Zdĺhavé rozhodovanie a obrovská byrokracia: Ako sa čerpali eurofondy do životného prostredia?

Ilustračný obrázok [TASR/Milan Kapusta]

V operačnom programe Kvalita životného prostredia zostáva nevyčerpaná viac ako polovica peňazí. V jednotlivých oblastiach sa navyše peniaze nečerpali rovnomerne. Problém bol najmä v protipovodňových opatreniach. Envirorezort avizuje, že časť peňazí bude presúvať.

Programové obdobie sa 2014-2020 sa prakticky skončilo. Prostriedky z neho sa môžu vďaka pravidlu N+3 dočerpávať ďalšie tri roky. Portál EURACTIV Slovensko sa pozrel na to, ako prebiehalo čerpanie z operačného programu Kvalita životného prostredia, ktorý je zameraný na investície do ochrany životného prostredia v rámci piatich prioritných osí.

Program Kvalita životného prostredia bol v uplynulom programovom období rozpočtovo druhým najsilnejším. Žiadatelia mali k dispozícií viac ako tri miliardy eur. Zatiaľ sa podarilo vyčerpať 42,34 percent, teda menej ako polovicu.

Oslovení experti za najväčšie bariéry už tradične považujú veľkú a zbytočnú administratívu. Problém majú najmä menšie obce, ktoré si často prípravu projektov nemôžu dovoliť. V niektorých prípadoch ich zároveň obmedzujú národné záväzky. S prílišnou administratívnou záťažou čiastočne súhlasia aj rezorty životného prostredia a regionálneho rozvoja a investícií, ktoré sú za čerpanie a alokáciu fondov zodpovedné. Tie však zároveň dodali, že pomalé čerpanie zodpovedá aj povahe projektov, ktorých príprava je sama o sebe zdĺhavá a náročná.

Napriek tomu sa z programu podarilo zafinancovať množstvo projektov. Najviac sa darilo čerpať vo vodnom a odpadovom hospodárstva. Najmenej v oblasti protipovodňových opatrení. Envirorezort už avizoval, že z tejto oblasti pravdepodobne peniaze presunie do tých, v ktorých sa dačí čerpať efektívnejšie.

Najskôr sa pozrime na oblasti, do ktorých mali peniaze z operačného programu Kvalita životného prostredia smerovať. Rámcový dokument operačného programu spred začiatku dobiehajúceho programového obdobia stanovil päť prioritných osí:

  1. Udržateľné využívanie prírodných zdrojov prostredníctvom rozvoja environmentálnej infraštruktúry
  2. Adaptácia na nepriaznivé dôsledky zmeny klímy so zameraním na ochranu pred povodňami
  3. Podpora riadenia rizík, riadenia mimoriadnych udalostí a odolnosti proti mimoriadnym udalostiam ovplyvneným zmenou klímy
  4. Energeticky efektívne nízkouhlíkové hospodárstvo vo všetkých sektoroch
  5. Technická pomoc

Prvá os počíta s investíciami do odpadového a vodného hospodárstva, ochrany biodiverzity, opatrení na zlepšenie mestského prostredia, dekontaminácie starých priemyselných oblastí či zníženia miery znečistenia ovzdušia.

Druhá je zameraná na adaptačné opatrenia, teda prispôsobenie sa zmene klímy. Dôraz je na zníženie rizika povodní. To znamená protipovodňové opatrenia v mestách aj vodozádržné opatrenia v intravilánoch aj extravilánoch obcí.

Tretia os si kladie za cieľ zlepšiť pripravenosť na zvládanie mimoriadnych situácie spôsobených zmenou klímy a zvýšiť účinnosť preventívnych a adaptačných opatrení mimo protipovodňových opatrení, ktoré už rieši druhá os. Tými sú napríklad zosuvy pôdy alebo nedostatok pitnej vody. Investovať sa malo tiež do budovania systémov vyhodnocovania rizík a včasného varovania.

Štvrtá os je zameraná podporu prechodu na nízkouhlíkové hospodárstvo. Konkrétne sa má podporiť výroba a distribúcia energie z obnoviteľných zdrojov, energetická efektívnosť,  spracovanie nízkouhlíkových stratégií všetky typy území a využívanie kombinovanej výroby tepla a elektrickej energie.

Technická pomoc je špecifickou osou, cez ktorú sa financuje organizačná stránku programu, teda hlavne platy riadiacich zamestnancov.

Program Kvalita životného prostredia je s rozpočtom 3,05 miliardy eur druhým najväčším programovom v dobiehajúcom programovom období. Najväčším programom je Operačný program Integrovaná infraštruktúra s viac ako siedmimi miliardami. Pre porovnanie, z tohto programu sa podarilo vyčerpať 36,51 percenta zdrojov. Zazmluvnených je celkovo 81,76 percent. 

Podľa posledných informácií o implementácií európskych štrukturálnych a investičných fondov z konca februára tohto roka Slovensko z programu Kvalita životného prostredia vyčerpalo takmer 1,2 miliárd eur. Viac ako sto miliónmi prispel štát. To predstavuje 42,42 pecenta z celkovej alokácie.

Ďalším ukazovateľom sú zazmluvnené prostriedky. V rámci programu Kvalita životného prostredia sú zazmluvnen dve miliardy eur, čo predstavuje 71 percent z celkovej alokácie. To je však s výnimkou mikroprogramu rybné hospodárstvo stále najmenej zo všetkých 11 operačných programov.

Ministerstvo životného prostredia poskytlo portálu EURACTIV Slovensko informácie aj o čerpaní do jednotlivých prioritných osí programu. Odhliadnuc od oblasti Technická pomoc sa najviac darilo peniaze čerpať v prioritnej osi 1. – Udržateľné využívanie prírodných zdrojov prostredníctvom rozvoja environmentálnej infraštruktúry, v rámci ktorej investuje do budovania sektora odpadového a vodného hospodárstva či ochrany biodiverzity a zlepšovania mestského prostredia. Zatiaľ sem smerovalo približne 673 miliónov eur bez príspevku štátu.

Druhou prioritnou osou s najväčším podielom čerpania bola štvrtá os zameraná na podporu prechodu na bezuhlíkové hospodárstvo, ktorá vyčerpala 378 miliónov eur bez príspevku štátu. Tieto dve osi majú aj najväčší podiel zazmluvnených financií. Pri prvej je to približne jedna miliarda eur, pri štvrtej 652 miliónov. Prvá a štvrtá os sú zároveň rozpočtovo najsilnejšie. Celková alokácia pre prvú os je viac ako 1,5 miliardy eur. Pre štvrtú takmer 900 miliónov. S veľkým odstupom je za nimi druhá, ktorá sa zameriava na ochranu pred povodňami (293 miliónov eur) a tretia, ktorá cieli na zmierňovane dôsledkov zmeny klímy (244 miliónov eur).

Čerpanie peňazí z prioritných osí 2 a 3 zatiaľ zaostáva. Z tretej sa vyčerpalo iba 62,5 milióna eur (zazmluvnených je 172 miliónov), zo štvrtej dokonca len 34 miliónov (zazmluvnených je 123 miliónov).

Zaujímavosťou je, že ešte pred rokom bola situácia odlišná. V tom čase mala najvyššie percento zazmluvnených financií z celkovej alokácie tretia os.

Celkovo v programe zostáva nezazmluvnená viac ako miliarda eur.

Pre lepšiu predstavu o fungovaní programu sa v krátkosti pozrime na niektoré úspešné projekty financované z európskych peňazí. Zoznam podporených aj nepodporených projektov si môžete pozrieť na internetovej stránke operačného programu. Zároveň tu sú uvedené aj príklady aj dobrej praxe, ktoré však všetky pochádzajú z prioritnej osi 1.

Jedným z úspešných projektov je kompostáreň v Čadci, ktorú mesto vybudovalo za 405 tisíc eur. Mesto z vlastných zdrojov prispelo 20 tisíc eurami. V Galante sa zase z eurofondov nakúpili záhradné kompostéry do domácností, čím sa podarilo zvýšiť kapacitu zariadení na predchádzanie vzniku odpadov. V Levoči za európske peniaze zvýšili kapacitu zberného dvora a kúpili novú manipulačnú techniku.

Ďalšou prioritou je vodné hospodárstvo, v rámci ktorého sa napríklad podarilo rozšíriť kapacitu čističky odpadových vôd v Lozorne a dobudovať čističku a kanalizáciu v Liptovskej Tepličke. Ešte v roku 2015 prebehol projekt Monitorovanie fyzikálno-chemických a biologických prvkov kvality vôd v roku 2015, pri ktorom sa monitorovala kvalita povrchových vôd v slovenských riekach aj vodných nádržiach.

Z programu Kvalita životného prostredia sa však nebudujú len kompostárne a čističky, hoci v tejto prioritnej osi je najviac peňazí. Mesto Trnava napríklad dostalo 200 tisíc eur na vypracovanie energetického auditu verejných budov. Teplárenská spoločnosť Lomnická Teplárenská dostala rovnakú sumu na využívanie tepla z geotermálneho vrtu. Približne 230 tisíc eur pôjde na vodozádržné opatrenia v takmer dvojtisícovej obci Jaklovce, ktorá leží na sútoku riek Hornád a Hnilec blízko Gelnice. Viac ako 1,2 milióna eur na protipovodňové opatrenia dostala obec Čoltovo v okrese Rožňava.  

Uvedené príklady sú len niekoľkými z mnohých úspešne podporených projektov. Napriek týmto príkladom dobrej praxe platí, že Slovensko má s čerpaním eurofondov ako takých problém. V tomto programovom období je dokonca pri čerpaní európskych peňazí najhoršie zo všetkých členských štátov. Dokazuje to aj pomalé čerpanie v operačnom programe Kvalita životného prostredia.

EURACTIV Slovensko sa pýtal viacerých odborníkov aj zainteresovaných rezortov, prečo je to tak. Takmer všetci z oslovených za hlavný problém označili administratívne bariéry a byrokraciu.

Ministerstvo životného prostredia vidí problém v „zložitom, centrálne stanovenom mechanizme poskytovania podpory” a vo veľkom množstve overovaných podmienok, ktoré poskytnutiu príspevkov z európskych fondov predchádzajú.

S tým súhlasí aj Martina Paulíková, členka monitorovacieho výboru operačného programu Kvalita životného prostredia za sieť environmentálnych organizácií Ekofórum.

„Systém riadenia pre celé eurofondy časom narástol do extrémne zložitého a neprehľadného kolosu, v ktorom sa orientuje a dokáže ním preplávať bez strát iba málokto. Mnohé samosprávy či menšie subjekty, nehovoriac o mimovládnych organizáciách síce majú výborné nápady a vedia urobiť kvalitné opatrenia na zlepšenie životného prostredia, ale nemajú z čoho živiť suitu obstarávačov, papierovačov a administrátorov,” povedala.

„Bariérou býva aj nie vždy dostatočná kvalita a pripravenosť žiadostí o nenávratnú finančnú podporu zo strany žiadateľov. V procese implementácie projektov je najnáročnejšou fázou proces verejného obstarávania,” doplnil tlačový odbor envirorezortu.

Aj Juraj Melichár, národný koordinátor pre verejné financie z občianskeho združenia Priatelia Zeme-CEPA označil ako prvý nedostatok administratívnu náročnosť čerpania. „Štátna správa by sa mala preorientovať z kontroly formálnych a administratívnych dokumentov na skutočné výsledky projektov,” uviedol.

Envirorezort však zároveň dodal, že úroveň čerpania odráža aj fakt, že prevažná časť investícií je zameraných na environmentálnu infraštruktúru, ktorá si vyžaduje náročnejšiu a zdĺhavejšiu prípravu. Často musí napríklad prebehnúť majetkovo-právne vysporiadanie pozemkov, čo celý proces predlžuje. Na túto bariéru poukázal aj tlačový odbor ministerstva pre regionálny rozvoj a investície (MIRRI).

„Bariéru pre rýchle čerpanie predstavujú  aj technologicky náročné projekty, v ktorých sú viazané vyššie objemy finančných prostriedkov a ktoré sú realizované v priebehu viacerých rokov, keďže ich realizácia je náročnejšia a ich čerpanie  možno očakávať až ku koncu obdobia ich realizácie,” uviedlo MIRRI.

Tieto zväčša platia pre eurofondy ako také. Europoslanec Michal Wiezik (Spolu/EPP) túto rovinu označil za technickú. Problém však podľa neho má aj obsahovú rovinu, ktorá súvisí s „tendenciou zachovávať veci nezmenené”.

Vidíme prevahu projektov bez náležitej inovatívnosti, ktoré nie sú dostatočne ambiciózne čo sa týka plnenia environmentálnych a klimatických cieľov,” hovorí Wiezik. Ako príklad uviedol investície do zadržiavania vody. Tie spadajú do prioritnej osi 2.

„Investície sú prevažne technického charakteru zamerané na retardáciu povodňovej vlny a technické meliorácie vodných tokov, pričom ignorujú potrebu zadržiavania vody v povodí, čo úzko súvisí so zmenou využívania krajiny a ekosystémovým prístupom,” kritizuje europoslanec.

Rezort životného prostredia portálu EURACTIV Slovensko takisto potvrdil, že prioritná os 2 bojuje s problémom slabého čerpania. Envirorezort vidí príčinu v komplikovanej príprave protipovodňových projektov. Cieľom je, aby sa investície neobmedzovali len na takzvanú sivú infraštruktúru. Teda protipovodňové stavby na vodných tokoch.

Paulíková označila protipovodňové za „žiadúce a potrebné”. Druhým dychom však dodala, že sa roky robili „nie celkom vhodným spôsobom”, pretože hoci chránili pred povodňami, zároveň škodili stavu vôd. „Šetrnejšie protipovodňové opatrenia meškajú, a tak sa časť z na to vyčlenených financií musela presunúť inam, lebo by prepadli,” dodala.

Dodatočné presuny avizuje aj envirorezort. V prioritnej osi 2 totiž naďalej zostávajú finančné prostriedky, ktoré sa už v tomto programovom období pravdepodobne nevyčerpajú.

„Časť nevyužitých finančných prostriedkov plánuje ministerstvo životného prostredia presunúť z menej výkonnej Prioritnej osi 2 do výkonnejšej Prioritnej osi 1, konkrétne do oblasti vodného hospodárstva – na podporu odvádzania a čistenia komunálnych odpadových vôd a zásobovania bezpečnou pitnou vodou a do oblasti odpadového hospodárstva – na podporu nakladania s komunálnym odpadom, najmä zhodnocovania biologicky rozložiteľného komunálneho odpadu,” uviedlo ministerstvo.

Okrem už spomínaných opatrení v sektore odpadového hospodárstva je prioritou v osi 1 aj budovanie verejných kanalizácií a vodovodov. Najmä pri kanalizáciách sa však štát zameriava na obce nad dve tisíc ekvivalentných obyvateľov (EO – súčet skutočného počtu obyvateľov žijúcich v danej sídelnej aglomerácii a jej populačného ekvivalentu – prevodovej hodnoty priemyselných odpadových vôd produkovaných v danej oblasti za deň). Dôvodom je nesplnený národný záväzok voči Európskej komisii odkanalizovať všetky väčšie obce do roku 2015. Slovensko sa k tomu zaviazalo ešte pri vstupe do Únie.

V praxi to znamená, že hoci o peniaze z eurofondov na budovanie kanalizácie sa môžu uchádzať aj obce s menej ako 2000 EO, podporu dostanú len ťažko. EURACTIV Slovensko na tento problém upozornil ešte na jeseň minulého roku. Začiatkom marca ho na sociálnej sieti opäť otvorila poslankyňa za stranu Sloboda a solidarity (SaS), Anna Zemanová.

Slovenský záväzok odkanalizovať obce nad 2000 EO predstavuje pre menšie obce problém. Nie je však jediný. Administratívne bariéry a náročnosť prípravy eurofondových projektov môžu byť práve pre malé obce dôvodom, prečo do žiadosti o podporu nepôjdu. Príprava projektu si totiž vyžaduje čas a peniaze. Na rozhodnutie si okrem toho často musia počkať.

„Mestá a obce, ktoré majú záujem budovať kompostárne, bioplynové stanice, či iné zariadenia na spracovanie odpadov, by nemali čakať niekoľko mesiacov na rozhodnutie, či ich projekt bol úspešný alebo nie,” povedal podpredseda ZMOS Radomír Brtáň v rozhovore pre portál EURACTIV Slovensko.

Na tento fakt upozornil ešte v roku 2019 Národný kontrolný úrad (NKÚ), podľa ktorého si žiadatelia museli v niektorých prípadoch na rozhodnutie počkať až 300 dní.

„Najvyšší kontrolný úrad zároveň upozorňuje  vládu SR, že rozhodnutia o schválení či nechválení príspevku boli vydávané s obrovským meškaním, ktoré priamo ohrozuje riadne čerpanie eurofondov na Slovensku. Aj preto považuje národná autorita pre oblasť externej kontroly vyvodzovanie osobnej zodpovednosti v jednotlivých prípadoch za nevyhnutnosť,” píše sa v správe.

Pre menšie obce je problematická tiež spoluúčasť na úrovni 80 percent, čo znamená, že zvyšok si samosprávy musia doplatiť sami. Ešte na jeseň sa ako východisko javil plán obnovy, pri ktorom spoluúčasť nebude nutná. Zároveň však z plánu obnovy nebude možné financovať tradičné programy ministerstva životného prostredia, vrátane budovania kanalizácií, čističiek či investícií do odpadového hospodárstva.

„Financovanie tých prioritných aktivít ministerstva životného prostredia, ktoré sa nezahrnuli do Plánu obnovy a odolnosti Slovenskej republiky, chceme kompenzovať z fondov Európskej únie v rámci pripravovanej Partnerskej dohody SR na obdobie 2021 – 2027 a Operačného programu Slovensko. Keďže ide v prevažnej miere o požiadavky a záväzky, ktoré Slovensku vyplývajú z právnych predpisov Únie v oblasti životného prostredia, ministerstvo očakáva, že táto skutočnosť sa zohľadní v rámci Centrálneho koordinačného orgánu,” tvrdí envirorezort.

Centrálnym koordinačným orgánom pre budúce programové obdobie je MIRRI.

Partner

Projekt DG REGIO: Review of EU Cohesion Policy in Slovakia

Sledujte

Partneri projektu

Partneri projektu: TUKE, Petit Press, SK8