Poslanecké návrhy zákonov: Ako zvýšiť ich kvalitu?

Diskusný panel: Predvídateľnosť poslaneckých návrhov zákonov na konferencii: Dôvera vo vládu zákona - Želateľný stav verzus realita [Americká obchodná komora v SR]

Tento článok je súčasťou Špeciálu: Dôvera vo vládu zákona – Želaný stav verzus realita

Podľa zamestnávateľov sa kvôli poslaneckým návrhom zákonov, ktoré neprechádzajú pripomienkovaním ani analýzou, stáva právne prostredie nepredvídateľné a nekvalitné.

„Vnímam, že podnikateľské prostredie indikuje nespokojnosť pokiaľ ide o dodržiavanie princípov o tvorbe právnych predpisov,“ povedal v úvode konferencie Americkej obchodnej komory  „Dôvera vo vládu zákona – Želateľný stav verzus realita“ minister hospodárstva Peter Žiga (SMER-SD). Lepšia regulácia (stratégia RIA 2020) je pre vládu podľa Žigu jedna z priorít. Vláda sa snaží o kvalitné posudzovanie vplyvov legislatívnych návrhov na sociálne aj podnikateľské prostredie ako aj o odbúravanie nepotrebnej regulácie, či gold-platingu (regulácia nad rámec požiadaviek európskych smerníc).

Štátny tajomník rezortu Rastislav Chovanec hovorí, že jednou z noviniek, ktorá sa zaviedla v rámci RIA 2020 je povinnosť prekladateľa zákona oznámiť obsah svojho zámeru pred predložením paragrafového znenia. Potom nasleduje medzirezortné pripomienkové konanie, následne návrh ide ešte na tripartitu, Legislatívnu radu vlády a až potom na rokovanie vlády.

Podnikatelia sa však sťažujú na viaceré nepredvídateľné legislatívne zmeny, ktoré majú zásadný vplyv na podnikateľské prostredie. Viceprezident Republikovej únie zamestnávateľov (RÚZ) Mário Lelovský tvrdí, že ponúkali vládnym stranám spoluprácu pri prípravách nových zákonom s vplyvom na podnikateľské prostredie, čo však strany málokedy využili. „Nič nie je horšie pre podnikateľské prostredie, ako keď neviete, čo bude.“

Nepredvídateľnosť regulačného prostredia na Slovensku si v Správe o krajine všimla aj Európska komisia. „Komisia nemá právo do toho vstupovať, ale je tam nepriamy vplyv, aj cez fondy, ktoré podporujú fungovanie verejnej správy,“ vysvetľuje vedúca ekonomických analýz na Zastúpení Európskej komisie Lívia Vašáková. „Sú to veci, ktoré majú vplyv aj na konkurencieschopnosť krajiny“, hovorí.

Diskusný panel: Predvídateľnosť legislatívnych zmien [Americká obchodná komora v SR]

Prečo sa zásadné zmeny robia poslaneckými návrhmi?

Jednému z problémov, ktorým sa konferencia špeciálne venovala, boli poslanecké návrhy zákonov. Majú často nízku kvalitu, neprebieha tam vyhodnocovanie dopadov ani pripomienkovanie verejnosťou, hovorí prezident Americkej obchodnej komory Gabriel Galgóci.

Mário Lelovský si myslí, že by poslanecké návrhy zákonov mali byť nástroj len pre výnimočné prípady, čo určite nebol prípad rekreačných poukazov, ktoré označil za „čisto predvolebnú akciu“ s „katastrofálnou implementáciou“, ani ústavného zákona o dôchodkovom strope. „Nemyslím si, že je prácou poslancov predkladať návrhy zákonov“, myslí si viceprezident RÚZ. Dokladá to aj príkladom špeciálneho odvodu pre reťazce, ktorý sa medzičasom zrušil a s ktorým „sa zabilo pol roka“. „Odvod pre reťazce prešiel ako poslanecký návrh. Ak išlo vládny návrh, tak by neprešiel,“ konštatuje Lelovský.

Minister Žiga pripúšťa, že vplyv poslaneckých návrhov je často „značný a nie vždy pozitívny“.„Vláda nemôže donútiť poslancov, aby svoje návrhy nechali pripomienkovať“. Môže ale podľa jeho slov vytvoriť podmienky, aby svoje návrhy podporili analýzou dopadov. Ministerstvo hospodárstva takúto pomoc poslancom ponúka. „Zatiaľ ide o dobrovoľný nástroj, ktorý bol využitý len sporadicky,“ povedal Žiga.

Poslanec opozičného hnutia OĽaNO Eduard Heger hovorí, že poslanecké návrhy neprichádzajú „pretože si poslanec zmyslí“, ale je to vec poslaneckého klubu a strany. O to je podľa neho zvláštnejšie, že vláda prináša kľúčové návrhy ako poslanecké. Nechce súdiť dôvody, faktom ale podľa neho je, že sa tak skracuje legislatívny proces a obchádza medzirezortné pripomienkové konanie.

Poslankyňa NR SR Jana Kiššová z opozičnej SaS súhlasí, že poslanecké návrhy zákonov by sa u poslancov koalície mali objavovať len výnimočne. Na druhej starne pripomína, že poslanec má právo zákonodarnej iniciatívy. Pri opozičných poslancoch je podľa nej situácia iná, keďže majú len obmedzené možnosti. „Tam je ťažké povedať, že nemajú nič predkladať“, hovorí s tým, že poslanecké návrhy sú pre opozíciu šancou, ako verejnosti ukázať, ako by niektoré problémy riešili oni.

Za seba dodáva, že svoje návrhy dáva pravidelne konzultovať širokej skupine zainteresovaných združení. Kiššová si vie predstaviť, aby povinnosť dávať poslanecké návrhy pripomienkovať bola v rokovacom poriadku NR SR. Upozorňuje ale, že dnes sa nedodržiava ani to, čo v rokovacom poriadku je, napríklad zákaz tzv. „prílepkov“, teda zmeny zákona cez  inú, nesúvisiacu novelu.

Poslanec Tibor Bernaťák z vládnej SNS sa sťažuje, že ich poslanci boli na začiatku volebného obdobia v médiách kritizovaní, že neprekladajú žiadne legislatívne návrhy. Viacerí poslanci sa v diskusii zhodli, že posudzovať poslancov podľa množstva predložených zákonov, je scestné. Bernaťák sám navrhoval zákon, ktorý predpokladal zverejňovanie poslaneckých návrhov na webe NR SR a dával možnosť ho pripomienkovať. „Stroskotalo to na technických detailoch“, vysvetľuje. „Každý návrh zákona by mal byť minimálne pripomienkovaný verejnosťou“, tvrdí.

Zapojenie verejnosti v princípe podporuje aj poslanec Peter Kresák z Most-Híd. Upozorňuje ale, že bude treba doriešiť veľa súvisiacich otázok, napríklad, kto je to „verejnosť“ a ako by sa mali pripomienky vyhodnocovať.

Podľa Kresáka nefunguje ani taká banalita ako je predkladanie konsolidovaného znenie zákonov pri vládnych návrhoch. „Robí to iba ministerstvo spravodlivosti, aj to nie vždy“.  Pri poslaneckých návrhoch by to tiež mala byť povinnosť, myslí si Kresák. Viacero účastníkov konferencie sa v tejto súvislosti tiež sťažovalo na funkcionality štátneho systému prehľadu legislatívneho procesu Slov-lex.

Hodnotenie vplyvov poslaneckých návrhov

Ďalšou témou je, či by poslanecké návrhy mali prechádzať hodnotením vplyvov, rovnako ako vládne. Kresák hovorí, že je to považuje za dôležitejšie ako pripomienkovanie verejnosťou. Dnes ministerstvo financií posudzuje iba vplyv poslaneckých návrhov na rozpočet, aj to až v druhom čítaní.

Tu sú kameňom úrazu kapacity, ktoré jednotliví poslanci ani NR SR ako taká, nemajú. Drahšia cesta je podľa Eduarda Hegera posilniť parlamentný inštitút na reálnu analytickú jednotku. Lacnejšia zase nechať posudzovať návrhy rezorty, kde tie kapacitu sú. Pravdepodobne by sa tak malo diať tiež až v druhom čítaní. Kresák upozorňuje na riziko, že stanoviská budú len formálne a málo obsažné. Poslanci sa zhodli, že jednoduchých legislatívnych zmien by sa posudzovanie vplyvov týkať nemuselo.

Kresák si vie predstaviť zmenu ústavy, ktorá by hovorila, že predložiť návrh zákona by muselo viac ako jeden poslanec. Dnes je takáto podmienka pri predkladaní pozmeňovacích návrhov, kde sa pod pozmeňovák musí podpísať aspoň 15 poslancov.

Pozmeňovacie návrhy sú samostatným problémom, predovšetkým, keď sú natoľko závažné, že sa nimi mení samotná podstata návrhu zákona a celé dovtedajšie posudzovanie vplyvov a pripomienkovanie sa stáva bezpredmetné. Jana Kiššová hovorí, že ako predsedníčka výboru  NR SR dostáva rozsiahle pozmeňovacie návrhy pár hodín pred rokovaním a hlasovaním výboru. „Nie, že verejnosť, ani ja nemám šancu si ich poriadne preštudovať.“

Na európskej úrovni existuje podľa Lívie Vašákovej zo ZEK, medzi Európskou komisiou, ktorá dlhodobo robí posudzovanie vplyvov návrhov, a Európskym parlamentom, dohoda o kvalite regulácie. Európsky parlament má právo požiadať Európsku komisiu o analýzu dopadov svojich návrhov.

Konferenciu „Dôvera vo vládu zákona – Želateľný stav verzus realita“ pripravila Americká obchodná komora na Slovensku (AmCham Slovakia) pod záštitou Zastúpenia Európskej komisie na Slovensku a Ministerstva hospodárstva SR a v spolupráci so združením Rule of law Initiative.