiadateľ má pripravenú projektovú dokumentáciu, no neskôr zistí, že v nejakom výstupe nespĺňa kritérium výzvy. Až v deň zverejnenia výzvy vie pripraviť žiadosť a projekt podľa pravidiel. Dva mesiace sú potom pri investičných projektoch doba málo – za ten čas ani projektant nedokáže vypracovať projektovú dokumentáciu, a už vôbec nie je možne získať stavebné povolenie.

Tiež by bolo vhodne pred vyhlásením výzvy modelovať situácie konkrétnych žiadateľov s konkrétnym projektovým zámerom v reálnom živote, lebo často stáva, že nastavene podmienky nie je možné v skutočných podmienkach naplniť.

V roku 2016, keď vznikol Úrad pre investície a informatizáciu (ÚPVII, tiež Centrálny koordinačný orgán, CKO, – pozn. red.), začal každú výzvu posudzovať pred jej vyhlásením. Riadiaci orgán sformuluje výzvu, pošle ju na CKO na posúdenie. Už len v tomto kroku máme viac ako mesiac čistej straty, pretože pripomienky majú vždy len formálny charakter a chýba im pridaná hodnota.

A čím sa odôvodňuje potreba tohto kroku? Nevyplýva to náhodou z európskej legislatívy?

Nie, ja som to vnímala skôr politicky. Myslím si, že vzhľadom na štvorkoalíciu niekto chcel mať kompetencie a kontrolu nad každou výzvou a nad tým, ako a kedy sa budú vyhlasovať. Keby to bolo na mne, tento medzikrok by som odstránila ako prvý.

Ešte bývalá vláda podpísala so zástupcami samospráv memorandum, na základe ktorého by samosprávy cez nové rady partnerstiev mali mať viac právomocí rozhodovať, ako využiť eurofondy. Ako to hodnotíte?

Memorandum bolo podpísané v januári. Do marca mali vzniknúť Rady partnerstiev, no dnes stále neexistujú. Slabina podľa mňa bude v politických dohodách, kto o tom bude rozhodovať.

Doteraz si akákoľvek obec mohla podať projekt, ak sa zverejnila výzva a spĺňala jej podmienky. Týmto krokom môžu obce prísť o slobodu, pretože niekto iný povie, že jednu školu podporíme a inú nie.

V novom programovom období budú o regionálnych eurofondoch rozhodovať samosprávy

Rozhodovanie o eurofondoch má byť jednoduchšie, efektívnejšie a bližšie k občanom. 

Na druhej strane, tým že samosprávy majú kompetencie v regionálnej politike, dáva logiku, aby rámcovo rozhodovali, ktorá škola bude spádová a ktorá nepodstatná.

V prípade vyšších územných celkov ako prijímateľov pomoci, vidím nezodpovedanú otázku, kto bude pre nich schvaľovať  a implementovať projekty, lebo tam je hroziaci konflikt záujmov.

Mali by na rozhodovanie o projektoch samosprávy administratívne kapacity?

Medzi zamestnancami ministerstva a samospráv existuje odborná asymetria. Koncentrácia vedomostí, odbornosti a skúseností sa dlhodobo koncentruje v Bratislave. Nie je ale vylúčené, že sa pre niektorých úradníkov otvorí možnosť vrátiť sa do kraja, odkiaľ pochádzajú.

Nedá sa ale zaškolením vychovať kvalitných ľudí, ktorí môžu odborne rozhodovať o projektoch. Moja skúsenosť, že kvalita regionálnych administratívnych kapacít je obrovský problém.

Partner

Projekt DG REGIO: Review of EU Cohesion Policy in Slovakia

Sledujte

Partneri projektu

Partneri projektu: TUKE, Petit Press, SK8