Ochrana právneho štátu z európskej úrovne: Nedokončený proces

Figuríny zobrazujúce maďarského premiéra Viktora Orbána a lídra poľskej vládnej strany PiS Jaroslawa Kaczynského počas karnevalu v nemeckom meste Dusseldorf, február 2018 [EPA-EFE/Friedemann Vogel]

Prečo je zlyhávanie právneho štátu v jednej krajine problémom pre celú EÚ? Aké nástroje má Únia k dispozícii a aké sú ich limity?

„Hoci členské štáty EÚ môžu mať rôzne národné identity, právne systémy a tradície, význam pojmu právny štát je v celej EÚ rovnaký,“ uvádza Európska komisia vo svojej prvej hodnotiacej správe o právnom štáte zo septembra 2020.

Medzinárodné inštitúcie a väčšina akademikov, ktorí sa témou zaoberajú, sa na základných princípoch toho, čo obnáša právny štát, pomerne dobre zhodujú.

Pojem právny štát popisuje stav, v ktorom sa všetci jednotlivci, inštitúcie a organizácie, či už verejné alebo súkromné, vrátane štátu ako takého, zodpovedajú pred zákonom. Inými slovami, žiadna osoba, či inštitúcia, vrátane politikov, nie je nad zákonom; nedochádza k svojvoľnému výkonu moci; zákony sú jasné, stabilné a aplikované rovným spôsobom. Proces, v ktorom sa zákony tvoria a aplikujú je férový a efektívny. Spravodlivosť je dostupná pre každého prostredníctvom nezávislého súdnictva.

Ústavná právnička Lucia Berdisová to vysvetľuje nasledovne: „Jednoducho, keď eroduje demokracia a právny štát, lebo tie sú previazané, o našich životoch prestávajú rozhodovať férové pravidlá a začínajú o nich skôr rozhodovať konkrétni ľudia pri moci. V takej krajine sa žije veľmi ťažko, a to najmä ľuďom, ktorí by mohli vyrušovať držiteľov moci. Postupne prestáva žiť aj nádej na zmenu pomerov, lebo tí, ktorí držia moc zmanipulujú pravidlá alebo ich aplikáciu tak, aby pri nej ostali. Pozrime sa napríklad do Bieloruska. Erózia je vždy postupná. V podstate je opakom právneho štátu bezmocnosť.“

Právnička: Opakom právneho štátu je bezmocnosť. Jeho erózia je vždy postupná

Slovenská súdna reforma bude v Európe pod drobnohľadom, ale nebude principiálne podozrivá, hovorí v rozhovore pre EURACTIV.sk ústavná právnička LUCIA BERDISOVÁ.

Fungujúci právny štát je jedným zo základných kritérií pre vstup krajiny do EÚ. O tom, či ho kandidátska krajina spĺňa – popri ďalších predvstupových kritériách – rozhodujú členské krajiny jednomyseľne. Zakladajúce zmluvy EÚ ale už veľmi nerozpracovávajú možnosť, že v tomto parametri začne zásadne zlyhávať členský štát.

Článok 2 Lisabonskej zmluvy (Zmluvy o EÚ) hovorí, že „Únia je založená na hodnotách úcty k ľudskej dôstojnosti, slobody, demokracie, rovnosti, právneho štátu a rešpektovania ľudských práv vrátane práv osôb patriacich k menšinám. Tieto hodnoty sú spoločné členským štátom v spoločnosti, v ktorej prevláda pluralizmus, nediskriminácia, tolerancia, spravodlivosť, solidarita a rovnosť medzi ženami a mužmi.“

Právny štát je teda len jednou z hodnôt a parametrov, ktoré by pre mali byť pre členské štáty samozrejmosťou. Každý členských štát EÚ Lisabonskú zmluvu v tomto znení schválil suverénnym rozhodnutím. Politicky ide o prihlásenie sa k civilizačnému okruhu, ktorému sú všetky spomínaného hodnoty vlastné. Politická realita súčasnej Európskej únie je ale trochu zložitejšia.

Politické usmernenie šéfky Európskej komisie Ursuly von der Leyen pre kolégium komisárov na obdobie 2019-2024 konštatuje, že „ohrozenie právneho štátu spochybňuje právny, politický a ekonomický základ fungovania Únie“.  

Čo presne sa tým myslí?

Je viacero dobrých dôvodov, pre ktoré musí právny štát fungovať v každom členskom štáte. Spolupráca medzi členskými krajinami v EÚ stojí na „princípe vzájomnej dôvery“. Toto potvrdil aj Súdny dvor EÚ, keď konštatoval, že „vzájomná dôvera“ je základnou premisou európskej právnej štruktúry. Spoločné európske právo tvorí veľkú časť právnych poriadkov členských štátov. Sú to národné orgány a národné súdy, ktoré európske právo aplikujú. Rozhodnutia súdov si krajiny navzájom uznávajú. Ak tieto rozhodnutia vznikajú v podmienkach, ktoré nespĺňajú princípy právneho štátu, logicky to oslabuje dôveru iných štátov v tieto rozhodnutia a ohrozuje celý európsky právny poriadok.

Situácia v Poľsku už napríklad dospela do situácie, kedy Holandsko odmieta vydávať osoby na stíhanie do Poľska na základe Európskeho zatykača, pretože podľa holandských orgánov v Poľsku neexistujú systematické garancie nezávislého súdnictva. Holandský súd si tento postup overuje aj na Súdnom dvore EÚ.  

Na spoločných pravidlách a ich uplatňovaní je tiež postavený jednotný európsky trh. Firmy a jednotlivci, ktorí operujú v iných štátoch EÚ, než je ich domovský, majú na základe európske práva garantované, že ich práva – ako občanov alebo podnikateľov či pracovníkov – budú všade aplikované a chránené rovnakým spôsobom. Ak toto neplatí, Únia nie ej schopná garantovať práva vyplývajúce z európskych zmlúv.

Tretí rozmer je politický. V nadnárodnej organizácii akou je EÚ, všetky krajiny spoluvytvárajú spoločné pravidlá. Aj premiéri a ministri, ktorí otvorene spochybňujú základné hodnoty EÚ, liberálnu demokraciu, či ľudské práva, majú zásadný vplyv na to, či a ako sa EÚ dokáže na niečom dohodnúť a aká je výsledná podoba týchto pravidiel. V EÚ má preto každý štát záujem na tom, aby každého iného členský štát „hral podľa pravidiel“.

Aj keď je momentálne objektívne najvypuklejším problém Poľsko a Maďarsko, zďaleka nie sú jedinými členskými štátmi, kde by sa dali nájsť dôvody na obavy. Viaceré krajiny EÚ, vrátane tých západoeurópskych, klesli za posledné roky v svetových rebríčkoch hodnotiacich právny štát, kvalitu demokracie či slobodu médií.

(Napr.: The World Justice Project’s annual Rule of law index, The Economist Intelligence Unit’s (EIU) Democracy Index, The World Bank’s Worldwide Governance Indicators (WGI), World Press Freedom Index)

  • Článok 7

Článok 7 Zmluvy o EÚ (Lisabonská zmluva) je jediným tvrdým nástrojom, ktorý popisuje postup pre prípad:

  • že „existuje jasné riziko vážneho porušenia hodnôt uvedených v článku 2 niektorým členským štátom“ (preventívna časť)
  • „existencie závažného alebo pretrvávajúceho porušenia hodnôt uvedených v článku 2 niektorým členským štátom“ (sankčná časť)

Ak sa dosiahne jednomyseľná zhoda medzi ostatnými členskými štátmi  v druhom prípade, môže Rada EÚ kvalifikovanou väčšinou rozhodnúť o pozastavení členských práv. Jednotlivé štádiá mechanizmu článku 7 je vysvetlený v tejto infografike.

Európska komisia spustila článok 7 spustila – v jeho preventívnej časti – po prvýkrát v histórii voči Poľsku v roku 2017. Dôvodom boli predovšetkým výrazné zásahy vlády do súdneho systému na všetkých úrovniach. V roku 2018 Európsky parlament inicioval jeho spustenie voči Maďarsku. Mal na to celú radu dôvodov – porušovanie akademickej slobody, slobody médií či občianskej spoločnosti. V ani jednom prípade, ešte neprišlo v Rade k hlasovaniu, čo znamená, že sa procedúra podľa článku 7 dlhodobo nikam neposúva. Maďarsko napadlo spôsob akým Európsky  parlament prijal rozhodnutie o spustení článku 7 na Súdnom dvore EÚ.

  • Rámec na posilnenie právneho štátu (Rule od Law Framework)

Cieľom tohto mechanizmu je predchádzať spusteniu článku 7. V zásade ide o štruktúrovaný dialóg so štátom, v ktorom sa vyskytli problémy, ktorý vedie Európska komisia. Komisia vypracuje svoje hodnotenie situácie, sformuluje odporúčania a potom sleduje, do akej miery si ich štát osvojí. Ak tento proces nikam nevedie, ďalším krokom by mal byť článok 7.

  • Mechanizmus pre právny štát (The European Rule of Law Mechanism)

Je zatiaľ poslednou novinkou medzi nástrojmi. Jeho základom je monitorovacia správy o stave právneho štátu vo všetkých členských krajinách EÚ. Komisia dúfa, že to oslabí argument, podľa ktorého EÚ nespravodlivo kritizuje len Poľsko a Maďarsko. Prvú takúto správu Európska komisia zverejnila koncom septembra 2020. Pomenováva pozitívny aj negatívny vývoj v krajinách pokiaľ ide o stav súdnictva, boj proti korupcii, nezávislosť médií a systému bŕzd a protiváh. Vychádza pri tom z vlastných hodnotení, zo vstupov od orgánov členských štátov ale aj z medzinárodných organizácií a mimovládneho sektora.

„Je relevantné mať prehľad o týchto otázkach a vidieť, ako sú prepojené a to aj preto, že tieto nedostatky často splynú do nepiteľného koktailu, hoci jeho jednotlivé ingrediencie sa môžu zdať v poriadku,“ povedala podpredsedníčka Európskej komisie zodpovedná za hodnoty a transparentnosť Věra Jourová.

Ide o narážku na argument, ktorý zaznieva z Poľska aj z Maďarska. Ich problematické reformy justície sa často skladajú z množstva prvkov, ktorých obdoby sa jednotlivo dajú nájsť aj v iných členských krajinách. Ich kombinácia však môže z hľadiska nezávislosti justície a celkového ekosystému demokracie predstavovať problém. Aj táto správa má skôr plniť preventívnu funkciu a neponúka žiadne riešenia aktuálnych problémov.

  • Mechanizmus monitoringu a spolupráce  – Bulharsko a Rumunsko (Cooperation and Verification Mechanism)

Bulharsko a Rumunsko sú od svojho vstupu do EÚ v roku 2007 podrobené špeciálnemu mechanizmu, v ktorom Európska komisia monitoruje a vyhodnocuje ich reformy súdnictva, boj proti korupcii a organizovanému zločinu.  

  • Podmienie vyplácanie európskych fondov dodržiavaním princípov právneho štátu 

Súčasťou rokovaní o novom sedemročnom rozpočte EÚ na roky 2021-2027 je aj návrh nariadenia Európskej komisie z roku 2018. To predpokladá mechanizmus, ktorý v prípade, že štát systematicky zlyháva na poli právneho štátu, umožní pozastaviť platby z európskeho rozpočtu.

Rokovania o tomto nariadení medzi členskými štátmi a Európskym parlamentom priniesli 5. novembra dohodu. Výsledok nie je taký silný ako bol pôvodný návrh Európskej komisie zo roku 2018 ale neostal ani tak oslabený ako v kompromisnom návrhu nemeckého predsedníctva. Poľsko aj Maďarsko tento nástroj odmietajú.

Európska komisia chcela, aby sa jej návrh na sankcie v podobe pozastavenia eurofondov dal zastaviť len cez kvalifikovanú väčšinu v Rade (takzvaná reverzná kvalifikovaná väčšina). Európsky parlament tiež bojoval za silnú podobu mechanizmu.

Najväčší odporcovia návrhu spomedzi členských štátov chceli presný opak, aby sa sankcie potvrdzovali jednomyseľne. Kompromis hovorí, že návrh na zastavenie eurofondov bude musieť odobriť Rada EÚ kvalifikovanou väčšinou. Kritici tohto prístupu sa obávajú, že to v praxi bude znamenať, že sa mechanizmus nikdy nepoužije.

Výsledkom rokovaní je, že ak Európska komisia navrhne zastaviť platby z európskeho rozpočtu, keď vyhodnotí, že v členskom štáte dochádza k zlyhávaniu právneho štátu, Rada EÚ musí o tomto návrhu hlasovať najneskôr do jedného mesiaca. Vyjednávači Európskeho parlamentu sa totiž obávali, že členské štáty budú toto potvrdenie sankcie odkladať na neurčito. Rada bude v tejto otázke hlasovať kvalifikovanou väčšinou.

Vo výnimočných prípadoch môže štát, ktorého by sa sankcia mala týkať, požiadať, aby sa diskusia preniesla na rokovanie Európskej rady, teda na úroveň rokovania hláv štátov a vlád. Toto by malo udiať najneskôr do troch mesiacov.

Do kompromisného znenia sa ale dostal zoznam porušení princípov právneho štátu, ktorý by oprávňoval pozastaviť eurofondy.

Medzi nimi je ohrozenie nezávislosti súdnictva; neschopnosť predísť, napraviť a potrestať svojvoľné a nezákonné rozhodnutia verejných orgánov; obmedzenie prístupu k efektívnosť prostredníkov právnej nápravy; nevykonávanie rozsudkov; obmedzovanie vyšetrovania, stíhania a trestania porušení zákona.

Europoslancom sa podarilo rozšíriť mechanizmus zo situácie, kedy už problémy s právnym štátom priamo ovplyvňujú riadny finančný manažment zdrojov z európskeho rozpočtu aj na situácie, kedy ešte len existuje „vážne riziko”, ktoré by sa týkalo európskych peňazí.

Kompromis hovorí aj o tom, že výročná správa Európskej komisie o stave právneho štátu v členských krajinách bude slúžiť ako referencia pre posudzovanie členského štátu pre účely návrhu na finančné sankcie. Tie by sa ale nemali dotknúť konečných prijímateľov európskych fondov. Existujúce záväzky zo zazmluvnených projektov na seba bude musieť prebrať členský štát.

Návrh nariadenia je viac postavený na filozofii ochrany finančných záujmov Európskej únie než na ochrane jej základných hodnôt. Jeho zástancovia sa spoliehajú na to, že peniaze, sú momentálne jediná a efektívna páka ako primať niektoré vlády zmeniť svoje správanie.

  • Súdny dvor EÚ

Podania týkajúce sa konkrétnych porušení európskeho práva na Súdny dvor EÚ sa ukázali vo viacerých prípadoch ako efektívny nástroj korekcie.

Súdny dvor naposledy rozhodol o tom, že Poľsko musí pozastaviť uplatňovanie nových kompetencií disciplinárnej komory Najvyššieho súdu. Ešte skôr rozhodol tiež, že reforma Najvyššieho súdu odporuje princípom nezávislého súdnictva.

V prípade Maďarska súd spochybnil zákon obmedzujúci financovanie mimovládnych organizácii alebo postup vlády voči Stredoeurópskej univerzite.

Súdne možnosti nápravy – aj s ohľadom na časové hľadisko – sú však obmedzené v prípade, kedy dochádza k systematickému rozkladu demokratických inštitúcií v nejakej krajine.

  • Európsky semester

Tento nástroj slúži predovšetkým na koordinovanie makroekonomických politík v členských štátoch eurozóny, ale pokrýva aj odporúčania ku kvalite verejnej správy v krajinách, ktoré sa niekedy dotýkajú problémov s právnym štátom.

  • Európsky rozpočet

V reakcii na rastúce problémy v niektorých krajinách zapracovala Európska komisia do návrhu rozpočtu EÚ na roky 2021-2027 aj nové programy ktoré majú pomôcť organizáciám občianskej spoločnosti realizovať projekty v témach demokracie či právneho štátu (Justice Programme, Rights and Value Programme). Obe majú plánovaný rozpočet v rádovo stovkách miliónov eur. Európsky parlament sa snažil tieto sumy výrazne navýšiť. Výsledný objem bude odrážať konečnú dohodu o sedemročnom rozpočte Únie.

Princíp právneho štátu je spolu s rešpektom pre ľudské práva jedným zo základným pilierov demokratického zriadenia.

Liberálne demokracie charakterizuje, že moc ľudu, respektíve ich volených zástupcov, je obmedzovaná pravidlami a inštitúciami. Vláda väčšiny je vyvážená oddelením výkonnej (vládnej) moci od legislatívnej (parlamentu) a súdnej moci.

Princípy právneho štátu chránia systém liberálnej demokracie ako taký ako aj slobody a práva jednotlivcov. V krajinách, kde dochádza k rozkladu právneho štátu sú často paralelne oslabované aj demokratické princípy a potlačované práva menšín alebo celých skupín obyvateľstva.

Nezávislé súdnictvo v tom hrá kľúčovú rolu. Ak vláda alebo parlament oslabujú fungovanie nezávislých súdov priamo ohrozujú demokraciu. Bez nezávislých súdov môže vláda ľahko umlčať kritické hlasy, obmedziť občiansku spoločnosť a znemožniť nápravu v prípade zásahov do priebehu volieb, a odoprieť menšinám nachádzať efektívnu ochranu.  

Európsky parlament tlačí na to, aby sa spolu s právnym štátom na rovnakej úrovni posudzoval aj kvalita demokracie a rešpektovanie ľudských práv. Európska komisia nateraz hovorí, že na to má iné nástroje a fóra.