Rozpočet Únie dnes a zajtra: Aké zmeny v európskych financiách prináša návrh Komisie?

Ilustračný snímok. [EPA-EFE/STEPHANIE LECOCQ]

Tento článok je súčasťou Špeciálu: Ambície vs. zdroje: Viacročný rozpočet EÚ 2021-2027

Európska komisia v máji predložila návrh nového viacročného finančného rámca. Predstavila v ňom svoju víziu o tom, ako by sa Únia mala vysporiadať s výpadkom britských príspevkov a ako zafinancovať riešenie problémov, ktorých význam v predošlých rokoch narástol.

Miľníky viacročného finančného rámca Európskej únie

  • 1970: Prvá rozpočtová zmluva, tzv. Luxemburská zmluva. Posilnila Zhromaždenie (Parlament) v rozpočtovej oblasti a zaviedla systém vlastných zdrojov, ktorý sa skladal z poľnohospodárskych poplatkov, ciel, a podielu na dani z pridanej hodnoty členských krajín.
  • 1975: Druhá rozpočtová zmluva, tzv. Bruselská zmluva. Zhromaždeniu (Parlament) dala právo zamietnuť rozpočet a udeliť Komisii absolutórium za jeho plnenie.
  • Osemdesiate roky: Spory medzi inštitúciami v dôsledku rastúceho nesúladu medzi zdrojmi a požiadavkami. Vzniká preto koncepcia viacročného finančného rámca (VFR).
  • 1988: Prvá medziinštitucionálna dohoda o finančnom výhľade na roky 1988 až 1992. Balík opatrení sa tiež nazýva Delors I, podľa vtedajšieho predsedu Európskej komisie. Bol zameraný na vytváranie vnútorného trhu a konsolidáciu viacročného rámcového programu pre výskum a vývoj. Priniesol nový rozpočtový zdroj založený na HND.
  • 1993: Schválená medziinštitucionálna dohoda o finančnom rámci na roky 1993 až 1999, v rámci ktorej dochádza k zdvojnásobeniu prostriedkov štrukturálnych investičných fondov a k zvýšeniu stropu pre vlastné zdroje. Jeho prioritou bola sociálna politika a politika súdržnosti ako aj zavádzanie eura. Takzvaný balík Delors II tiež zaviedol sedemročné plánovacie obdobie.
  • 1999: Podpísaná medziinštitucionálna dohoda o finančnom výhľade na roky 2000 až 2006 známa tiež aj ako Agenda 2000. Kľúčovou témou bolo pristúpenie nových členských krajín, vrátane Slovenska.
  • 2006: Schválená štvrtá dohoda na roky 2007 až 2013, ktorej prioritou bol udržateľný rast a konkurencieschopnosť za účelom vytvorenia väčšieho počtu pracovných miest.
  • 2009: Lisabonská zmluva mení Viacročný finančný rámec z medziinštitucionálnej dohody na záväzný právny akt. Európsky parlament prostredníctvom Lisabonskej zmluvy získal právomoc rozhodovať o rozpočtových otázkach spolu s Radou EÚ.
  • 2013: Nariadenie Rady, ktorým sa stanovuje viacročný finančný rámec na roky 2014 až 2020.
  • Máj 2018: Európska komisia predstavila návrh nového viacročného finančného rámca pre roky 2021 až 2027.

Prečo EÚ potrebuje Viacročný finančný rámec?

Viacročný finančný rámec nie je dlhodobým rozpočtom Únie, ale stanovuje priority EÚ zo strednodobej perspektívy. Okrem toho, že určuje záväzné výdajové stropy  pre jednotlivé ročné rozpočty  EÚ, predpisuje aj maximálny rozsah financií pre dohodnuté tematické okruhy.

Úlohou finančného rámca je tiež zjednodušiť prijímanie ročného rozpočtu EÚ, zabezpečiť rozpočtovú disciplínu v EÚ a zvýšiť predvídateľnosť európskych financií z dlhodobejšieho hľadiska.

Nariadenie o viacročnom finančnom rámci prijíma Rada EÚ spolu s Európskym parlamentom na návrh Európskej komisie. Posledné štyri rozpočtové obdobia trvali sedem rokov. V súvislosti s nadchádzajúcim VFR sa hovorí aj o zmene dlžky jeho trvania.

Europoslanci by napríklad radi skrátili trvanie viacročného rozpočtu na päť rokov, v súlade s funkčným obdobím európskych inštitúcií. Rozpočtový výhľad po roku 2020 bude však s najväčšou pravdepodobnosťou opäť sedemročný.

Stropy rozpočtu EÚ sa určujú pre dva druhy výdavkov: záväzky a platby.

Viazané rozpočtové prostriedky pokrývajú celkovú sumu peňazí, ktoré EÚ môže v priebehu finančného roku sľúbiť. Tie sa môžu minúť v danom roku, alebo počas nasledujúcich rokov.

Platobné rozpočtové prostriedky, alebo aj platby, sú prostriedky určené na splácanie záväzkov zahrnutých do rozpočtu EÚ, ktoré Únia prijala v prebiehajúcom alebo aj predchádzajúcich finančných rokoch. Inými slovami platby vyjadrujú očakávanie, koľko peňazi bude v danom roku potrebné zaplatiť.

Výdaje a priority súčasného dlhodobého rozpočtu

Pre súčasné rozpočtové obdobie bol strop pre viazané rozpočtové prostriedky 960 miliárd eur, čo je zhruba jedno percento HDP EÚ. Na platby môže Únia do roku 2020 vynaložiť 908 miliárd eur.

V roku 2013 sa európski lídri pre súčasný rozpočtový cyklus dohodli na nasledujúcich politických prioritách:

  1. Inteligentný rast podporujúci začlenenie: Delí sa na dva podokruhy:
    1. Konkurencieschopnosť pre rast a zamestnanosť (strop pre okruh je 142 miliárd eur, čo je zhruba 13 percent VFR): Patria sem takzvané únijné programy zamerané na podporu konkurencieschopnosti európskeho spoločenstva. Ide napríklad o program pre vedu a výskum Horizont 2020, program COSME venovaný podpore malého a stredného podnikania, či vzdelávací program Erasmus+.
    2. Hospodárska, sociálna a územná súdržnosť (34 percent): V rámci tohto okruhu sa prerozdeľujú peniaze z politiky súdržnosti (tiež kohézna politika) prostredníctvom Európskych štrukturálnych investičných fondov (EŠIF, tiež známe ako eurofondy). Patrí sem Kohézny fond, Európsky fond pre regionálny rozvoj, Európsky sociálny fond.
  2. Udržateľný rast – Prírodné zdroje: Ide o najvýznamnejšiu kapitolu VFR, nakoľko tvorí 40 percent všetkých výdajov (420 miliárd eur). Financuje sa z neho spoločná poľnohospodárska a rýbná politika a priame platby poľnohospodárskym podnikom.
  3. Bezpečnosť a občianstvo (1,6 percenta): Obsahuje prostriedky na podporu bezpečnosti a ochrany občanov EÚ. Financuje sa z neho tiež azylová a migračná politika, zdravie, kultúra a ochranu spotrebiteľa.
  4. Globálna Európa (6 percent): Financuje sa z neho zahraničná politika EÚ. Odtiaľto pochádzajú peniaze na rozvojovú a humanitárnu pomoc, či nástroje predvstupovej pomoci pre krajiny uchádzajúce sa o členstvo v EÚ.
  5. Správa: Je určená na financovanie administratívy EÚ ako napríklad náklady spojené s inšituúciami a orgánmi EÚ, platy zamestnancov a penzijný systém EÚ.
  6. Náhrady: Týkajú sa nových členských krajín EÚ. Kompenzujú im nárast výdajov súvisiacich s pristúpením.

Štruktúra VFR 2014 -2020.

Hlavná zmena – veľkosť rozpočtu

Európska komisia navrhuje zvýšiť budúcu finančnú perspektívu na 1,114 percenta HDP Únie. V súčasnosti je spoločný európsky rozpočet na úrovni 1,03 percenta HDP. Celkovo by rozpočet podľa predstáv Bruselu mal byť vo výške 1 135 miliárd eur v cenách roku 2018. Po zohľadnení inflácie by to predstavovalo 1 279 miliárd eur v záväzkoch. Európsky parlament v marci prijal rezolúciu, v ktorej požadoval budúci finančný rámec na úrovni 1,13 percenta HDP.

Do rozpočtu EÚ by sa mal začleniť aj Európsky rozvojový fond, hlavný nástroj rozvojovej pomoci v krajinách Afriky, Tichomoria a Karibiku. Dnes fond funguje na základe medzivládnej dohody členských krajín.

Nové priority, nová štruktúra rozpočtu

Nový rozpočtový plán pre roky 2021 až 2027 musí počítať s výpadkom britských príspevkov, ktoré sa odhadujú na 12 až 15 miliárd eur ročne.  Európska únia bude navyše musieť nájsť dodatočné príjmy na financovanie problémov, ktorých význam narástol počas prebiehajúceho rozpočtového obdobia.

Nové výzvy sa prejavili aj na celkovej štruktúre navrhovaného VFR po roku 2020. Brusel chce viac pozornosti venovať migrácii a kontrole hraníc, bezpečnosti, obrane a vonkajšej činnosti. Väčšie množstvo peňazí oproti súčanosti chce vyčleniť aj na vedu, výskum, inovácie a podporu mladých Európanov.

 

Nové a posilnené priority VFR. Zdroj: Európska komisia.

Komisia na druhej strane hľadá možnosti, kde by sa potrebné finance dali ušetriť. Navrhuje preto znížiť rozpočty pre Spoločnú poľnohospodársku politiku (SPP)Kohéznu politiku. Kým rozpočet pre SPP by sa mal zmenšiť o päť percent, prostriedky pre politiku súdržnosti by mali byť nižšie o sedem percent. V súčasnosti tvoria tieto dve politiky zhruba 80 percent európskeho rozpočtu, na tom ďalšom by sa podľa návrhu Komisie mali podieľať dvoma tretinami.

Rozpočet pre kohéznu politiku, ktorá tradične slúži hlavne na strieranie rozdielov medzi európskymi regiónmi, by však po novom mal hrať dôležitú úlohu aj pri integrácii migrantov alebo pri prijímaní dlôležitých štrukturálnych reforiem v členských štátoch.

Nová architektúra rozpočtu EÚ počíta so siedmimi politickými prioritami, ktoré odrážajú európsku agendu odsúhlasenú v roku 2016 na summite v Bratislave.

Návrh priorít a stropov budúceho viacročného finančného rámca z dielne Európskej komisie:

  1. Jednotný trh, inovácie a digitálny trh (14,6 percenta) – Sú v ňom zahrnuté programy Európsky horizont, Euratom a vesmírne programy.
  2. Kohézia a hodnoty (34,5 percenta): Zahŕňa regionálny rozvoj a kohéznu politiku. Jeho súčasťou sú aj programy na podporu štrukturálnych reforiem a investícií a Európsky sociálny fond.
  3. Prírodné zdroje a životné prostredie (29,6 percenta): Zahŕňa Poľnohospodársku a námornú politiku, Životné prostredie a ochranu klímy.
  4. Migrácia a kontrola hraníc (2,7 percenta): Obsahuje fondy pre posilnenie kontroly hraníc a pre migračnú a azylovú politiku. Súčasťou je aj rozpočet pre Európsku agentúru pre pohraničnú a pobrežnú stráž.
  5. Bezpečnosť a obrana (2,1 percenta): Navýšenie tejto kapitoly súvisí hlavne s rastúcou hrozbou radikalizmu a terorizmu v predošlých rokoch. Pre Slovensko je významné, že by mala podporiť aj postupné vyradenie prvej generácie jadrových reaktorov z prevádzky.
  6. Susedstvo a svet (9,6 percenta): Vonkajšia činnosť a predvstupová pomoc.
  7. Európska verejná administratíva (6,6 percenta)

Štruktúra VFR 2021 – 2027 podľa návrhu Európskej komisie.

Flexibilita, pridaná hodnota a zrozumiteľnosť

V súvislosti s budúcim dlhodobým rozpočtom Únie sa často hovorí o potrebe vytvárania európskej pridanej hodnoty z európskych peňazí. To podľa diskusného dokumentu Komisie o budúcnosti európskych financií znamená, že EÚ by mala konať len vtedy, ak môže byť jej činnosť účinnejšia ako opatrenie na celoštátnej či regionálnej úrovni.“ V budúcnosti by sa tak mal klásť dôraz na projekty s dopadom na celú európsku dvadsaťsedmičku.

Okrem spoločných cieľov ako ochrana hraníc, či zvládanie migrácie vidí Komisia vysokú pridanú hodnotu vo vede a výskume, mobilite študentov ale aj v presadzovaní právneho štátu a demokratických hodnôt.

Viacročný finančný rámec zaisťuje, aby výdavky ročných rozpočtov zostali v rámci dohodnutých limitov, čo tiež komplikuje presúvanie voľných prostriedkov medzi jednotlivými kapitolami. V prebiehajúcom období sa to prejavilo najmä počas vypuknutia migračnej krízy, kedy európska dvadsaťosmička nemohla efektívne reagovať na nečakaný vývoj udalostí. Členské štáty a Európsky parlament preto požadujú väčšiu flexibilitu v nasledujúcom dlhodobom rozpočte.

Komisia sa vo svojom dokumente snaží tejto požiadavke vyhovieť. Navrhuje vyššiu pružnosť jednak v rámci programov a medzi programami navzájom. Plánuje tiež vytvoriť rezervu Únie, ktorá sa bude financovať z dostupných rezerv a nevyužitých viazaných finančných prostriedkov.

Komisia zároveň chce, aby bol nový rozpočet jednoduchší a lepšie čitateľný pre bežného občana EÚ. Súčasťou jej návrhu je preto aj zníženie počtu programov zo súčasných 58 na 37 v budúcnosti. Tieto programy by pritom mali byť aj lepšie prepojené na hlavné priority EÚ.

Jednoduchší systém financovania a nové zdroje príjmov

Zjednodušenie sa má týkať aj financovania európskeho rozpočtu prostredníctvom takzvaných vlastných zdrojov.

Medzi tradičné zdroje príjmu dnes patria clá, poľnohospodárske poplatky a odvody z výroby cukru a izoglukózy. Komisia chce zjednodušiť výpočet vlastného zdroja založený na DPH. Dnes sa z  harmonizovaného základu DPH každého členského štátu odvádza jednotná sadzba 0,3 percenta.

Európska exekutíva zároveň navrhuje vytvoriť tri nové vlastné zdroje príjmov európskeho rozpočtu:

  • Trojpercentný podiel na dani vybratej na základe spoločného konsolidovaného základu firemných daní,
  • Dvadsaťpercentný podiel na príjmoch z aukcií emisných povoleniek,
  • Národné príspevky vypočítané podľa množstva nerecyklovaného odpadu z plastových obalov (0,8 eura za kilogram)

Komisia očakáva, že nové zdroje by do európskej pokladnice mohli priniesť dodatočných 22 miliárd eur, čo by predstavovalo zhruba 12 percent všetkých príjmov.

Ďalším príjmom, ktorý by sa priamo naviazal na Európsky nástroj stabilizácie investícií, by mali byť výnosy z emisií meny Európskou centrálnou bankou, pre čo sa zvykne používať aj výraz „ražobné“.

Zdroj: Európska komisia.

Po odchode Británie z európskeho bloku sa otvára tiež príležitosť na revíziu komplikovaného systému rabatov. Prvú takúto zľavu si vybojovala britská vláda pod vedením premiérky Margaret Thatcherovej v roku 1984. Časť peňazí sa však vracia aj Holandsku, Dánsku či Švédsku. Komisia preto navrhuje, aby sa v priebehu piatich rokov zrušili všetky rabaty, od čoho si sľubuje ďalšie zjednodušenie európskeho rozpočtu.

Národné príspevky členských krajín budú aj naďalej vyrovnávacím zdrojom rozpočtu. Komisia ale chce, aby sa na jeho financovaní podieľali čoraz menším podielom. Do roku 2027 by tak mali tvoriť len 57 percent príjmov.

Príjmy z colných poplatkov by mali ďalej slúžiť na financovanie európskeho rozpočtu, pričom členské krajiny by si nechávali 10 percent z nich na pokrytie nákladov výberu (namiesto súčasných 20 percent).

Rozpočtová linka pre eurozónu

Ďalšou novinkou, ktorú prináša návrh Európskej komisie, je vytvorenie špeciálnej rozpočtovej linky pre menovú úniu. Jeho súčasťou je plán na vytvorenie programu na podporu reforiem. V rámci neho chce Komisia vyčleniť 25 miliárd eur na finančnú a technickú pomoc pre prijímanie najdôležitejších štrukturálnych reforiem v členských krajinách, ktorú by mal zaisťovať nástroj Reform delivery tool.

Podporu z tohto balíku by prostredníctvom takzvaného nástroja konvergencie tiež mali dostať krajiny usilujúce sa o prijatie jednotnej európskej meny.

Druhým navrhovaným opatrením má byť vybudovanie Európskeho nástroja stabilizácie investícií. Členské štáty by vďaka nemu mohli mať k dispozícii 30 miliárd eur v podobe back to-back úverov. Tie majú zastabilizovať úroveň investícií v členských krajinách v prípade veľkých asymetrických šokov.

Peniaze z rozpočtu len pre bezproblémové štáty

Európska exekutíva vo svojom návrhu tiež navrhuje vytvoriť nový mechanizmus podmieňovania prístupu k prostriedkom z rozpočtu EÚ dodržiavaním zásad právneho štátu. Komisia by tak so súhlasom členských štátov mohla pozastaviť, znížiť alebo obmedziť prístup k finančným prostriedkom EÚ spôsobom primeraným povahe, závažnosti a rozsahu nedostatkov pri dodržiavaní zásad právneho štátu.

Nový nástroj ma záistiť, že nebudú ohrozené finančné záujmy EÚ. Inými slovami, členské štáty musia garantovať nezávislosť súdnictva, ktoré vyšetrí akékoľvek podozrenia z korupcie či podvodov s európskymi peniazmi.

Nové pravidlá by sa pritom nemali vzťahovať iba na čerpanie prostriedkov z politiky súdržnosti, čiže eurofondov, ale prístupu k všetkým prostriedkom z európskeho rozpočtu.

Pozície:

Komisár Günther H. Oettinger, ktorý je zodpovedný za rozpočet a ľudské zdroje, vyhlásil: „Tento návrh rozpočtu je naozaj o pridanej hodnote EÚ. Investujeme ešte viac do oblastí, v ktorých jeden členský štát sám nič nezmôže alebo v ktorých spoločne dosiahneme lepšie výsledky – či už je to výskum, migrácia, kontrola hraníc alebo obrana. Naďalej pritom financujeme tradičné – hoci zmodernizované – politiky, akou je spoločná poľnohospodárska politika a politika súdržnosti, keďže z vysokého štandardu našich poľnohospodárskych produktov a z hospodárskeho napredovania zaostalejších regiónov máme úžitok všetci.“

Europoslanec Richard Sulík (SaS, ECR) si myslí, že predložený rozpočet ako celok nepriniesol žiadne veľké prekvapenia.

„Pozitívom návrhu je škrtanie v kohéznej politike a agrodotáciách. Jedná sa o značne neefektívne politiky, ktoré by mali byť prísnejšie cieľované aj viac kontrolované, som preto presvedčený, že navrhované škrty mali byť podstatne odvážnejšie ako len 5 percent. Najvyššou prioritou euro rozpočtu by mala byť podľa mojej mienky ochrana hraníc a bezpečnosť. Za pozitívny preto považujem návrh na zvýšenie ľudských zdrojov Európskej pohraničnej stráže na 10-násobok.“

Za negatívum považuje relatívne zvýšenie výdavkov k HDP členských krajín, pretože výdavková strana nebola podľa neho dostatočne okresaná. „Keďže škrtanie neefektívnych výdavkov eurorozpočtu nebolo ani zďaleka vyčerpané, nesúhlasím ani so zavedením nových vlastných zdrojov EÚ, teda defacto nových eurodaní.“

Návrh Komisie podľa europoslankyne Anny Záborskej vychádza z prioriít a očakávaní občanov EÚ. „Zároveň už zohľadňuje ochotu Francúzska a Nemecka zvýšiť ich príspevok do spoločného rozpočtu. Je v ňom samozrejme priestor na úpravy, ale tí, ktorí chcú škrtať, musia povedať, čoho sa máme vzdať: bezpečnosti, pomoci v kríze, investícií v poľnohospodárstve či vede, alebo diaľnic.“

Europoslanec Ivan Štefanec (KDH, EPP) si myslí, že po odchode Veľkej Británie a výpadku v príjmoch bude potrebné európske financie konsolidovať a pripraviť sa na veľké výzvy, ktoré má EÚ pred sebou. „Dobudovanie Jednotného digitálneho trhu a energetickej únie si bude vyžadovať veľké investície do infraštruktúry. Európska ľudová strana tiež žiada masívne navýšenie prostriedkov vynakladaných na ochranu hraníc, vrátane personálneho navýšenia pohraničnej stráže o 10 000 nových príslušníkov,“ myslí si Štefanec.

 

Lákadlo pre špekulantov a podvodníkov

Za najväčšiu chybu predloženého návrhu europoslankyňa Monika Beňová (Smer-sd, S&D) považuje žníženie množstva finančných prostriedkov na politiku súdržnosti, respektíve kohéznu politiku. „Členské štáty v súčasnosti čelia z hľadiska vzájomnej spolupráce viacerým výzvam. Bola to pritom práve politika súdržnosti a v jej rámci kohézne fondy, ktoré napriek tomu pomáhali spoluprácu prehlbovať. V ekonomicky ťažkých časoch zároveň prispeli k podpore ekonomického rastu a k vytváraniu veľkého množstva udržateľných pracovných miest.“

Poľnohospodárska politika si podľa nej viac ako škrty vyžaduje „dôslednú reformu“. „Takú, ktorá zvýši efektívnosť na ňu vynakladaných prostriedkov. V súčasnom nastavení totiž okrem poctivých poľnohospodárov priťahuje aj veľké množstvo podvodníkov a špekulantov.“

Navrhované zníženie financovania kohézie nepovažuje za šťastné riešenie ani europoslanec Miroslav Mikolášik (KDH, EPP), nakoľko sa bude očakávať, že politika bude naďalej dosahovať dobré výsledky ale za menej peňazí. „Navyše má regionálna politika slúžiť novým prioritám ako napríklad podporovanie štrukturálnych reforiem v členských štátov a prispievať k  dlhodobej integrácii migrantov,“ upresňuje Mikolášik.

Vzhľadom na „veľkolepé priority a ambície“ Komisie víta navýšenie finančnej perspektívy. „Zvýšenie objemu rozpočtu na 1.14 percenta hrubého národného dôchodku štátov EÚ 27 považujem za triezve vzhľadom na očakávané ťažké vyjednávania v Rade, avšak  nie príliš ambiciózne vzhľadom na množstvo výziev, na ktoré bude musieť  EÚ v období po roku 2020 reagovať.“