Humanitárne víza sú krok vpred, ale samé toho veľa nevyriešia

POZNÁMKA: Všetky názory v tomto stĺpčeku sú názormi autora(ov), nie názormi EURACTIV.sk

Argumentácia niektorých oponentov európskych humanitárnych víz naznačuje, že riešenia pre znovuzískanie kontroly nad migračnými pohybmi vidia skôr v úplnom zabránení príchodu utečencov do Únie, čo legálne nie je možné, píše Zuzana Števulová.

Zuzana Števulová je právnička a riaditeľka Ligy za ľudské práva.

Európsky parlament začiatkom decembra schválil uznesenie, ktorým vyzýva Európsku komisiu, aby do konca marca 2019 predstavila legislatívny návrh nariadenia Európskeho parlamentu a Rady, ktorým sa zavádza európske humanitárne vízum. Toto vízum má umožniť, aby ľudia, ktorí chcú v EÚ žiadať o azyl, mohli na územie členských štátov pricestovať legálne, pretože momentálne túto možnosť nemajú. Preto ide nepochybne o krok vpred v ochrane utečencov, aj keď prichádza pomerne neskoro a je nepravdepodobné, že bude prijaté ako právny akt ešte pred nadchádzajúcimi voľbami do europarlamentu.

Prečo potrebujeme európske humanitárne vízum?

V súčasnosti neexistuje právny nástroj – či už na európskej alebo na národnej (slovenskej) úrovni, ktorý by utečencom umožňoval pricestovať na územie EÚ legálne s cieľom požiadať o azyl. Podanie žiadosti o azyl na území členského štátu je právom dovolený a vyžadovaný krok, ktorý je nevyhnutným predpokladom toho, aby konkrétnemu človeku mohla byť udelená medzinárodná ochrana. Úmysel požiadať v Európskej únii o azyl je však v praxi kontraindikáciou toho, aby človeku bolo udelené schengenské vízum a teda, ak by potenciálny žiadateľ alebo žiadateľka o azyl chceli prísť na územie únie legálne, museli by pri podávaní žiadosti o vízum klamať o účele, na ktorý vízum žiadajú. Aj Súdny dvor EÚ vo veci C-638/16 potvrdil, že aktuálne znenie Vízového kódexu spoločenstva neukladá členským štátom povinnosť udeliť vízum ľuďom, ktorí chcú na území únie požiadať o azyl.

Ako si správne všimol europarlament, situácia, kedy niektoré členské štáty humanitárne víza pre potenciálnych žiadateľov o azyl v národnej úprave majú[1] a niektoré nie, je v rozpore so všeobecným cieľom vymedzeným v článku 78 ods. 1 ZFEÚ vytvoriť spoločnú politiku v oblasti azylu, doplnkovej ochrany a dočasnej ochrany a čo tiež vedie k riziku, že týmito rozdielnymi systémami sa oslabí jednotné uplatňovanie spoločných ustanovení o vstupe štátnych príslušníkov tretích krajín na územie členských štátov, ako sa stanovuje v nariadeniach Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 810/2009(2) a (EÚ) 2016/339(3). Prijatie tohto nariadenia by teda zjednotilo už existujúcu rozdrobenú národnú úpravu.

Europarlament navrhuje prvotne posudzovať žiadosti o azyl mimo EÚ. Za hlasovali traja slovenskí europoslanci

Europoslanci schválili uznesenie, ktoré žiada bezpečnú a legálnu cestu k medzinárodnej ochrane v EÚ formou vydávania takzvaných humanitárnych víz.

Vieme, čo chceme?

Ako ukázala európska migračná kríza, obyvatelia únie so znepokojením vnímajú, ak množstvo ľudí príde na územie členských štátov nelegálnym a nekontrolovaným spôsobom. O tom, že je potrebné zabrániť nepovolenému vstupu migrujúcich ľudí, vrátane utečencov, na územie Únie, hovoria opakovane naši aj zahraniční politickí lídri. Logickým krokom teda je, aby únia legislatívne jednotne upravila podmienky vstupu pre ľudí, ktorí tu chcú žiadať o azyl, čo pomôže aj utečencom, ale aj členským štátom získať kontrolu nad príchodom týchto ľudí.

Nariadenie o európskom humanitárnom víze je teda jedným z krokov, ktoré by európska verejnosť od svojich volených zástupcov mala očakávať, ak úprimne chceme zlepšiť manažment príchodu utečencov do Únie, zvýšiť bezpečnosť a kontrolu na hraniciach a zabrániť zbytočným úmrtiam.

Dôležité je však pripomenúť, že význam tejto navrhovanej právnej úpravy môžeme pochopiť len vtedy, ak očakávame realistické riešenia. Argumentácia niektorých europoslancov, ktorý boli proti uzneseniu totiž skôr naznačuje, že riešenia pre znovuzískanie kontroly nad migračnými pohybmi do Únie vidia skôr v úplnom zabránení príchodu utečencov do Únie. Toto však legálne nie je možné.

Ľudia majú právo nachádzať ochranu pred prenasledovaním spôsobeným buď vojnou, diktatúrou alebo vážnym a systematickým porušovaním ľudských práv a toto právo je súčasťou základných dokumentov EÚ, Rady Európy, OSN a aj našej Ústavy. Medzinárodné právo nehovorí, že o utečencov sa budeme starať len v prípade, ak vojna vypukne alebo k prenasledovaniu dochádza v krajine, s ktorou bezprostredne susedíme a teda ľudia z nej prirodzene utekajú v prvom rade k nám. Ak by bola ochrana utečencov založená na princípe, že o utečencov sa má starať štát, ktorý je konfliktu najbližšie, bolo by to nespravodlivé. Preto sa svetové spoločenstvo opakovane zhodlo na tom[2], že starostlivosť o utečencov je zodpovednosťou všetkých.

V skutočnosti však drvivá väčšina utečencov zostáva v krajinách ktoré susedia, alebo sú blízko ich domovskej krajiny. Ako dokladá UNHCR, dnes sú až 2/3 ľudí na úteku v krajinách mimo Európsku úniu a deväť z desiatich utečencov sú v chudobných a rozvojových krajinách.[3] Tieto krajiny oprávnene žiadajú od ostatných, aby im pomohli so starostlivosťou o utečencov aj tak, že časť ľudí z ich územia presídlia a ponúknu im nový domov. Pre mnohých utečencov a utečenkyne však ani krajina, do ktorej utečú ako do prvej nemusí byť z rôznych dôvodov bezpečná a preto hľadajú azyl inde. Pre mnohých z nich môže byť bezpečnou krajinou až jeden z členských štátov Únie, no aktuálne nemajú možnosť, ako sa doňho dostať legálne.

V bezpečí inde

V diskusii o tom, akým spôsobom k nám utečenci prichádzajú sa často spomína aj „princíp prvej bezpečnej krajiny“, „tretej bezpečnej krajiny“ alebo jednoducho predpoklad, že utečenci by mali zostávať a žiadať o ochranu v prvej bezpečnej krajine, do ktorej sa dostanú. Čo to však znamená a aký je vzťah k európskemu humanitárnemu vízu?

V prvom rade treba povedať, že Dohovor OSN o právnom postavení utečencov z r. 1951 v znení Protokolu z r. 1967 utečencom výslovne nestanovuje povinnosť žiadať o ochranu v prvej krajine, do ktorej prídu. V skutočnosti sa Dohovor konaním o priznaní ochrany (u nás azyl) nezaoberá.

V Dohovore nájdeme ustanovenie čl. 1E, ktoré hovorí, že ak utečencovi štát, v ktorom sa zdržiava, priznal všetky práva a povinnosti ako svojim občanom, tak sa tento Dohovor naňho nevzťahuje.

Existenciu princípu prvej bezpečnej krajiny vyvodzujú niektoré krajiny z článku 31 Dohovoru, ktorý však hovorí o tom, že krajiny, do ktorej sa utečenci uchýlili za ochranou by ich nemali trestať za nelegálny príchod alebo pobyt v prípade, ak do tejto krajiny prišli priamo z územia, kde ich život alebo sloboda boli ohrozené. Tu je však dôležité všimnúť si, že Dohovor v tomto článku používa slovo „územie“, nie „krajina pôvodu“. Ako vysvetľuje Goodwin-Gill a McAdam, štáty o tejto téme pri prijímaní Dohovoru diskutovali a nakoniec prevážil názor, že utečenci na ceste z krajiny prenasledovania do bezpečnej krajiny môžu prejsť cez viacero iných krajín, ktoré nemusia byť pre nich bezpečné.[4] Článok 31 je teda výsledkom kompromisu, ktorý nevyžaduje od utečencov, aby do krajiny, v ktorej o azyl žiadajú prišli priamo z krajiny pôvodu.

Diskusia o tom, či utečenci majú právo vybrať si krajinu, v ktorej požiadajú o ochranu a či krajiny majú právo odmietnuť poskytnutie ochrany utečencovi v prípade, ak môže nájsť bezpečie a ochranu inde, naďalej pretrváva. No jej jednoznačné normatívne rozriešenie v medzinárodnom práve dodnes nie je.[5] Avšak, existujú  regionálne systémy, v rámci ktorých si krajiny medzi sebou dohodli, ako postupovať pri určovaní krajiny, ktorá je zodpovedná za poskytnutie ochrany utečencovi. Najvýznamnejším a najprepracovanejším takýmto systémom je práve európsky azylový systém.

Čo hovorí európske azylové právo

Právne predpisy EÚ veľmi jasne stanovujú, za akých podmienok sú štáty EÚ oprávnené odmietnuť preskúmanie žiadosti o azyl utečenca a vyžadovať od neho návrat do inej bezpečnej krajiny mimo EÚ.[6] Tieto ustanovenia obsahuje Smernica Európskeho parlamentu a Rady 2013/32/EÚ z  26. júna 2013 o spoločných konaniach o poskytovaní a odnímaní medzinárodnej ochrany (revidovaná procedurálna smernica), ktorá je transponovaná do slovenského zákona o azyle.

V prvom rade, európske krajiny môžu odmietnuť preskúmať žiadosť o azyl utečenca, ak mu udelil azyl štát, ktorý nie je členským štátom Európskej únie, a utečenec môže efektívne využívať túto ochranu; to však neplatí, ak ho nie je možné do tohto štátu účinne vrátiť (§11 ods. 1 písm. a) zákona o azyle). Toto je teda princíp tzv. „krajiny prvého azylu“ používaný v európskom práve, ktorý sa ale uplatňuje len vtedy, ak sú naraz splnené všetky vyššie citované podmienky.

Okrem toho, európske azylové acquis pozná aj tzv. „princíp tretej bezpečnej krajiny“, ktorý upravuje, že pokiaľ žiadateľ o azyl prichádza (na územie EÚ) z bezpečnej tretej krajiny, jeho žiadosť o azyl bude zamietnutá ako zjavne neprípustná. To však neplatí, ak v jeho prípade nemožno túto krajinu považovať za bezpečnú tretiu krajinu alebo ak žiadateľa do bezpečnej tretej krajiny nie je možné účinne vrátiť alebo ak ide o maloletého bez sprievodu a nie je to v jeho najlepšom záujme (§11 ods. 1 písm. b) zákona o azyle).

Treťou bezpečnou krajinou sa rozumie len stabilný právny štát s demokratickým zriadením, iný ako krajina pôvodu, 1. ak sa v ňom cudzinec pred príchodom na územie Slovenskej republiky nachádzal a mal možnosť požiadať o ochranu podľa medzinárodnej zmluvy, 2. kam môže byť cudzinec vrátený a môže požiadať o ochranu podľa medzinárodnej zmluvy bez toho, aby bol vystavený prenasledovaniu alebo vážnemu bezpráviu, 3. ak nie je štátom, na ktorý sa vzťahuje zákaz vyhostenia alebo vydania a 4. ak tento štát zabezpečuje ochranu pred vyhostením alebo vydaním obdobne ako Slovenská republika.

V skutočnosti teda nie je jednoduché koncept „bezpečia inde“ na žiadateľov o azyl prichádzajúcich do Európskej únie uplatniť. Väčšina z nich totiž prichádza na naše územie z nestabilných a nebezpečných krajín ako Líbya. No napríklad ani Turecko neobstojí ako tretia bezpečná krajina, keďže Turecko si pri prijímaní Dohovoru z r. 1951 uplatnilo výhradu a postavenie utečenca by priznalo len utečencom prichádzajúcim z Európy (ak by takí boli), resp. v prípade drvivej väčšiny utečencov, ktorí sa na jeho území nachádzajú sa nedá hovoriť či už o ochrane pred návratom do inej pre nich nebezpečnej krajiny, alebo o ochote Turecka prijať týchto utečencov naspäť na svoje územie. Rovnako to platí pre utečencov, ktorí na územie Slovenska prichádzajú z Ukrajiny, ktorá pre svoje vnútorné problémy nie je považovaná za bezpečnú tretiu krajinu.

Ak teda niektorí (aj slovenskí) europoslanci a europoslankyne tvrdia, že vytvorením európskeho humanitárneho víza by sa narušil európskym právom používaný koncept prvej bezpečnej krajiny azylu alebo tretej bezpečnej krajiny, tak pri bližšom pohľade na azylové acquis je zrejmé, že to tak nie je.

V skutočnosti je možné predpokladať, že počas rýchleho konania o udelenie tohto víza (navrhovaných je 15 dní), bude jedna z vecí, ktorú budú úrady posudzovať, práve skutočnosť, či by žiadosť o azyl, ktorú by žiadateľ o azyl neskôr podal na území EÚ, nemohla byť zamietnutá ako neprípustná alebo zjavne neopodstatnená. Ak by situácia individuálneho žiadateľa o takéto vízum naznačovala, že výsledkom azylového konania by mohlo byť napríklad zamietnutie žiadosti o azyl ako neprípustnej preto, že potenciálny žiadateľ o azyl už má azyl udelený v krajine, v ktorej žiada o vízum a táto krajina je preňho bezpečná, takéto vízum by mu s najväčšou pravdepodobnosťou udelené nebolo.

Európske humanitárne vízum by pomohlo práve tým potenciálnym žiadateľom a žiadateľkám o azyl, ktorí sa nachádzajú v tretích nebezpečných krajinách, teda v krajinách, kde sami nie sú v bezpečí. Ako skonštatovalo OSN v aktuálnej správe o situácii migrantov a utečencov v Líbyi, títo od momentu vstupu, cez pobyt až po (ak sa k tomu vôbec dostanú) pokus dostať sa cez Stredozemné more do Európy zažívajú horor, ktorý si ani nevieme predstaviť.[7]

Európske humanitárne vízum môže fungovať len ako súčasť celku

Význam zavedenia európskeho humanitárneho víza ale nie je dobré ani preceňovať. Samo o sebe určite nebude nástrojom, ktorému sa podarí zásadne zmeniť spôsob príchodu utečencov do Európskej únie. Množstvo utečencov sa totiž nachádza v krajinách, ktoré im neudeľujú povolenie na pobyt či azyl, alebo sa v týchto krajinách z dôvodu rôznych administratívnych prekážok nemôžu oficiálne prihlásiť. Množstvo z nich nemá žiadne doklady, pretože utiekli náhle, zničila ich vojna, alebo im ich domovský štát odmietol vydať ako súčasť ich prenasledovania. Pre podanie žiadosti o vízum bude zrejme nevyhnutné, aby sa žiadatelia boli vôbec schopní dostaviť na konkrétnu ambasádu a aby mali k dispozícii doklady, ktorými preukážu svoju totožnosť a na základe ktorých budú môcť cestovať, ak by im bolo vízum udelené. Tiež treba zobrať do úvahy obmedzené kapacity ambasád a to aj v prípade, ak by bolo možné registrovať sa na podanie víza elektronicky.

Stále tak ostane množstvo utečencov, pre ktorých krajiny, kde sa nachádzajú, nie sú bezpečné, no ani nebudú mať možnosť uchádzať sa o vydanie európskeho humanitárneho víza. Pre týchto utečencov prichádza do úvahy len jediné riešenie (samozrejme okrem zlepšovania podmienok pre ich život v týchto tretích krajinách) a tým je zintenzívnenie úsilia (nielen) európskych krajín pri presídľovaní utečencov (súčasťou reformného balíčka azylového práva únie je aj nariadenie o presídľovacom rámci), ale aj zlepšenie možností znovuzjednotenia rozdelených rodín (množstvo utečencov sa snaží dostať ďalej za svojimi najbližšími). Preto je vhodné vnímať európske humanitárne vízum ako doplnok v ochrane utečencov, ktorý však pre svoje správne fungovanie vyžaduje komplexnú reformu celku, inak bude jeho význam minimálny.


[1] Napríklad, štúdia „Humanitarian visas: option or obligation?“ z r. 2014 dokumentuje, že až 16 členských štátov EÚ využíva na národnej úrovni humanitárne vízum na umožnenie chráneného vstupu osôb na svoje územie (http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2014/509986/IPOL_STU(2014)509986_EN.pdf)

[2] Naposledy prijatím Globálneho paktu OSN o utečencoch

[3] https://www.unhcr.org/news/latest/2018/12/5c1810404/states-reach-historic-deal-refugees-commit-effective-fairer-response.html

[4] Goodwin-Gill, Guy S., McAdam, Jane: The Refugee in International Law, 3rd. ed., Oxfrod University Press, 2007, ISBN 978-0-19-920763-3, kapitola 3, 3.1., str. 149

[5] V zásade sa uznáva, že človek, ktorý bol formálne uznaný za utečenca jedným štátom, nemá z tohto titulu automaticky právo na premiestnenie sa inde, ale ak tak chce spraviť, musí prejsť existujúcim imigračným systémom daného štátu, do ktorého chce vstúpiť. Existujúce programy presídľovania a pomoci utečencom sú zamerané na ľudí, ktorí „stále potrebujú ochranu“.

[6] V tomto článku sa nevenujem Dublinskému nariadeniu, ktoré upravuje podmienky, za akých sa určuje, ktorý z členských štátov EÚ je zodpovedný za preskúmanie žiadosti o azyl konkrétneho utečenca, ale len ustanoveniam, ktoré upravujú zodpovednosť vo vzťahu k tzv. „tretím“ bezpečným krajinám (teda krajinám mimo EÚ).

[7] UN report sheds light on „unimaginable horrors“ faced by migrants and refugees in Libya, and beyond