Zvýšenie poplatku za uskladnenie odpadu na skládku je krok správnym smerom. Výška poplatku však nemusí motivovať triediť a recyklovať odpad, a rovnako aj spôsob rozdeľovania príjmu z poplatku za uskladnenie môže vzbudzovať pochybnosti, píše JOZEF SEMANČÍN.
Jozef Semančín je riadiacim partnerom v advokátskej kancelárii SEMANČÍN & PARTNERS s.r.o.
Európska komisia zverejnila všeobecnú správu včasného varovania tzv. „early warning report“, v ktorej sa spomínajú viaceré európske štáty, bohužiaľ aj Slovensko. Naviac, Európska komisia zverejnila špeciálnu správu včasného varovania, ktorá sa týka osobitne Slovenska.
Čo sa neoficiálne šepkalo, máme teraz v dôležitom dokumente, ktorého autorom je Komisia. Slovensko vníma ako krajinu s rizikom, že nestihne termín na zvýšenie prípravy na opätovné použite/recykláciu komunálneho odpadu na 50 percent jeho hmotnosti do roku 2020.
V správe Komisia konštatuje, že recyklujeme (vrátane bioodpadu) len 23 percent a skládkujeme 65 percent komunálneho odpadu. Skládkujeme stále veľa. A prísnejšie termíny pre recykláciu nás ešte len čakajú (2025, 2030 a 2035).
Správa včasného varovania zároveň odporúča opatrenia na zlepšenie stavu. O vhodnosti niektorých môžeme polemizovať, mnohé sú však oprávnené a vhodné.
Ministerstvo životného prostredia reagovalo na situáciu nakladania s odpadmi viacerými novelami zákona o odpadoch, vrátane poslednej novely, ktorá má ambíciu reagovať na „aktuálne problémy na trhu“. Podarí sa to?
Skládkovanie
Európska smernica o skládkach[1] hovorí jasne; od roku 2030 odpad, ktorý je vhodný na opätovné použite/recykláciu, nemá byť prijímaný na skládku s výnimkou odpadu, pri ktorom ukladanie na skládku poskytuje najlepší environmentálny výsledok.
Do roku 2035 máme znížiť množstvo ukladaného odpadu na 10 percent, alebo menej, z celkového množstva vzniknutého komunálneho odpadu. Ak by sme oznámili odloženie lehoty a pripravili akčný plán, ktorý Komisia akceptuje, lehota na dosiahnutie 10 percent bude síce predĺžená, ale musíme prijať opatrenia s cieľom znížiť množstvo ukladaného odpadu na 25 percent do roku 2035; aj obmedzenie skládkovania na 25 percent do roku 2035 je však ambiciózne.
Historicky sme zvyknutí na skládkovanie a skládkovanie je stále lacné (v priemere 6 eur za tonu odpadu). Jednoducho recyklácia/energetické zhodnotenie ťahá za kratší koniec a nie je dostatočná motivácia. A inštitút rozšírenej zodpovednosti výrobcov, ani činnosť organizácie zodpovednosti výrobcov bez ďalšieho samé túto situáciu nevyriešia.
Zvýšenie poplatku a skládkovanie
Komisia nám okrem iného odporučila „revidovať poplatok za skládkovanie“.
Ministerstvo pripravilo návrh zákona o poplatkoch za uloženie odpadov, ktorý je v schvaľovacom procese v Národnej rade SR. Domnievam sa, že návrh zákona ako celok je v súlade s týmto odporúčaním a je krokom správnym smerom.
Základnou filozofiou je zvýšenie poplatku za skládkovanie a rozdeľovanie príjmu z poplatku medzi obce a subjekty, podnikajúce v odpadovom hospodárstve. Čím lepšie obec triedi, tým nižšiu sadzbu poplatku získava a platí nižší poplatok za skládkovanie. Zároveň, iba obce, ktoré v triedení komunálneho odpadu dosahujú stanovenú úroveň vytriedenia (2019 – 30 percent, 2020 – 33 percent a 2021 – 35 percent) majú nárok na príspevok z výnosu poplatku.
Obec je povinná zverejňovať úroveň vytriedenia na svojom webovom sídle/úradnej tabuli. Zverejnenie tohto údaju by mal motivovať obyvateľov obce triediť odpad, ak obyvatelia budú lepšie triediť, budú platiť nižší poplatok za uloženie odpadu a naviac môžu dostať aj príspevok.
Návrh zákona zavádza jasné lehoty na vypočítanie poplatku prevádzkovateľom skládky, zaplatenie poplatku pôvodcom odpadu a odvedenie poplatku Environmentálnemu fondu. Zároveň ukladá prísne sankcie za zaplatenie poplatku (0,2 percenta denne, viac ako pri nezaplatení dane), čo by malo viesť k disciplíne v platení poplatku.
Z môjho pohľadu výška poplatku je stále nízka. V okolitých krajinách je oveľa vyššia. Na Slovensku v prípade najhoršieho triedenia (pod 10 percent) je výška poplatku 17 eur/t pre rok 2019 (v súčasnosti cca 6 eur/t), 26 eur/t pre rok 2020 a 33 eur/t pre rok 2021. Tieto výšky poplatku nemusia dostatočne motivovať k triedeniu komunálneho odpadu a je otázne, či poplatok výraznejším spôsobom zmení prístup k recyklácii. Na druhej strane, zvýšenie poplatku v obecnej politike nie je vnímané pozitívne a z tohto dôvodu je dobré, ak sa ministerstvu podarí presadiť návrh zákona o poplatkoch za uloženie odpadov a neskôr môže byť poplatok zmenený. Jednoducho, aj vzhľadom na správu včasného varovania Európskej komisie, iná možnosť nie je.
Kto a ako bude rozhodovať o výnose z poplatku za skládkovanie
Poplatok za uskladnenie skončí v rukách Environmentálneho fondu.
Výnos z poplatku má dva režimy.
Po prvé, 10 percent výnosu z poplatku Environmentálny fond do mesiaca po prijatí poplatku rozdelí medzi obce, v ktorých sa nachádza skládka alebo „príjazdová účelová komunikácia“. Výška poplatku a lehota splatnosti je jasná a priestor na svojvoľnosť zo strany Environmentálneho fondu je limitovaný.
Drvivá väčšina, presnejšie 90 percent z výnosu, však bude v rukách úradníka.
Návrh zákona rámcovo stanovuje aké percento[2] má ísť obciam (príspevok) a aké fyzickým osobám podnikateľom a právnickým osobám (dotácie). V princípe, 70 percent z príjmov za uloženie komunálnych odpadov bude zaplatený obci, ktorá spĺňa zákonom stanovené podmienky, vo forme príspevku[3].
Na druhej strane, na poskytnutie dotácie vo výške 30 percent z poplatku za uloženie komunálnych odpadov a 100 percent za uloženie priemyselných odpadov nie je právny nárok a nevzťahujú sa na predpisy o správnom konaní. O dotácii bude rozhodovať minister po rokovaní rady Environmentálneho fondu a ministra. Podľa akých kritérií budú úradníci rozhodovať?
Účel dotácie je totiž definovaný veľmi široko a pokiaľ nie sú jasne určené kritériá pre udelenie dotácie, nevyhnutne vzniknú pochybnosti o transparentnosti pri udeľovaní dotácií.
Dotácie totiž môžu byť poskytnuté aj podnikateľom na predchádzanie vzniku odpadu, triedený zber odpadu a recyklácie odpadu, alebo znižovanie produkcie odpadu vo výrobnom procese. To znamená, že podnikatelia, ktorí dostanú dotáciu, budú mať v súťaži výhodu oproti ostatným podnikateľom, ktorí ju nedostanú. Možno len predpokladať, že sa niektorí podnikatelia budú veľmi snažiť, aby dotáciu dostali.
Z tohto pohľadu sa nejaví právna úprava ako dostatočná.
Zlepšenie „schém“ organizácii zodpovednosti výrobcov
Jedným z odporúčaní Komisie je zlepšenie „schém“, v ktorých pôsobia organizácie zodpovednosti výrobcov v oblasti nakladania s komunálnym odpadom.
Požiadavka smernice o odpade[4] a smernice o obaloch a odpadoch z obalov[5] je, aby členské štáty prijali opatrenie, aby sa vyhli prekážkam v obchodovaní, deformáciám a obmedzeniu hospodárskej súťaže.
Ministerstvo predložilo návrh novely zákona o odpadoch, ktorý je v druhom čítaní.
Počet obyvateľov/trhový podiel výrobcov
Tento návrh nemení princíp, že organizácia zodpovednosti výrobcov (OZV) musí počas celej doby pôsobenia dodržať pravidlo, že súhrnný počet obyvateľov v zmluvných obciach musí zodpovedať súhrnnému podielu organizácie výrobcov pre obaly (detailnejšie sme na problémy tohto inštitútu upozorňovali v samostatnom komentári).
Inštitút prerozdelenia presahujúcich množstiev[6], ktorý by vyrovnával nerovnosť medzi počtom obyvateľov zazmluvnených obcí (ako statickým parametrom) a trhovým podielov zazmluvnených výrobcov (ako dynamickým parametrom), podľa tohto návrhu pre obaly nebude existovať, hoci pre niektoré prúdy odpadov ostal.
A to zákonite vedie k nasledovným otázkam.
Tolerované odchýlky a korekcie
Je zrejmé, že žiadna OZV nedosiahne súlad medzi počtom obyvateľov a trhovým podielom jej výrobcov presne na jedného obyvateľa. Akú odchýlku bude ministerstvo tolerovať? Päť, desať, alebo pätnásť percent? Bude táto tolerovaná odchýlka pre všetky OZV jednotne stanovená všeobecne záväzným právnym predpisom alebo bude tolerovanú odchýlku individuálne určovať pre jednotlivé OZV (čo zákonite vzbudzuje pochybnosti?).
Po druhé, ak má OZV zazmluvnených viac obcí, v akej lehote má urobiť korekciu, vyrovnať parameter počet obyvateľov/trhový podiel, a teda sa zbaviť obcí?
Po tretie, ak má OZV zazmluvnených viac výrobcov, v akej lehote má urobiť korekciu a vyrovnať parameter počet obyvateľov/trhový podiel a teda sa zbaviť výrobcov?
Ak sa obe OZV v rovnakom/podobnom termíne zbavia obcí a výrobcov, nespôsobí to nestabilitu v systéme? Alebo sa OZV budú vzájomne sledovať a čakať, ktorá pustí obce/výrobcov?
Alebo plánuje ministerstvo byť zhovievavé voči OZV, ktorá má viac obcí ako potrebuje, ale menej zhovievavé voči OZV, ktorá má viac výrobcov, hoci ide o porušenie tohto istého ustanovenia zákona o odpadoch a zákonite by sankcia v oboch prípadoch mala byť rovnaká?
Naviac, návrh sťažuje možnosť obce v priebehu roka vypovedať zmluvu[7] a teda OZV, ktorá má nadbytok výrobcov, sa nebude vedieť dostať k obciam počas kalendárneho roka.
Myslím, že odpovede na tieto otázky sa nebudú hľadať ľahko. Pritom na vyrovnanie prirodzene dynamicky sa vyvíjajúceho systému stačilo na periodickej báze prerozdeľovať presahujúce množstvá. Mimochodom, o periodickej kontrole a korekcii ministerstvo uvažuje už v tomto návrhu, v súvislosti s cieľmi zberu[8].
Z tohto dôvodu nie je vylúčené, že OZV budú značnú časť svojich zdrojov a úsilia viazať a vynakladať na súboj o obce a korekciu, namiesto zlepšovania nakladania s odpadmi. A systém, namiesto podporovania súťaže sa výrazne uzatvára a konzervuje.
Potenciál vzniku odpadov
Ministerstvo v návrhu novely zavádza nový inštitút a to potenciál vzniku odpadov.
Ministerstvo stanoví a zverejní na svojom webovom sídle, aký potenciál vzniku odpadov má konkrétna územná jednotka.
Predpokladám, že motívom je riešiť nepomer medzi množstvom odpadu, ktorý vyplýva z počtu registrovaných obyvateľov a reálnym množstvom vzniknutého odpadu (napríklad z dôvodu rozdielu medzi skutočným a registrovaným počtom obyvateľov, nákupnej turistiky, spaľovaniu oddelene vyzbieranej zložky komunálneho odpadu a tak ďalej).
Opäť vznikajú otázky. Pre aké územné jednotky budú stanovené potenciály vzniku odpadu? Pre jednotlivé obce a mestá, viacero obcí a miest, okresy, alebo iné časti, ktoré nesledujú existujúce administratívnosprávne usporiadanie?
Ďalej, podľa akých kritérií bude stanovený potenciál vzniku odpadov? Podľa historických štatistických údajov zberu?
Kritériá stanovenia potenciálu vzniku odpadu nie sú bohužiaľ v návrhu zákona uvedené ani rámcovo.
Domnievam sa, že najmenej kontroverzné je využitie už existujúcich štatistických údajov a existujúceho administratívneho členenia.
Ciele zberu
Návrh novely zavádza ciele zberu, ktoré určuje ako percento z potenciálu vzniku odpadu pre jednotlivé roky (40 percent pre rok 2019, 60 pre rok 2020 a 80 pre rok 2021).
To znamená, že výrobca má dosiahnuť cieľ zberu, ktorý bude vychádzať z potenciálu vzniku odpadu. Zatiaľ to dáva zmysel.
Rozmeňme si to však na drobné.
Povedzme, že OZV ma zazmluvnenú Bratislavu. Na to, aby dodržala parameter počet obyvateľov/trhový podiel výrobcov, potrebuje výrobcov, ktorí majú, povedzme, 8-percentný súhrnný trhový podiel. Potenciál vzniku odpadu je však vyšší vzhľadom na vyšší reálny počet obyvateľov, ako by zodpovedal registrovanému počtu. Teda aj ciele zberu výrobcov budú vyššie.
Na druhej strane máme OZV, ktorá ma zazmluvnených výrobcov, ktorí majú tiež 8-percentný súhrnný trhový podiel, ale táto OZV má zazmluvnené menšie mestá. Parameter počet obyvateľov/trhový podiel výrobcov je dodržaný. Avšak tieto mestá majú nižší potenciál vzniku odpadov. To znamená, že aj ciele zberu výrobcov budú nižšie.
Výsledkom je, že výrobcovia, hoci majú rovnaký podiel na trhu, majú rôzne ciele zberu.
Po druhé, ministerstvo ráta s tým, že každý kalendárny štvrťrok bude OZV oznamovať ministerstvu zmenu v zozname obcí (úbytok alebo prírastok), a to do 15 dní po uplynutí kalendárneho štvrťroka.
Následne ministerstvo aktualizuje ciele zberu pre organizáciu zodpovednosti výrobcov a zverejní ju na svojom webovom sídle, a to do 30 dní po uplynutí kalendárneho štvrťroka.
Opäť si to rozmeňme na drobné.
OZV príde o obec (vzhľadom na limitovanú možnosť obce vypovedať zmluvu počas kalendárneho roka predpokladám výpovede skôr zo strany OZV). OZV zašle informáciu o zmene v zozname obcí (úbytok) ministerstvu. Potom ministerstvo v priebehu nasledujúcich 15 dní zmení/zníži ciele zberu pre túto OZV. Nevyhnutne dochádza k zníženiu cieľov zberu každého výrobcu danej OZV, hoci sa trhový podiel výrobcu nemení. Týmto sa však rieši len OZV (jej ciele zberu), ktorá príde o obec.
Čo s uvoľnenými obcami? Kto má plniť ciele zberu vo vzťahu k uvoľnením obciam? Riešením môže byť zlosovanie, avšak v akom čase? Dočasne koordinačné centrum môže určiť OZV, ktorá zabezpečí odvoz oddelene vyzbieranej zložky odpadu; bude sa takto vyzbieraný odpad rátať do cieľov zberu tejto OZV?
Záver
Zvýšenie poplatku za uskladnenie odpadu na skládku je krok správnym smerom; výška poplatku však nemusí motivovať triediť a recyklovať odpad, a rovnako aj spôsob rozdeľovania príjmu z poplatku za uskladnenie môže vzbudzovať pochybnosti.
Ponechanie parametra počet obyvateľov/trhový podiel výrobcov nemusí priniesť toľko želanú vyrovnanosť systému. Schopnosť systému vyrovnať sa bude do veľkej miery závisieť od stanovenia tolerovanej odchýlky, od času na korekciu a od rovnakého zaobchádzania s OZV, či už má menej alebo viac obcí, keďže porušujú rovnaké zákonné ustanovenie.
[1] Smernica Európskeho parlamentu a Rady 1999/31/ES.
[2] Environmentálny fond príjmy z poplatkov za uloženie odpadov po odpočítaní nárokovateľného príspevku podľa § 7 ods. 1 písm. a) zákona poskytne vo výške
- a) 70% z príjmov z poplatkov za uloženie komunálnych odpadov obciam podľa § 7 ods. 1 písm. b) zákona,
- b) 30% z príjmov z poplatkov za uloženie komunálnych odpadov a 50% z príjmov za uloženie priemyselných odpadov subjektom podľa § 7 ods. 1 písm. c),
- c) 50% z príjmov za uloženie priemyselných odpadov subjektom podľa § 7 ods. 1 písm. d).
[3] Napríklad obec dosiahne požadovanú úroveň vytriedenia, nebola jej uložená sankcia za porušenie zákona o odpadoch, nenachádza sa na jej území skládka/príjazdová účelová komunikácia.
3
[4] Smernica Európskeho parlamentu a Rady 2008/98/ES.
[5] Smernica Európskeho parlamentu a Rady 94/62/ES.
[6] Spôsobených tým, že jedna OZV má viac obcí, ako by zodpovedalo trhovému podielu zazmluvnených výrobcov. Povedzme, že OZV má zazmluvnený taký počet obyvateľov, ktorý zodpovedá trhovému podielu výrobcov 45 percent, ale reálne a zazmluvnených len 35 percent výrobcov, t.j. má naviac obcí a tieto obce chýbajú OZV, ktorá má naviac výrobcov.
[7] Obec bude môcť počas roka vypovedať zmluvu len v prípade, ak OZV nezabezpečí funkčný systém združeného nakladania s odpadom alebo nezabezpečí odobratie celého množstva oddelene vyzbieranej zložky komunálneho odpadu.
[8] 48. § 52 sa dopĺňa odsekom 30, ktorý znie:
„(30) Ministerstvo vypočíta a zverejní na svojom webovom sídle ciele zberu pre organizáciu zodpovednosti výrobcov pre obaly do 30. apríla; ministerstvo v prípade zmeny podľa § 28 ods. 4 písm. ae) aktualizuje a zverejní ciele zberu pre organizáciu zodpovednosti výrobcov pre obaly do 30 dňa po uplynutí kalendárneho štvrťroka.“.