Kedy má štát nahrádzať banku? A kde sa hodia finančné nástroje viac ako granty? (ANKETA)

Ilustračný obrázok. [https://pixabay.com/sk/photos/rupia-indian-india-peniaze-4395558/]

Tento článok je súčasťou Špeciálu: Finančné nástroje v eurofondoch

Využitie finančných nástrojov spolufinancovaných z eurofondov, ktoré sú v správe štátneho investičného fondu, má zmysel pri projektoch, kde banky nevedia zhodnotiť ich kvalitu a spoločenský prínos, alebo pri riešení problémov, na ktoré verejné zdroje nestačia. Vhodnými príkladmi sú kvantové technológie, kultúrny a kreatívny priemysel, alebo prechod na nízkouhlíkovú ekonomiku.

V roku 2013 slovenská vláda rozhodla, že z pridelených eurofondov na roky 2014 až 2020 vyčlení časť alokácie na finančné nástroje návratnú formu finančnej pomoci prostredníctvom finančných nástrojov.

Finančné nástroje spolufinancované z fondov EÚ spravuje štátny investičný fond Slovak Investment Holding. Ten eurofondy využíva na priame investície formou kapitálových vstupov do perspektívnych, no rizikových spoločností, alebo prostredníctvom finančných sprostredkovateľov – bánk alebo správcovských spoločností.

Prostriedky na finančné nástroje idú zo štyroch operačných programov – OP Ľudské zdroje, OP Integrovaná infraštruktúra, OP Kvalita životného prostredia a Integrovaný regionálny operačný program. Medzi oblasti, kde štátny investor využíva finančné nástroje spolufinancované z fondov EÚ, v tomto dotačnom období patrí sociálna ekonomika, obnova verejných budov, podpora mikro, malých a stredných podnikov, no dôležitú úlohu zohrali aj počas pandémie COVID-19, kedy SIH spustil preklenovacie úvery prostredníctvom komerčných bánk pre podnikateľov zasiahnutých

Už o pár mesiacov začína nové programové obdobie, ktoré Slovensku z fondov EÚ prinesie na ďalších sedem rokov takmer 13 miliárd eur. Štát tak po piatich rokoch opäť stojí pred rozhodnutím, či využije možnosť presunúť časť alokácie na návratnú pomoc.

Portál EURACTIV Slovensko preto oslovil vybraných ekonómov a analytikov s otázkou, či a prečo by sa aj v novom programovom období mala časť eurofondov využiť na finančné nástroje a v ktorých oblastiach je ich využitie najzmysluplnejšie.

Presné otázky pre účastníkov ankety zneli nasledovne:

  1. Členské štáty podľa pravidiel kohéznej politiky EÚ môžu časť národnej alokácie z fondov EÚ vyčleniť na návratnú finančnú podporu cez finančné nástroje, čo Slovensko v tomto programovom období aj využilo. Urobí Slovensko správne, keď vyčlení časť európskych grantov na návratné finančné nástroje? Ak áno/nie, tak prečo? Aké by to malo prínosy a riziká?
  2. V ktorých oblastiach sú finančné nástroje zmysluplnejším spôsobom financovania ako nevratná finančná pomoc? Na aké typy projektov má použitie finančných nástrojov spolufinancovaných fondmi EÚ najväčší zmysel?  

Celé znenie odpovedí respondentov:

Juraj Cenker

Analytik Inštitútu finančnej politiky 

1. Finančné nástroje majú oproti typickej pomoci v podobe grantov niekoľko výhod. Revolvingový charakter umožňuje využívať tie isté peniaze opakovane, komerčná povaha produktov má pozitívnejší vplyv na trh a aj ich eurofondová administratíva je flexibilnejšia. Finančné nástroje taktiež dokážu generovať dodatočné investície od súkromných investorov. Výhodou tejto podpory je aj to, že nevedie k vytláčaniu súkromných investícií (takzvaný crowding-out efekt).

2. Využitie finančných nástrojov aj v nastávajúcom programovom období preto podporujeme. V rámci aktuálne končiaceho tretieho programového obdobia bola počiatočná alokácia na finančné nástroje opakovane navyšovaná. Pri stanovovaní objemu, ktorý sa rozhodneme v nastávajúcom programovom období na finančné nástroje alokovať, odporúčame preto zohľadniť dva základné rozmery. Jednak doterajšie skúsenosti, ale aj predpokladanú absorpčnú kapacitu pri projektoch, ktoré by sa mali dať v rámci zadefinovaných piatich tematických okruhoch štvrtého programového obdobia realizovať. V praxi sa však stále bavíme o sume v objeme niekoľkých percent celkovej obálky Európskych štrukturálnych a investičných fondov.

Podstatné je adresovať sektory s investičnými medzerami a existujúcim trhom, ktorý je schopný finančné nástroje absorbovať. V rámci tematického cieľa číšlo jedna – Inteligentnejšia Európa – je preto top kandidátom na využitie adresných finančných nástrojov oblasť podpory rastu a konkurencieschopnosti malých a stredných podnikov. Na tento účel je špeciálne vhodné sústrediť práve podporu prostredníctvom úverových produktov, či záruk, a to aj preto, aby sme sa vyhli prípadnej nežiadúcej deformácii trhu. Výnimkou môžu byť projekty v oblasti výskumu a vývoja, kde je možné aj pri malých a stredných podnikoch uvažovať o grantovej podpore, prípadne jej kombinácie s finančným nástrojom. Pri inovatívnych firmách v počiatočných štádiách rastu prichádzajú do úvahy aj kapitálové investície.

Vladimír Šucha

Európska komisia/UNESCO

1. Využitie časti financií z fondov EÚ v rozpočtovom období 2014-2021 pre finančné nástroje Slovenskom možno považovať za úspech. Hlavne v porovnaní s kvalitou čerpania priamo z operačných programov. Preto nie je žiadny dôvod, aby tak Slovensko neurobilo aj v súčasnom rozpočte schválenom na roky 2021 až 2027. Obzvlášť, keď finančné prostriedky z kohéznej politiky EÚ budeme kombinovať so špeciálnymi financiami uvoľnenými v rámci obnovy spoločnosti po COVID-ovej kríze. Čo znamená, že celkovo bude k dispozícii oveľa väčší balík peňazí. Finančné nástroje veľmi vhodne dopĺňajú priame dotácie vo forme grantov. Umožňujú pomoc väčšiemu počtu prijímateľov, mobilizujú finančné prostriedky zo súkromného sektora a v oblastiach, ktoré sú priamo napojené na trh, nespôsobujú jeho pokrivenie.

Koľko peňazí Slovensko získa z nových eurofondov (INFOGRAFIKA)

Slovensko z eurofondov na roky 2021 až 2027 získa 12,8 miliardy eur. Najviac sa znižuje alokácia z Kohézneho fondu, z ktorého je možné financovať dostavbu diaľnic. Úplne novým fondom je Fond spravodlivej transformácie, z ktorého Slovensko získa 459 miliónov eur.

2. V zásade platí, že nevratná finančná podpora z verejných prostriedkov je vhodná pri projektoch neziskového, verejno-prospešného, kultúrno-umeleckého, výskumného a exploračného charakteru. To znamená, že nenávratnými grantami by mali byť podporené projekty, ktoré objavujú nové veci, alebo uplatňujú v praxi existujúce poznatky vo verejnom, neziskovom záujme. V ojedinelých prípadoch je možné využiť návratné finančné nástroje aj na neziskové projekty, ktoré generujú príjem (nie zisk). Z príjmu sú potom poskytnuté prostriedky schopné vrátiť. Vo všeobecnosti sa však finančné nástroje používajú pre projekty s jasnou perspektívou zisku a tým aj možnosťou poskytnuté finančné prostriedky vrátiť.

Finančné nástroje založené na verejných zdrojoch (domácich alebo európskych) by mali byť hlavne použité na finančnú podporu projektov, ktoré majú malú šancu získať prostriedky zo súkromných zdrojov cez tradičných poskytovateľov financií (banky, investičné fondy a podobne). Vo väčšine prípadov by malo ísť o viac rizikové projekty, alebo o projekty v oblastiach kde tradiční trhoví hráči majú málo skúseností alebo poznatkov na posúdenie kvality a uskutočniteľnosti projektov (špecifické vedecké oblasti ako napríklad aplikácie kvantových technológií alebo projekty kultúrneho a kreatívneho priemyslu).

Ivan Mikloš

Ekonóm, bývalý minister financií 

1. Nevidím žiadny relevantný dôvod, prečo by mal štát používať návratné finančné nástroje, na to tu máme banky, ktoré majú dostatok zdrojov a sú dostatočne kvalifikované aj motivované, aby dávali peniaze tým, u ktorých je najlepší predpoklad, že budú investované a použité efektívne a nebudú zneužité. Ich kvalifikovanosť aj motivácia je celkom určite vyššia ako u štátnych úradníkov. To nie je len teória, ale potvrdzuje to aj doterajšia slovenská prax.

2. Granty (nevratná finančná pomoc) by są nemali určite dávať na komerčné projekty, pretože to deformuje súťaž a zvýhodňuje tých, ktorí ich dostanú, oproti tým, ktorí ich nedostali a musia sa financovať cez úvery (teda návratne). Sám som videl v jednej malej obci tri penzióny, z ktorých dva (postavené z úverov) krachovali, lebo ten tretí (postavený z eurofondov) bol omnoho lepšie vybavený a navyše aj lacnejší. Takže nevratná forma by mala byť používaná napríklad na infraštruktúru, ktorá slúži všetkým a nedeformuje podnikateľské prostredie. V prípade vyššie spomínanej obce (regiónu) napríklad na turistické a cyklistické cesty, lavičky, detské ihriská a podobne. Do úvahy prichádzajú samozrejme aj iné účely, ako je napríklad podpora základného výskumu a verejných služieb, ako je školstvo, zdravotníctvo a podobne. Aj tu však s prihliadnutím na to, aby sa nezvýhodňovali niektorí poskytovatelia na úkor iných.

Michal Lehuta

Ekonóm VÚB banky 

1. Verejná návratná finančná podpora vo všeobecnosti konkuruje súkromnému úverovaniu prostredníctvom komerčných bánk. No ak takáto verejná podpora obsluhuje projekty s veľkými pozitívnymi externalitami, nemusí klasický biznis vytláčať, ale ho skôr dopĺňať. Niekedy sa v tomto kontexte spomína podpora startupov, či iných rizikovejších typov podnikania (vrátane malých a stredných podnikov), ktoré ale môžu mať pre spoločnosť vysoký prínos, ťažko sa ale dostanú ku klasickým úverom. V prípade kohéznej politiky však návratná pomoc pripomína úverovanie chudobnejších regiónov Slovenska z Bruselu, čo môže mať azda výhodu v nižších úrokových sadzbách. Ale znova, slovenské samosprávy i podnikateľov úverujú aj komerčné banky. S tými zasa ale Slovak Investment Holding zároveň aj spolupracuje, čiže veľmi dôležité je v tomto kontexte správne nastavenie schém pomoci. Aby na jednej strane nevytláčali trhové úverovanie, a na druhej, aby nevytvárali závislosť či neférové profitovanie súkromných bánk z verejných zdrojov.

2. Okrem návratnej podpory existujú ešte aj rôzne iné formy finančnej motivácie: prostredníctvom garancií či čiastkových (i nepriamych) dotácií. Finančné nástroje môžu byť vhodnejšou podporou v oblastiach, kde verejné zdroje nedokážu vyriešiť celý problém, ktorý majú „na stole“. Napríklad pri veľkom objeme investícií potrebných k prechodu na nízkouhlíkovú ekonomiku. Tam potrebujeme zmobilizovať na Slovensku miliardy až desiatky miliárd eur aj zo súkromných zdrojov, k čomu môžu pomôcť práve verejno-súkromné schémy podpory. Tie za jedno euro z verejných zdrojov dokážu priniesť potrebné investície aj niekoľkonásobne väčšie. Pomohlo by tam samozrejme aj dostatočné nacenenie emisií uhlíka, prostredníctvom environmentálnych daní či emisných povoleniek.

Petr Zahradník

Ekonóm, Česká spořitelna, bývalý člen Európskeho hospodárskeho a sociálneho výboru

1. Som hlboko presvedčený o tom, že Slovensko, Česká republika, či akýkoľvek iný členský štát EÚ urobí dobre, ak významnú časť svojej kohéznej alokácie vyčlení v prospech návratných finančných nástrojov. O to lepšie spraví ten štát, u ktorého sa dá očakávať ďalšie pokračovanie reálnej konvergencie, ktorá je spojená so zvýšením hodnoty ukazovateľa HDP na obyvateľa ako rozhodujúceho kritéria pre určenie alokácie kohéznej politiky.

Tak Slovensko, ako aj Českú republiku čaká s veľkou pravdepodobnosťou v programovom období 2021 až 2027 posledné obdobie kohéznej hojnosti, po ktorej sa dá očakávať robustné zníženie objemu kohéznej obálky. Teraz máme veľkú príležitosť ako z kohéznych prostriedkov, tak aj z Nástroja pre obnovu a odolnosť vytvoriť dostatočne objemný zdroj finančných prostriedkov, ktoré budeme schopní veľmi dlho alokovať v prospech významných investičných projektov vo verejnom záujme. Príležitosť, ktorá sa už zrejme nebude opakovať, a ktorú nebudeme schopní z prostriedkov národných verejných financií pokryť.

Využitie návratných finančných nástrojov má však aj ďalšie prínosy (ktoré sú spoločné tak pre konvergujúce, ako aj nadpriemerne vyspelé členské státy) v tom, že umožňujú podstatne efektívnejšie využitie disponibilných zdrojov. Projekty podporené finančnými nástrojmi musia prejsť ex-ante testom návratnosti a je u nich vysoký predpoklad, že budú podporovať projekty, ktoré budú ziskové a alokované prostriedky budú využívané zmysluplne.

Tým sa dostávame k možným rizikám: prvý je všeobecný postoj k finančným nástrojom v situácii, kedy sme presýtení dotačnými prostriedkami, ktoré sú podstatne dostupnejšie. Druhé riziko je spojené s tým, že nie pre každý projekt sa finančné nástroje hodia (napríklad projekt čisto sociálneho charakteru, mnoho ekologických projektov a podobne). Je dôležité kompetentne rozlíšiť a posúdiť vhodnosť konkrétneho projektu pre finančné nástroje, inak vzniká riziko nesplatenia, sprevádzané následne zhoršením reputácie. Súčasťou posúdenia projektu je tiež to. aby do tohto typu podpory nebol naopak zaradený projekt, ktorý by bol schopný sa hladko financovať čisto trhovými produktmi bánk a finančných inštitúcií. Finančné nástroje by tak nemali vytláčať priestor pre štandardné komerčné financovanie založené iba na trhovom princípe.

2. Tu existuje už celkom dlhá skúsenosť, daná tak praxou finančných nástrojov v rámci kohézie, ako aj v nedávnej dobe tiež skúsenosťou s EFSI (Európsky fond pre strategické investície, takzvaný Junckerov plán, pozn. red.). Ukazuje sa, že ona zmysluplnosť sa veľmi prejavuje napríklad v oblasti energetických úspor či aplikácii riešení čistej energie; druhá významná oblasť zahŕňa investície do inovatívnych malých a stredných podnikov prostredníctvom nástrojov seed fondov (počiatočné financovanie, pozn. red.), mezaninového financovania (hybrid dlhového a kapitálového financovania, pozn. red.), podpory startupov a podobne. Tretia veľká oblasť sa týka inteligentnej mobility – v zmysle prípravy dopravnej infraštruktúry na obdobie digitalizácie a elektromobility, ako aj systému dopravnej obslužnosti. Pilotne sa finančné nástroje skúšajú aj v sociálnej oblasti, napríklad pri podpore sociálneho podnikania alebo bývania, kde dochádza k prepájaniu finančného nástroja s dotačnou zložkou, ktorá zvýhodňuje a uľahčuje proces dosahovania návratnosti.

Všeobecne sa tento zmysel prejavuje všade tam, kde súhrnne existuje nejaký verejný záujem (bez neho by to bola záležitosť čisto komerčného trhového financovania) alebo sa rieši prípad trhového zlyhania, a typologicky môžeme určiť tri situácie, ktoré dávajú z pohľadu finančných nástrojov zmysel: po prvé, projektom je generovaný určitý výnos, ktorý bude slúžiť k zaisteniu návratnosti finančného nástroja. Po druhé, projekt bude spojený s dosiahnutím významnej úspory oproti pôvodnému stavu, a opäť, ušetrené peniaze poslúžia k splátke finančného nástroja. A po tretie, projekt bude spojený s poskytovaním výrobku alebo služby za úplatu, a výnos z tohto predaja sa stane zdrojom splácania finančného nástroja. Každý zo štyroch základných typov finančných nástrojov – úverov, záruk, private equity, či quasi-equity, a projektových dlhopisov – treba pripraviť „na mieru“ pre potreby jednotlivých podporených projektov.

Mária Valachyová

Hlavná ekonómka Slovenskej sporiteľne

1. Určite áno, takéto zdroje môžu napomôcť obnove ekonomiky po pandémii a podporiť firmy v rozvoji. Podpora by mala smerovať najmä pre inovácie a výskum, na zvýšenie produktivity firiem. Pandémia prinútila viaceré firmy urýchliť plánované inovácie, minimálne v zmysle digitalizácie. Viaceré však investície odložili a sústredili sa skôr na prežitie.

2. Financovanie inovatívnych firiem zvláda čiastočne komerčný sektor sám, čiastočne je však pomoc takýchto finančných nástrojov vítaná. Najmä ak ide o začínajúce firmy, ktoré sú rizikovejšie – nemajú históriu, nevidíme ich cash-flow, nemajú ešte výsledky, takže pre takýto segment je vhodné financovanie s účasťou vládnych či európskych peňazí.