Ak regulovať, tak kvalitne

V utorok, 24. apríla, sa v Bratislave konalo diskusné podujatie pod názvom „Európske pravidlá – pomoc alebo brzda pre podnikanie na Slovensku?“. Jeho hosťami boli Aleš Pecka z oddelenia pre koordináciu procesu RIA Úradu vlády Českej republiky, Riaditeľ Inštitútu hospodárskych analýz Ministerstva hospodárstva SR Tomáš Gajdoš, František Kočan, vedúci oddelenia záležitostí EÚ na MH SR, manažérka regulačných a trhových záležitostí v spoločnosti Slovenské elektrárne, a.s., riaditeľ mimovládneho neziskového združenia ASPEK Pavel Jech a Zuzana Hečko z advokátskej kancelárie Allen & Overy.  

Podujatie bolo tretím zo série „Fórum Slovensko v EÚ“, ktorú organizuje portál EurActiv.sk za podpory partnerov, spoločností Slovenské elektrárne, a.s., člen skupiny Enel, Philip Morris Slovakia a U.S. Steel Košice, s.r.o.

Po odznení príspevkov sa rozvinula diskusia. Niektoré z jej záverov prinášame v nasledovnom zhrnutí a krátkom konferenčnom videu:

Európska komisia má po organizačnej a metodologickej stránke relatívne dobre zabezpečené hodnotenie vplyvov (Impact Assesment, IA) pripravovanej európskej legislatívy. Nedostatkom takéhoto hodnotenia však je absencia nezávislého „peer review“, ktorý by vedel potvrdiť validitu jeho záverov. Za slabinu procesu mnohí považujú, že nie je možné zoznámiť sa so vstupnými dátami, ktoré do analýzy vplyvov vstupujú.

Hodnotenie vplyvov často skĺzava len do podoby obhajoby predkladanej legislatívy, mnohým aktérom chýba v týchto prípadoch hodnotenie ďalších variant oproti predkladanej legislatíve. Rovnako by aktéri uvítali, aby mohli vstupovať do procesu hodnotenia vplyvov nie len cez verejné konzultácie, ale aj v štádiu kedy už existuje návrh (draft) správy o hodnotení dopadov. Ten ale dnes Komisia nezverejňuje. Správu publikuje už hotovú spoločne s návrhom legislatívy.

Na Slovensku plní úlohu hodnotenia dopadov tzv. doložka vplyvov predkladanej legislatívy na podnikateľské prostredie, ktorá má obsahovať aj náklady v dôsledku implementácie pre podniky. MH SR aplikuje dva druhy tvorby analýz – cez priame oslovenia alebo dotazníkovou formou. Ako príklad, keby bola v dôsledku predpokladaných negatívnych vplyvov stiahnutá legislatíva je možné uviesť návrh dane z tichého vína.

Rezort hospodárstva spúšťa nový projekt „Anotácie“, ktorý má posilniť komunikáciu s podnikmi pri mapovaní vplyvov zamýšľanej regulácie. Funguje zatiaľ len pár mesiacov a záujem o neho prejavilo 60 tisíc subjektov. Tí budú mať možnosť v dostatočnom predstihu dostávať anotácie pripravovanej legislatívy s možnosťou zaslať spätnú väzbu.

Pozície k európskym iniciatívam a návrhom za SR vypracovávajú rezortné koordinačné skupiny  a sektorové pracovné skupiny. Tie by mali oslovovať zainteresované skupiny. V tomto procese môžu zohrať úlohu neformálne kontakty, keďže proces oslovovanie nie je štandardizovaný a dostatočne inkluzívny.

Po dobrom štarte, ktorý predstavuje proces verejných konzultácií pri príprave európskej legislatívy, nasleduje z pohľadu regulovaných subjektov isté komunikačné vákuum až pokým neleží na stole legislatívny návrh, ktorý je často zásadne iný ako bola pôvodná predstava. Problémom pre regulované subjekty môže byť nepredvídateľnosť právneho rámca a jeho nedostatočná transparentnosť (niektoré smernice nie sú veľmi jasné). Uvítali by publikáciu údajov, ktoré vstupujú do procesu prípravy legislatívy.

Legislatíva EÚ má oproti domácej, ktorá je relatívne prehľadná a jasná, isté špecifiká, napríklad v tom, že sa prijíma v tzv. balíčkoch (ktoré obsahujú viacero prácnych aktov, často rôznej právnej povahy). Pre podnikateľskú sféru to predstavuje veľkú záťaž. Veľké podniky majú v porovnaní s malými výhodu v prístupe k informáciám o pripravovaných reguláciách, ako aj ku konzultačným mechanizmom v procese mapovania vplyvov.

Dôležité je odborné vybavenie pracovníkov štátnej správy v kontakte s inštitúciami EÚ, ktorí sú schopní kvalitne zastupovať záujmy štátu, aby sa napríklad v prípade environmentálnej legislatívy nestávalo, že veľké štáty sú schopné presadzovať vlastné technológie.  

Kvalita tvorby právnych predpisov závisí na ľuďoch a predpokladá stabilnú a apolitickú verejnú správu. To vylučuje neustále personálne výmeny, ktoré majú za následok, že hoci je všetko právne upravené, v praxi to nefunguje. Ani v jednom programovom vyhlásení vlád nefigurovala téma lepšej regulácie ako priorita, okrem tradičného „klišé“ v podobe odstraňovania administratívnej záťaže.

Je možné sledovať narastajúcu iracionálnosť prijímanej legislatívy. Proces jej pripomienkovania je tiež možné vylepšiť. Exituje mnoho pozitívnych prípadov v zahraničí, ktorými sa dá inšpirovať, Slovensko však na fórach (napr. Regulatory Policy Commitee Meeting, Paríž) kde sa prezentujú, spravidla chýba.

Z 90 % je kvalita legislatívy definovaná na začiatku procesu. Pripomienkovanie slovenských pozícií k iniciatívam EÚ pokrivkáva najmä pokiaľ ide o prácu RKS (kde by mali byť nominovaní aj zástupcovia podnikateľskej sféry) a spôsob, akým získavajú stanoviská, konzultujú a hľadajú spätnú väzbu. Pomohlo by zverejňovanie písomných stanovísk SR na pripomienkovanie, ideálne na jednom centrálnom portáli.

V Nemecku funguje systém, kde špeciálna časť verejnej správy zachytáva všetky právne akty, ktoré majú vplyv na malé a stredné podniky a dáva ich do domácej konzultácie už v spracovanej, zrozumiteľnejšej forme.  Vo Veľkej Británii majú zase legislatívci povinnosť označiť, čo v legislatíve sa je transpozíciou práva EÚ a čo je ich vlastným pridaným znením.

Ministerstvo zahraničia SR by mohlo vylepšiť proces koordinácie celého procesu prijímania stanovísk SR k legislatíve EÚ, aby bolo možné sa zaktivizovať pri príprave pozícii v najrannejších štádiách. Z pohľadu významu by to mala by to byť vyššia priorita ako obchodní zástupcovia na veľvyslanectvách.

Legislatíva o priemyselných emisiách má väčší negatívny dopad  na priemysel ako na sektor energetiky, pričom reálne hrozí strata konkurencieschopnosti.

V oblasti práva duševného vlastníctva sa stáva, že hoci existuje kvalitná európska legislatíva, je v praxi nevymožiteľná, pretože chýba technická práca, ktorá by ju kvalitne odrážala v národnej legislatíve spôsobom, ktorý by umožnil domáhať sa práv súdnou cestou. Je čas zamyslieť sa nad európskym kódexom autorského práva.

Na druhej strane sú iniciatívy v oblasti práv duševného vlastníctva, po ktorých neexistuje reálny dopyt zo strany podnikateľského prostredia, napríklad európsky patent alebo návrh legislatívy o generických obaloch (plain packaging), ktorý je pravdepodobne v rozpore so právom o ochranných známkach.

Ako spôsob získavania spätnej väzby pri príprave smernice o online predaji zvolila Komisia 50 stranový dotazník, ktorý je neprimerane časovo náročný na vypracovanie, naopak pri smernici o ochrane osobných údajov nekonzultovala nikoho, keďže sa týka skoro každého. Neexistuje v tomto prípade ani odhad dopadov a to napriek tomu, že návrh počíta so sankciami, ktoré sa šplhajú až ku 2 % globálneho ročného obratu. Hodnotenie dopadov sa zameriava na mnoho vecí, no často nie je základnú otázku, či podniky budú schopné zniesť náklady na zosúladenie sa s novou legislatívou.