Právnička: Opakom právneho štátu je bezmocnosť. Jeho erózia je vždy postupná

Lucia Berdisová [L.B.]

Slovenská súdna reforma bude v Európe pod drobnohľadom, ale nebude principiálne podozrivá, hovorí v rozhovore pre EURACTIV.sk ústavná právnička LUCIA BERDISOVÁ.

Lucia Berdisová pôsobí na Ústave štátu a práva SAV a prednáša na Právnickej fakulte Trnavskej univerzity. V súčasnosti je tiež externou poradkyňou ministerky spravodlivosti Márie Kolíkovej. Venuje sa ústavnému právu, právnej filozofii a právnickej etike.

V rozhovore s Luciou Berdisovou sa dočítate:

  • ako erózia právneho štátu útočí na „náš spôsob života“;
  • aké sú limity objektívneho hodnotenia stavu právneho štátu naprieč rôznymi krajinami;
  • čo môžu byť riziká pri reforme súdnictva na Slovensku;
  • ako sa pozerať na kvalitu obsadenia kľúčových inštitúcií v štáte a bez akých politikov si ťažko predstaviť demokraciu a právny štát.

Pojem právny štát, resp. právny štát ako jedna z hodnôt na ktorých stojí EÚ, sa v posledných rokoch stal v Únii horúcou politickou témou, najmä pod vplyvom vývoja v Maďarsku a Poľsku. Čo si má bežný človek predstaviť, keď sa povie, že je v nejakej krajine ohrozený právny štát či vláda zákona?

Mal by si predstaviť, že v takýchto krajinách je ohrozený, takpovediac, náš spôsob života – sloboda, ktorú bežne užívame a ani si to neuvedomujeme. Môže ísť napríklad o znefunkčnenie inštitúcií, ktoré strážia deľbu moci,  buď ich neobsadením alebo cez ich obsadenie vyslovene spriatelenými ľuďmi, ktorí nebudú neutrálnymi arbitrami. Spomeňme si na dianie na ústavných súdoch v Poľsku aj v Maďarsku. Alebo môže ísť o rôzne formy podrážania princípu rovnosti, napríklad ostrakizovanie niektorých skupín obyvateľstva. Výborným príkladom sú nepopulárni ľudia, ako bezdomovci alebo LGBTI ľudia. Zásahy verejnej moci do ich dôstojnosti a spôsobilosti bezpečne žiť svoje životy sa vyskytli aj v Maďarsku aj v Poľsku. Príkladom môže byť aj zastrašovanie opozície, kritikov a celkovo občianskej spoločnosti. Tu si môžeme pripomenúť bizarný trestný proces s významným poľským akademikom Wojciechom Sadurskim alebo útoky na NGO zo strany vlády v Maďarsku. Nepriamym útok na tretí sektor môže byť aj odstrihnutie ho od finančných zdrojov alebo podpora iba istých typov NGO.

Jednoducho, keď eroduje demokracia a právny štát, lebo tie sú previazané, o našich životoch prestávajú rozhodovať férové pravidlá a začínajú o nich skôr rozhodovať konkrétni ľudia pri moci. V takej krajine sa žije veľmi ťažko, a to najmä ľuďom, ktorí by mohli vyrušovať držiteľov moci. Postupne prestáva žiť aj nádej na zmenu pomerov, lebo tí, ktorí držia moc zmanipulujú pravidlá alebo ich aplikáciu tak, aby pri nej ostali. Pozrime sa napríklad do Bieloruska. Erózia je vždy postupná. V podstate je opakom právneho štátu bezmocnosť.

Dá sa pri oslabovaní princípov právneho štátu hovoriť o bode alebo hranici, za ktorou je už nemožné, aby sa systém sám „opravil“? Samozrejme, pri nezmenenom politickom kurze v danej krajine.

Som skôr skeptická. To súvisí aj s obmedzeným prístupom k relevantným dátam o spoločnosti a s faktorom náhody. Iste, asi sú situácie, pri ktorých sa už väčšina racionálne zmýšľajúcich a priemerne informovaných ľudí zhodne, že už je, takpovediac, neskoro. Odhadujem, že kľúčovými kritériami takto zmýšľajúcich ľudí by bola sila občianskej spoločnosti a atmosféra v nej, parametre volieb, ktoré by mali dávať nádej na zmenu pomerov a s tým súvisiaca miera dodržiavania predovšetkým ústavných politických práv, ako slobody prejavu, ale aj spôsob vzdelávania. Ak si režim vychováva podporovateľov s vopred ustanovenými osudmi, už je veľmi zle.

Táto otázka má ale zmysel asi najmä v kontexte legitimity nejakého zásahu do pomerov v krajine „zvonku“. Európska únia ale ani nie je vonkajšková vo vzťahu k členským krajinám. Ja „naša“ rovnako ako sú „naše“ domovské krajiny. O to viac v situácii, ak z nej máme možnosť vystúpiť. Preto odôvodňovanie zásahu EÚ proti krajine, ktorá porušuje princípy právneho štátu, ku ktorým sa explicitne zaviazala, má úplne inú povahu ako odôvodňovanie akéhosi starania sa do úrovne ľudských práv v iných krajinách, lebo u nás už platia.

Kolektívne subjektívne nejakú hranicu vieme určiť, minimálne čo sa týka jej prekročenia, objektívne to samozrejme vedieť nemôžeme. V podstate všetko, čo sa už stalo, napríklad aj Nežná revolúcia, sa nám spätne javí ako nevyhnutné. Hoci nebolo.

Správa Európskej komisie o stave právneho štátu v členských krajinách EÚ aj pri Slovensku pomenovala niektoré dlhodobé problémy, napríklad výzvy v súdnictve. Všíma si, že sa na Slovensku chystá justičná reforma. Keďže táto reforma by mala byť rozsahom zásadná, bude podľa Vás pod rovnakým drobnohľadom medzinárodného spoločenstva ako súdne reformy v susedných štátoch? Vyplývajú z toho pre Slovensko nejaké riziká alebo veci, ktorým sa treba vyhnúť?

Myslím, že bude pod obdobným drobnohľadom, nemyslím si ale, že bude principiálne podozrivou, ako to bolo v Poľsku alebo Maďarsku. Jednak v minulosti s obdobným obsadením ministerstva spravodlivosti prebiehala intenzívna spolupráca s CEPEJ-om (Európska komisia pre efektivitu súdnictva, pozn. red.) a prijímané opatrenia boli vo väčšine avizované a nemajú taký rozsah kontroverznosti, ako napríklad poľské reformy. Mnohé z nich neposilňujú výkonnú moc, práve naopak. Napríklad zavedenie fixného veku odchodu do dôchodku sudcov všeobecných a ústavných súdov sa na rozdiel od Poľska neuplatní spätne a podľa návrhu, ktorý je v parlamente, dlhšie zotrvanie vo funkcii nebude v rukách politikov, ale ostáva na rozhodnutí konkrétneho sudcu.

Riziká vidím skôr v oblasti, kde sa pracovalo s otázkami imunity sudcov a ich trestnej zodpovednosti, lebo tie úplne prirodzene a z dobrých dôvodov vzbudzujú podozrenie. Tu bude dôležité vysvetliť kontexty úpravy sudcovskej imunity a tiež vysvetliť záruky proti zneužitiu trestného činu zneužitia práva, ktoré z textu úpravy nie sú možno na prvý pohľad zrejmé, sú ale veľmi dobre vysvetlené v dôvodovej správe. Procesne by tiež mala vláda byť schopná ukázať, že pri reformách v maximálnej miere dodržala pravidlá legislatívneho procesu a skutočne reflektovala kritiku, resp. brala vážne spätnú väzbu.

Právny štát: Každý má priestor na zlepšenie. Niektoré štáty viac ako iné

Správa Európskej komisie pomenováva trendy aj hlavný vývoj vo všetkých členských štátoch. Na Slovensku si všíma potrebnú reformu justície, kapacity Špeciálnej prokuratúry a NAKA či netransparentnosť vlastníctva médií.

Maďarsko a Poľsko obsah spomínanej správy Európskej komisie ostro kritizovali s tým, že ide klasický príklad dvojitého metra a rôznych štandardov. Hodnotenia a stanoviská európskych inštitúcií – nie len v tejto správe ale aj pri aktivovaní článku 7 Lisabonskej zmluvy, či pri podaniach na Súdny dvor EÚ – vychádzajú aj z ďalších medzinárodných posúdení ako sú napríklad názory Benátskej komisie Rady Európy. Môžu tieto medzinárodné, respektíve nadnárodné, fóra naozaj objektívne zhodnotiť komplexné situácie v tak rozmanitých právnych a systémoch s rôznymi tradíciami a historickým vývojom?

Obávam sa, že nie. Takmer nevyhnutne sú niektoré navrhované riešenia, napríklad na formovanie inštitúcií, schematické a nemôžu úplne konkrétnej krajine pasovať. Takého návrhy vyvstávajú napriek deklaráciám týchto inštitúcií, že rozumejú, že krajiny majú vlastný politický vývoj a reálie. Celkom známym príkladom je požiadavka zriadenia akéhosi európsky štandardizovaného typu Súdnej rady ako riešenia problému s nezávislosťou súdnej moci. Tá však napokon v zásade vo všetkých posttotalitných krajinách, kde bola zriadená, v nejakom období fungovala skôr ako orgán izolujúci súdnu moc od zodpovednosti. Tá má ale s nezávislosťou súdnej moci ísť v ruke. Aj odporúčania Benátskej komisie, napríklad aj tie týkajúce sa spôsobov výberu ústavných sudkýň a sudcov sa mi javia v kontextoch istých krajín a politického života nerealistické. Príkladom je zapojenie opozície do procesu výberu cez 3/5 prípadne až 2/3 väčšinu, hoci s dodaním, že je potrebný antiblokačný mechanizmus, napríklad, že sa navrhovanie kandidátov prenesie na neutrálnych arbitrov. Práve to však akémusi odpolitizovaniu nemusí vôbec svedčať, lebo aj „politický“ kandidát si vie niekde kandidatúru „vybaviť“. Navyše je otázne, či je problémom práve „politickosť“ kandidátov. Aj navrhované mechanizmy, ako zotrvanie dovtedajšieho sudcu vo funkcii, majú mnohé riziká.

Nehovorím, že spätná väzba takýchto inštitúcií nie je dôležitá, sami sme pochopili jej dôležitosť v deväťdesiatych rokoch v časoch mečiarizmu, len, že ju treba brať triezvo a rozumieť jej limitom. Tiež je rozdiel medzi tým nejaké opatrenie akademicky,  v dobrom zmysle slova, navrhnúť a medzi tým, že sa zaň aj postavíte s celou politickou zodpovednosťou. Opakujem ale, spätná väzba od mnohých medzinárodných inštitúcií, špeciálne od Európskej komisie má byť braná vážne.

Často sa zvykne diskutovať o tom, čo je pre optimálny výsledok dôležitejšie, či kvalita inštitúcií z formálneho hľadiska alebo ich personálne obsadenie. Dá sa aj tento rozmer objektívne hodnotiť pri posudzovaní stavu právneho štátu v nejakej krajine?

Ako pri predošlej otázke, myslím si, že úplne objektívne nie. Samozrejme, ak pod objektivitou posúdenia myslíme len hodnotenie podľa rozumných parametrov, to už možné je. Ak by sme sa ale pozreli na mnohé západné demokracie očami vybraných európskych štandardov na súdnu moc, z inštitucionálneho hľadiska by nám možno prišli slabé zrejme aj krajiny ako Veľká Británia. Veď pre pätnástimi rokmi ani nemali moderný nezávislý ústavný súd, v ktorý sme my uverili a spoliehame sa naň.

Asi si vieme stanoviť rozumné parametre na hodnotenie inštitucionálnej bázy aj nejaké rozumné parametre na hodnotenie obsadenia inštitúcií a skúsiť nastaviť dôležitosť pomeru ich kvality. Niekedy však rýchlemu a silnému praktickému presadeniu sa ľudskej kvality v obsadení inštitúcie, budú práve jej vnútorné mechanizmy brániť. Tak ako náš inštitúcie chránia pred zlovôľou a nekompetentnosťou nositeľov moci, tak nás trochu „ochránia“ aj pred kompetentnosťou a dobromyseľnosťou. Systém bŕzd a protiváh nás chráni pred rýchlou zmenou k horšiemu, ale zabráni aj rýchlej zmene k lepšiemu.

Bez detailného štúdia pozícií je ťažké Slovensko od zvyšku V4 odlíšiť

Slovensko nikdy nebude najhlasnejším kritikom Maďarska alebo Poľska, ale podporuje nástroje na ochranu právneho štátu v EÚ. Nikto z tohto princípu neho nemôže mať výnimky, hovorí zástupca ministerstva zahraničia.

Možno ešte jedna krátka poznámka k spôsobu odhadu kvality ľudského obsadenia inštitúcií. Tá sa dá hodnotiť opäť viac cez procesy než cez závery. Treba pripomenúť ako vitálny je pre demokraciu a právny štát parlament a politika ako taká. K indikátorom erózie právneho štátu, napriek zachovaniu demokratických inštitúcií, patrí erózia politiky.

Možno nemusíme tlačiť až na havlovskú ašpiráciu politiky ako hľadania a dobývania zmyslu v živote, kde jej opakom je technologické a účelové narábanie s mocou. Ako rozumné sa mi ale zdá pozerať na politiku v pithartovskej optike civilizujúcej aktivity plnej neistoty a pochybovania o vybratých riešeniach, ktorá vytvára priestor verejnej slobody a ponúka diskusiu a otvorený koniec. Nevtláča ľudstvo do schémy finálneho cieľa a poriadku, ale chráni rozmanitosť života. Bez takej politiky a politikov si je z dlhodobého hľadiska ťažké predstaviť demokraciu a právny štát, ak by aj demokratické inštitúcie formálne ostali zachované.

Potrebuje podľa Vás Únia sankčné nástroje na ochranu svojich hodnôt, vrátane právneho štátu? Vnímate nejaké riziká spojené s tým, ak by ich dostala?

Tu vôbec nemám silný názor. Ide stále len o prostriedok na dosiahnutie cieľa a je v mnohom aj výskumnou, empirickou, nielen politickou, otázkou, či a aké sankčné nástroje cieľu slúžia. Dôležité je ale hľadať také nástroje, ktorých použitie by zabolelo viac konkrétnu vládu, než obyvateľstvo danej krajiny. Tu je naznačené jedno riziko, teda zvyšovanie frustrácie obyvateľov z EÚ a  emočnej vzdialenosti medzi nimi. Ak nebudú mať motiváciu zotrvať v EÚ obyvatelia členských štátov, populistické vlády ich nebudú presviedčať o opaku.

Dôležité je zamerať sa možno ešte viac na vzdelávanie a to, aby hodnoty EÚ boli jednoducho pre jej obyvateľky a obyvateľov príťažlivé. Lebo hodnoty právneho štátu, rovnako ako hodnoty totalitných krajín, napokon nežijú v dokumentoch, ale v ľuďoch.