Na Slovensku participatívne rozpočty cez pandémiu rušili, v Brne v ňom vidia príležitosť priblížiť sa k ľuďom

Ilustračný obrázok [Pixabay]

Participatívne rozpočty sú na Slovensku relatívnou novinkou. Niektoré samosprávy si ich však pomýlili s dotačnými schémami. Problémom je podľa odborníkov tiež nedostatok kapacít. Novú agendu zvyčajne dostali na starosť už aj tak zaneprázdnení úradníci.

Participatívne rozpočty, vďaka ktorým môžu ľudia rozhodnúť o smerovaní časti obecných peňazí, zaznamenávajú na Slovensku v posledných rokoch rozmach. Skúsenosť s nimi má dnes viac ako 60 miest a obcí a štyri samosprávne kraje. Nie všade sa však ujali. Niektoré samosprávy vrátane Bratislavy sa ich z rôznych dôvodov rozhodli zrušiť ešte pred pandémiou. Ďalšie ich rušili, pozastavili alebo posunuli v reakcii na koronavírus. Obávali sa totiž výpadku príjmov a zvýšených výdavkov.

Hoci pandémia ešte úplne neodznela, participatívne rozpočty sa už tento rok začínajú vracať. Niektoré samosprávy sa dokonca do tohto projektu tento rok púšťajú vôbec po prvý raz. Podľa vedúcej oddelenia Splnomocnenca vlády pre rozvoj občianskej spoločnosti Alexandry Hrabinovej mestá a obce láka status „modernej, transparentnej a otvorenej samosprávy”. Nie vo všetkých prípadoch sú však participatívne rozpočty nastavené správne. V dôsledku chýbajúceho legislatívneho ukotvenia totiž majú mestá a obce pri jeho zriaďovaní voľné ruky. To má svoje výhody aj nevýhody. Výsledkom sú rôzne modely rozpočtov, ktoré majú niekedy spoločný len názov.

„Niektoré samosprávy si participatívny rozpočet pomýlili s dotačnou schémou, čo sa prejavuje napríklad tým, že v rozhodovaní o pridelených finančných prostriedkoch nemá verejnosť žiadne miesto,” hovorí Hrabinová.

Participatívny rozpočet alebo dotačná schéma?

Koľko participatívnych rozpočtov dnes na Slovensku funguje nie je v dôsledku pandémie jednoduchá otázka. Vieme však povedať, že za celé obdobie existencie participatívnych rozpočtov na Slovensku ich bolo 64. Prvý zriadila v roku 2011 Bratislava, ktorá ho však zrušila pre rok 2020 ešte pred pandémiou. Podľa tlačového odboru mesta bol dôvodom nezáujem občanov. „Plnohodnotný participatívny rozpočet“ je pritom súčasťou Plánu Bratislava, s ktorým Matúš Vallo v roku 2018 vyhral komunálne voľby. Klasické participatívne rozpočty, niekedy nazývané aj občianske rozpočty, naďalej existujú v niektorých bratislavských mestských častiach.

Ďalšie participatívne rozpočty na Slovensku vznikli v roku 2013 v Ružomberku a v Petržalke. Ani jeden z nich už neexistuje. V roku 2014 dala ľuďom možnosť rozhodovať o smerovaní časti mestských peňazí aj Banská Bystrica a Bratislava-Nové Mesto. Tieto občianske rozpočty naďalej fungujú. Od roku 2014 už počet nových participatívnych rozpočtov každoročne rástol až do začiatku pandémie na jar minulého roku.

Matúš Vallo sa dostal do zoznamu kandidátov na ocenenie pre najlepšieho starostu sveta

V záverečnej nominácii na titul, ktorý každé dva roky udeľuje medzinárodná organizácia The City Mayors Foundation, sa nachádza 32 starostov z celého sveta. Do zoznamu sa dostali starostovia, ktorí preukázali svoje schopnosti počas koronakrízy.

Ako uvádza štúdia, ktorá skúmala fungovanie participatívnych rozpočtov na Slovensku počas pandémie, tento typ občianskeho zapojenia si okrem miestnych samospráv našiel uplatnenie aj na regionálnej úrovni. V roku 2017 ho zaviedol Trenčiansky kraj, o rok neskôr nasledoval Bratislavský a Trnavský a v roku 2019 aj Žilinský. Všetky tieto rozpočty, s výnimkou trnavského, kraje pre pandémiu zrušili. Občiansky rozpočet Trnavského kraja prebieha v špeciálnom dvojročnom cykle.

Zaujímavosťou je, že kým slovenské samosprávy počas pandemického obdobia občianske rozpočty rušili, české Brno ho vníma ako príležitosť priblížiť sa ľuďom počas ťažkej doby epidémie. „Rušenie participatívnych rozpočtov a obmedzovanie participácie z dôvodu pandémie a následných výpadkov príjmov v rozpočtoch samospráv je podľa môjho názoru veľmi zlá voľba. Práve v dobe krízy, keď majú samosprávy obmedzené zdroje, je nutné efektívne alokovať tieto zdroje tam, kde ich občania najviac ocenia. Práve k tomu participácia slúži,“ skonštatoval Marco Banti, vedúci odboru participácie na brnianskom magistráte.

Jozef Gašparík, jeden z autorov štúdie, považuje za dôvod rozdielneho prístupu v Brne odlišné chápanie celého procesu. „Mesto Brno považuje participatívne rozpočtovanie za nástroj, ktorý má podobné charakteristiky ako voľby. Slovenská skúsenosť dáva tento mechanizmus skôr do polohy dotačnej schémy. To znamená, že kým u nás je bežná prax v čase krízy participatívne rozpočty pozastaviť, mesto Brno takýmto spôsobom vôbec nepremýšľa,” hovorí.

Daniel Klimovský z Univerzity Komenského takisto upozorňuje, že mnoho participatívnych rozpočtov mestá a obce zavádzali skôr ako experiment, než ako súčasť komplexnejšej stratégie.

„To sa prejavilo nielen v  rozdielnych prístupoch jednotlivých samospráv, ale tiež v otáznej udržateľnosti týchto iniciatív,” uviedol Klimovský pre EURACTIV Slovensko. Hrabinová dodáva, že v začiatkoch nebolo výnimočné, že „jedna samospráva kopírovala od druhej a s nastavením procesu si príliš hlavu nelámala”.

Ako má vyzerať kvalitný participatívny rozpočet

Rozpočet Trnavského kraja, spoločne s rozpočtom mesta Trnava a rozpočtom bratislavskej mestskej časti Nové Mesto sú zvyčajne označované ako príklady dobrej praxe participatívnych rozpočtov na Slovensku. Hrabinová hovorí, že úspešné participatívne rozpočty sa zvyčajne nájdu v samosprávach, ktoré sa neboja experimentovať, meniť svoje pravidlá a prispôsobovať ich novým podmienkam a potrebám.

Ďalšie znaky kvalitného participatívnehorozpočtu menuje Klimovský. Sú nimi otvorenosť, transparentnosť, inkluzívnosť, rovnosť, spravodlivosť, kreatívnosť či zacielenosť. Pod otvorenosťou, transparentnosťou a inkluzívnosťou možno chápať aj takú jednoduchú vec ako internetová stránka venovaná výhradne rozpočtu, čo nie je v slovenských reáliách samozrejmosťou.

Eurofondy pomáhajú zavádzaniu participácie v slovenských samosprávach

Kraje aj mestá sa zapájajú do projektov participatívnej tvorby politík financovaných z európskych fondov, najmä z operačného programu Efektívna verejná správa. EURACTIV.sk zmapoval snahy o systematické zapájanie verejnosti na úrovni krajov a miest.

Nevyhnutnosťou pre posun ku kvalitnejším a participatívnejším procesom je však aj zdieľanie informácií a výskum. Tie boli ešte donedávna iba v plienkach. Hrabinová však tvrdí, že situácia sa pomaly začína meniť. Od roku 2019 začali vznikať prvé prípadové štúdie. V roku 2020 vznikol domáci sprievodca procesom, organizovali sa tiež viaceré podujatia. Poznanie začíname zaznamenávať do písomnej podoby a diskutovať o ňom. To je dobrý základ pre posun ku kvalitnejším procesom,” uviedla.

Viacero výskumov (prečítať si ich môžete tu, tu a tu) publikoval spoločne so svojím tímom Klimovský. V spolupráci s Úradom splnomocnenca vlády pre rozvoj občianskej spoločnosti tiež vznikla pracovná skupina, ktorej členovia sa pravidelne stretávajú a diskutujú o rôznych aspektoch participatívneho rozpočtovania. O občianskych rozpočtoch sa tiež začína hovoriť na konferenciách. Jedna z nich prebehne koncom júna v Bratislave.

„Ambíciou je prispieť k budovaniu kapacít,” hovorí Klimovský.

Ľudské kapacity

Neadekvátne ľudské kapacity sú podľa Klimovského aj Hrabinovej jedným z veľkých problémov samospráv, ktoré sa participatívny rozpočet rozhodli zaviesť. V minulosti sa totiž často stávalo, že rozpočty dostali na starosť už aj tak vyťažení úradníci miestnej samosprávy ako prácu navyše.

„Ak samospráva chce takýto nástroj využiť, mala by k nemu pristúpiť so všetkou vážnosťou, pretože podceňovaním tejto požiadavky ohrozuje nielen úspešnosť zavedenia participatívneho rozpočtovania, ale aj svoje vzťahy s verejnosťou,” varoval Klimovský.

Príkladom môže byť opäť Brno, kde pre participatívny rozpočet zriadili takzvanú Kanceláriu participácie s piatimi zamestnancami. Pre porovnanie, na Slovensku nie je zvykom mať pre túto oblasť špeciálne vyčlenené kapacity. Napríklad na Trnavskom kraji participatívny rozpočet koordinuje jediný zamestnanec.

Ďalšou chybou, ktorú experti menujú, sú nerealistické očakávania. To platí pre verejnosť aj pre predstaviteľov samospráv.

„V praxi to u nás neraz vyzeralo tak, že participatívne rozpočtovanie bolo automaticky spájané s masovou účasťou verejnosti. Skúsenosti však jasne ukazujú, že k aktívnemu občianstvu je potrebné jednotlivcov viesť alebo dokonca motivovať, a že participačné nástroje majú výkon aktívneho občianstva skôr umožňovať či uľahčovať, než priamo vyvolávať,” tvrdí Klimovský.

Nezáujem verejnosti bol aj dôvodom prečo rozpočet zrušila Bratislava, uviedol pre EURACTIV Slovensko tlačový odbor mesta.

Klimovský aj Hrabinová však dodávajú, že hoci samosprávy často majú pri občianskych rozpočtoch vysoké očakávania, nie sú ochotné vyčleniť ľudské kapacity, ktoré by proces zabezpečovali. V mnohých prípadoch chýbajú aj strategické ciele. Inak povedané, nevedia, čo s nimi chcú dosiahnuť.

Zakotviť či nezakotviť?  

Jedným z možných riešení, ako časť týchto problémov riešiť, je zakotvenie participatívnych rozpočtov do zákona. Z európskych krajín má tento nástroj oporu v zákone v Portugalsku, Poľsku a Taliansku. Hrabinová považuje legislatívne ukotvenie za krok správnym smerom. Takisto uviedla, že ministerstvo vnútra sa touto otázkou aktuálne zaoberá. Otázne však zostáva, akým spôsobom participatívne rozpočty do zákona ukotviť.

Praha rieši podobný problém ako Bratislava: Z eurofondov dostane iba zlomok

Zástupcovia Prahy tvrdia, že nové pravidlá o čerpaní financií z európskych fondov sú nevýhodné. Je to tak? Odpoveď nie je vôbec jednoduchá.  

Hlavné mesto Praha je v špeciálnom postavení v porovnaní s ostatnými českými regiónmi, čo dokazuje kategória, do ktorej ho zaradila Európska …

„Dali sme si vypracovať analýzu možností legislatívnej úpravy pre participatívny rozpočet, ktorá taktiež považuje legislatívne ukotvenie participatívneho rozpočtu za prínosné,” hovorí.

Klimovský je takisto názoru, že participatívne rozpočtovanie by sa do zákona malo dostať. Zároveň však upozorňuje, že toto riešenie môže niesť aj riziká. Absencia právneho základu totiž napríklad ponúka rozsiahlu voľnosť pri voľbe modelu participatívneho rozpočtu. Na druhej strane však vyvoláva pocit neistoty z využívania niečoho, čo nie je legislatíve upravené.

„Ako najschodnejšie a najlogickejšie sa tu ponúkajú právne predpisy upravujúce postavenie a úlohy samospráv a právne predpisy upravujúce rozpočtové pravidlá pre samosprávy,” hovorí.

K iným záverom prišla analýza Parlamentného inštitútu (odboru Kancelárie Národnej rady Slovenskej republiky). V tej sa píše, že prijatie osobitného právneho rámca automaticky nezabezpečuje účinnosť participatívnych rozpočtov, o čom svedčí aj príklad z Poľska, kde takáto legislatívna úprava existuje. Právny rámec tiež mení ich charakter s môže skĺznuť do rutinných, netvorivých a nekreatívnych postupov. Silným vyhlásením je, že pre malé obce sa rozhodovanie o participatívnych rozpočtoch stáva problematické a nevyužiteľné.

Podľa Klimovského by metodologické usmernenie mohlo samosprávam pomôcť. Dôležité však je, aby participatívne rozpočtovanie zostalo možnosťou, nie povinnosťou.

„Úprava by mala ostať otvorená a nemala by byť zaväzujúca. Participatívne rozpočtovanie totiž nie je všeliekom a samosprávy by k nemu mali pristupovať pre nejaké konkrétne ciele, s ktorými sú stotožnené, a nie preto, že sú nútené,” dodal.